政治决策 皇帝一人说了算吗？

众所周知，中国古代长期实行君主专制，但所谓专制并不意味着国家大政方针由皇帝一人独断。如果那样，他就成了孟子所说的“一夫”，其统治是没有办法持续下去的。就制度设计层面而言，古代政治决策的主要路径可归纳为以下四种。

一、     核心决策圈做决定。这个圈子当然包括君主。除他之外，还有拥有决策权的中枢机关和人员。秦代及汉代前期，国事决于丞相府。汉武帝之后，尚书官渐成为重要的决策参与者。东汉，尚书台成为中枢机构。唐代，尚书、中书、门下三省是最重要的行政及决策部门。以三省长官为主，辅以其他官员，组成宰相群体，在政事堂议决国事。这个核心决策圈，中书省和门下省长官各两人，其余人称“同中书门下平章事”，多时可达十余人。中书、门下两省作为中枢机关，以制衡机制形成和发出政令。基本的分工是：中书省拟诏敕，皇帝同意后交门下省审议。门下省如有异议，有权封驳，驳回后重审。若无异议，则签署通过，正式发出。据史籍记载，魏征在门下省任职时，唐太宗曾数次下诏征十八岁以上中男服军役，因魏征反对，屡次拒绝签署，诏令发不出，只好作罢。

宋代，仍有宰相群体，中枢机构则是中书省和枢密院。到了明代，朱元璋废中书省，六部长官成了宰臣。明中期以后，内阁出现，扮演核心决策圈的角色。清代，雍正年间成立军机处，它取代内阁成为决策中枢。

二、议。事关重大政策或争议性问题，交众朝臣议论决定。参议人员范围视具体议题而定。《唐六典》称：“其有疑事，公卿百官会议。”议，可以由官员各自上报意见，也可以集中开会讨论，称作集议、朝议、会议。议的结果若不统一，由皇帝裁定。但事实上，皇帝的裁定也未必是最终决定。如果仍有朝臣反对，便会再度交议，如此议论多轮是常有的事。有的事议来议去，便被搁置了。

三、谏。就政治决策而言，言谏的主要功能是纠错和提出新的建议。就纠错功能来看，言谏也是一种政治监督手段。礼治观念认为：父有错，子应谏。君有错，臣也应该谏。理论上，所有臣民都有权上谏言。当然，实际上谏言主要来自官员。除一般官员以外，历代都设专职的谏官或言谏机构。如唐代门下省的谏议大夫，宋代的谏院，明代的六科等。除此，也有向民间纳谏的制度尝试。如汉代不定期选拔直言极谏之士。唐代武则天当政时有所谓匦函制，在中书省匦使院设置四面铜匦接受民间上书，其中一面就叫招谏匦。

四、向民意咨询。《中庸》言：“民之所好好之，民之所恶恶之，此之谓民之父母。”基于民本思想，古代有咨询民意的观念，但因时代和技术条件限制，制度建设稀缺。《周礼》中记载了周代有关民意咨询的“三询”、“三刺”制度，实属凤毛麟角。“三询”即“询国危、询国迁、询立君”。指遇有国家面临危难，或迁都，或新立储君，应由小司寇负责征求民间意见。“三刺”是指就司法案件的判决，征询朝臣、地方官吏及万民三方面的意见。古代中国一向把司法诉讼视为政治问题。“三询”、“三刺”是否是历史事实已无从考证，但以收集舆情作为决策依据，这种间接的民意咨询倒是一直存在。《礼记》中说，让太师收集民间诗歌以了解民情动向，让市场管理部门上报商品交易情况，以便掌握人民喜欢或不喜欢什么。我们今天读到《诗经》的《国风》，就是搜集舆情的结果。

以上虽是君主制下的决策形式，但与今天时代相契合，仍有某种转化意义的演变发展，诸君不妨留心观察。