从美国银行业监管制度的历史演变看硅谷银行的倒闭事件

作者谢娜

FCCA，新加坡注册会计师（CA），前新加坡公共政策研究院执行总裁，现为新加坡会计师事务所执行董事。

2023年3月10日，美国硅谷银行（Silicon Valley Bank，SVB）宣布破产，引起全世界的关注。其实美国银行的倒闭是比较常见的情况。在硅谷银行破产的两天前，即 2023 年 3 月 8 日，美国Silvergate Bank宣布有意根据适用的监管程序关闭银行，并以有序的方式自愿清算银行；SVB破产的两天后，即3月12日，又一美国银行Signature Bank被美国纽约州金融服务部关闭。从历史上看，在美国联邦存款保险公司 (Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC）下的投保银行，从1934年FDIC的建立到现在，一共有4106家银行倒闭，平均每年有45家的银行倒闭。在89年的历史里，仅2005年、2006年、2018年、2021年和2022年这五年没有出现银行倒闭的情况。

美国银行业监管制度的重大历史演进

如图一所示，美国历史上三次银行倒闭高峰都是在相应的三次大经济危机期间：上个世纪30年代整个资本主义世界的第一次空前的经济危机——“大萧条”（the Great Depression）；20世纪70、80年代美国经济的第二次衰落；代表第三次衰落的2008年国际金融危机。这三次大的危机除了第二次是源于外生性的因素，即面对欧洲和日本的崛起、美国的相对衰落，第一次和第三次都源自于其自身的金融系统。

数据来源：美国联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC）；作者制图

相应地，这三次危机都带来了美国对经济制度的重大改革。第一次经济危机下，1933年罗斯福实行“新政”，第一批法令首先涉及金融领域，加强国家对社会经济生活的干预。随后，要求全国银行停业四天，以制止由于挤兑而引起的银行倒闭潮。6月时，又实施新的银行条例，主要是将商业银行和投资银行分开，以防止银行利用存款人的钱进行证券投资等投机活动，以保证银行和整个金融领域的稳定。1934年又实行贷币改革，停止金币流通，实行纸币流通制度，同时宣布美元贬值。

第二次大的经济改革是70年代末上台的里根政府，面对欧洲和日本的竞争压力和不断失去的全球市场份额，提出建设 “信息高速公路” ，开发以信息技术为核心的高新技术产业，以高新技术产业来带动美国经济的复兴。

第三次大的改革以《多德·弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（简称《多德·弗兰克法案》）为标志。此法案针对2008年的金融危机，是时任美国总统奥巴马广泛呼吁针对金融监管体系改革，而提出的一项为全面改革美国金融监管体系而出台的法案，目的是加强防范系统性金融风险，尤其是商业银行风险，解决金融机构 “大而不能倒” 问题。这一法案加强了对金融衍生产品的监管，解决了消费者金融保护等方面的问题，并制定了严格的监管措施，被称为美国金融史上最严格的金融监管改革立法。这使美国在金融危机后，基本上确立了财政部、美联储、证券委员会和期货交易委员会四轮驱动的监管体制，确立了三大原则：相对全面的信息披露、相对严格的限制金融机构高风险业务和金融消费者利益保护。

美国银行业当前的监管制度情况

2017年2月，特朗普政府签署了一项行政命令，授权财政部对现有的金融监管法规进行审核。此行政命令意在对《多德·弗兰克法案》进行修改。2018年，美国国会通过了作为《多德·弗兰克法案》的修正案《经济增长、监管救济和消费者保护法案》（The Economic Growth, Regulatory Relief, and Consumer Protection Act，EGRRCPA）。2019 年 10 月，联邦银行机构发布了针对大型银行控股公司和存款机构的资本和流动性规则（Tailoring rule），以实施EGRRCPA。在此修正案和规则下，美联储对银行控股公司实施强化审慎标准的门槛从平均合并资产总额500亿美元增加到2500亿美元。总体来说，此修正案对于很多银行的监管程度相对于《多德·弗兰克法案》有比较大程度的降低。

根据规则，银行组织根据其全球系统性重要程度、规模和其他四个基于风险的指标（跨辖区活动、加权短期批发融资、非银行资产和资产负债表外资产）分为四类（如表一）。这四类分别是：

来源：美国《联邦公报》

第一类标准：适用于美国的全球性系统重要性（Global Systematic Important Bank, GSIB）的银行。据国际清算银行（Bank of International Settlements，BIS）信息，和反映巴塞尔银行委员会达成的协议标准，美国拥有8家全球系统重要性银行（全球一共40家），分别为摩根大通、美国银行、花旗银行、富国银行、高盛、摩根士丹利、纽约梅隆和道富银行。规则对于这8间银行保持了原《多德·弗兰克法案》最严格的标准：需缴纳GSIB资本附加费，并根据机构的监管资本规则提高补充杠杆率标准；需遵守最严格的压力测试要求，包括年度公司运行和监管压力测试要求；需遵守最严格的流动性标准，包括流动性风险管理、压力测试和缓冲要求，以及单一交易对手信用额度要求；并继续遵守最全面的报告要求。

第二类标准：适用于总资产在7000亿美元及以上的美国银行机构和外国银行机构， 或750亿美元或以上的跨辖区活动，并且不符合第一类标准。因此这些标准适用于非常大或具有重要国际活动的银行组织。除了遵守当前强化的风险管理要求外，符合二类标准的银行机构还需要接受年度监管压力测试和年度公司运行压力测试要求,  遵守资本评估和压力测试报告（FRY-14）和每日复杂机构流动性监测报告（FR 2052a）要求以及最严格的流动性风险管理、压力测试和缓冲要求和单一交易对手信用额度要求。

第三类标准：适用于总资产2500亿美元或以上，或加权短期批发融资、非银行资产或资产负债表外资产750亿美元或以上的美国银行机构和外国银行机构，并且不符合类别一或二的标准。除了受当前加强的风险管理要求的约束外，符合三类标准的银行机构还需接受年度监管压力测试。但是，在类别三下，银行机构必须每隔一年而不是每年一次公开披露公司运行的测试结果。这些银行机构还须遵守现有的资本评估和压力测试报告 (FRY-14) 要求和最严格的流动性风险管理、压力测试和缓冲要求。此类银行组织还必须遵守每日或每月复杂机构流动性监测报告（FR 2052a）的报告要求（具体取决于其加权短期批发融资的水平），以及单一交易对手信用额度要求。

第四类标准：适用于总资产至少为1000亿美元且不符合适用的第一类、第二类或第三类标准的美国银行机构和外国银行机构。四类标准符合这些银行机构的规模和复杂性，但不如一、二或三类标准严格，这反映监管认为这些银行机构的风险状况相对于其他银行机构而言较低。适用于四类标准的银行机构每隔一年接受一次监管压力测试，不需要进行和公开报告公司运行的压力测试结果。

硅谷银行的情况和反思

截止2022年年底，SVB的金融总资产为2118亿美元。平均总合并资产处于1000亿美元和2500亿美元之间，其他基于风险的指标（即非银行资产、加权短期批发融资或资产负债表外敞口）均低于750亿美元，所以归属于第四类组织。因此需要遵守适用于四类组织的要求：

第一，某些流动性风险管理的要求，包括流动性缓冲和流动性压力测试要求。SVB的流动性受到银行监管机构的监管，但因为是四类组织，所以目前不受美联储的流动性覆盖率 （Liquidity Coverage Ratio, LCR）或净稳定资金比率 (Net Stable Funding Ratio, NSFR) 要求的约束，也不需要像其他类别的银行一样需缴纳LCR和净额。同时，SVB也不受单一交易对手信用额度要求的约束。

第二，每年制定和维护资本计划的要求。本来作为第四类机构，SVB需每年制定和维护资本计划，并提交给FDIC。但2021年6月，FDIC发布声明，为受保存款机构提供了有关简化内容要求的提交计划，并为资产在1000亿美元或以上的银行建立了三年的备案周期。因此，SVB从2022年开始将提交三年周期的决议计划。该银行于2022年12月向FDIC提交了此决议计划。

第三，每两年一次的监管资本压力测试。第三类组织须接受美联储每年进行的监管压力测试，并且必须每隔一年（即两年一次）进行一次公司运行的压力测试。这些压力测试用于确定组织是否拥有在严重不利的经济条件下所必需的足够的综合资本以吸收损失。而SVB作为第四类组织只需每隔一年进行监管压力测试，不需进行公司运行的压力测试。

第四，解决方案规划方面。第三类机构必须向美联储和FDIC提交关于在发生重大财务困境或倒闭时如何迅速有序地解决问题的方案，而SVB作为第四类机构不需要提交此方案。

由此可见，从监管层面来看，在FDIC共4715间成员银行里总资产第17的SVB，作为修正案下的第四类银行，在加息周期下的资产结构问题和流动性的不足，并没有被监管机构捕捉到。在美国银行业的整体分散化和特色经营日趋普遍化情况下，美国的银行监管实行统一分层管理，而且分层指标仅仅为六个简单的数量化指标，即全球系统性重要银行、规模和其他四个基于风险的指标——跨辖区活动、加权短期批发融资、非银行资产和资产负债表外资产。

首先，其过高的规模门槛，使分散化的银行业中绝大部分的银行的监管排除在了2500亿美元的强化审慎标准监管之处。再者，在银行业特色经营下，四个基于风险的指标，没有捕捉到基于银行的客户行业的风险情况。在银行非特色经营情况下，客户来自不同的行业，行业风险会有分散化效应，但银行特色经营情况下，客户集中在一个或少数行业群，那么此行业群的行业风险就应在监管机构的考虑范围之内。

对于SVB来说，客户是科技业的初创企业和风险投资企业，行业高度集中，行业波动性也很大。SVB虽然在规模或四个基于风险的指标方面，都达不到三类银行的标准，但是其初创和风投企业的客户集聚所产生的过高的行业风险被监管制度所忽视，这也是其倒闭的一个非常重要的监管方面的原因。