中国是不是警察国家？数据告诉你这样的事实

改开四十年以来，中国在社会转型中创造了巨大的安全成就。与世界上有数据的两百多个政治实体相比，中国目前的凶杀率属最低之列。但在一些西方人看来，他们唯一能想到的解释是，中国是个密不透风的独裁体制，是个“警察国家”，仿佛中国的治安是依赖大量警力维系的。恰恰相反，中国在警力编制、治安经费投入上都相当节制，几乎到了锱铢必较的地步。此文就详细阐述了这一点。

3月24日，观天下讲坛将特邀本文的作者、中国社科院政治学副研究员樊鹏，为大家梳理改开以来公安警察制度与国家治理的变迁史。

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新中国成立至今，人民公安编制的管理体制几经变动。1949年10月11日，全国公安高级干部会议确定了公安机关实行“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”的领导体制。中央决定，全国公安系统的编制由公安部统一管理，对中央负责。1958年，全国第九次公安会议确定了地方公安工作主要以地方党委领导为主的精神，在编制管理方面改变了公安部垂直管理的办法，地方公安编制完全交给地方各级编制委员会统一管理。各级公安机关可以协助所在地编委了解情况，提出调整公安编制的意见。1965年，第14次全国公安会议提出改变人民公安警察编制的管理体制。经中央批准，公安部、国家编委下文，确定公安编制单列，由省、自治区、直辖市统一管理，同时向公安部备案。

1978年，经中央批准，第17次全国公安会议进一步确定全国人民警察编制单列，招收新民警列入国家计划。1982年，中央关于加强政法工作的指示进一步明确，各级政法机关的编制分别从国家行政编制中划出来，进行单列，实行统一领导，中央和省、市、区分级管理。公安编制再次收归中央统一掌握，实施分级管理的原则。1984年，中央政法委员会、中央组织部、劳动人事部、财政部联合发文，重申政法部门编制实行统一领导，中央和省、市、区分级管理，这一体制一直延续至今。在行政实践中，由中央机构编制委员会统一核定公安编制总额，编制的分配则主要由公安部和中央编制委员会办公室共同核定，公安部负责提出分配方案，经编委审核同意后逐级下达到各省、自治区、直辖市编委办公室，专项使用。

核定全国公安机关编制总额，是国家对公安单列编制从宏观上进行控制和调节的基本手段。从现行公安编制管理体制看，公安系统无权核定全国公安编制总额，而是由中央编制委员会代表中央核定全国政法编制及公安专项编制的总额，公安专项编制属于国家政法编制单列，但是编制总额的核定不能随意扩大，否则造成机构人员臃肿就不能保证国家行政机关的效率；同时，行政编制与国家行政预算有着直接的关系，中央编委必须考虑紧缩行政编制以节省国家行政经费。

但尽管如此，公安部有时可以通过其他途径对全国公安警察编制的核定施加影响，例如，在某些时期，公安部可以根据国内治安形势的变化，从宏观上提出总体编制的规划以及急需设置新的警种和增加编制的计划，向中央专项申请，20世纪90年代以来，公安部陆续向中央提出过缉毒警、特警、和巡警增编的要求，都是在经过中央的通盘考虑后，最终采取了统一分配的方法加以解决。同时，公安部可以在中央编委下达编制总额或增编员额的前提下提出全国范围内的分配方案，公安部在历次分编过程中，都强调保证重点、保证急需的原则，尽量使警力向基层倾斜。

从地方层次来看，全国编制被分配到省级编办以后，再由省编办在全省范围内统筹分配。省级公安机关的增编要求由部门提出，但必须经同级政府批准，省编制部门核准执行，在核准过程中，必须考虑省级财政部门的缩编要求。值得特别指出的是，在省级编制的分配过程中，各级公安部门的领导权只能“向下一级”，具体来说，省级公安厅只能向省编办提出各市编制分配的方案供其参考，但省公安厅并没有权力影响县级公安编制的具体分配。对县级公安机关来说，要增加编制，必须同时得到上一级业务主管机关即市公安局与同级党委政府的同意。 然而，由于省级分配给各市的国家政法编制总量是固定的，因此各区、县为了争取更多编制，往往会与其他兄弟区、县展开竞争，但前提是必须获得本县、区政府与财政部门的支持。

1984年，中央政法委员会、中央组织部、劳动人事部、财政部等多个部门联合发文，重申了政法部门编制的管理原则。从这一过程可以看出，中国公安警察专项编制的增减，仍然是多个“否决玩家”(veto players)参与所形成的的决策机制的结果。 在这个机制中，国家对公安专项编制的控制，一方面考虑国家财政负担的能力，需对公安编制所占行政编制规模的比重进行整体控制，从中央的立场来看，编制总额不能随意扩大，否则造成机构人员臃肿，既无法保证国家行政机关的效率，又可能增加国家财政超支的风险。

另一方面，在公安编制的核定与分配的过程中，牵涉到中央编办、中组部、财政部、人保部等多个部门，他们都拥有不同程度的否决权，国家对警察编制的增减，不仅需要考虑外部治安环境的变化，而且还要同时考虑行政效率、财政承担能力、意识形态等多方面的因素，在这些代表不同要求和立场、且各自拥有不同程度影响力的参与者们之间，要建立增减编制的共识，可能需要反复的磨合，消耗极高的交流成本。只有在共识达成之后，才可以照行政级别逐级定编下达。这样可以理解，为什么尽管公安部一再向中央提出增编，但是中国公安警察的专项编制总额在改革时期的增幅总是十分有限。

由于国家层次增加政法编织涉及的部门沟通成本太大，需要考量的因素太多，就导致难以通过集权决策的方式自上而下解决这个问题。20世纪90年代初，中国的执政党开始采取灵活手段，将警力发展的权力下放给地方党政决策者，采取一种变通的方式增加基层党政的决策自主性，以此应对地方社会安全形势的需要。

1992年，中共中央发布《关于加强政法工作，更好为改革开放和经济建设服务的意见》，这份文件规定，各地可以根据地方任务发展的需要，自由给政法部门增加一些编制。经济发达地区和其他有条件的地区，还可以由省、市、自治区采取适当措施，解决政法部门警力不足的问题。在此之前，公安编制由中央下达，一些经济较为发达的省份也可由省下达编制控制数，市、县（区）无权自定公安编制。但是这份文件出台后，市、县自定编制成为一个普遍现象，在地方，这部分警力被称为“以工代干”、“以工代警”，工资与福利均由地方承担，职能与地方正式编制人员无任何区别，在地方也被称为编制内人员。