郡县制如何变成了州县制？因为郡被废了

秦统一天下，废封建行郡县，这意味着以统一的中央集权革替裂地分治，以中央委派的官僚取代世袭诸侯治理地方。郡县制的精髓影响了中国两千年，然而就地方行政区划而言，郡这个建制早就消失了。州取而代之成为县的上一级行政单位，这个过程从西汉开始到隋代完成，其间经历了600余年。

在此期间，州郡长期并存。从两者关系及州的属性变化来看，大概可分三个阶段：两汉时期，设州为监察区，以州监郡。魏晋南北朝时期，州郡县依序为三级地方行政单位，以州管郡。隋代开皇年间，州郡合并，以州代郡。

一、两汉时期。汉武帝元封5年，在十三州设十三部刺史，始有作为监察区的州及刺史制度。

                                                  （“汉并天下”瓦当）

州是个古老的概念，自古有依据地理形势将天下划野分州的说法。《汉书》中记载，尧帝时分天下为十二州，禹平水土后改为九州。西汉时将十二州和九州两种分州合并，成为十一州，再加上武帝时新增的朔方和交趾两州，是为十三州。元封5年颁布诏令，设十三部刺史，于十三州内监督巡察所部郡国。

西汉初年分封诸侯，各诸侯王国与郡行政级别相同，所以并称郡国。侯国则与县级别相同。至汉景帝时，诸侯王已完全丧失在封国内的治民权和任命主要官吏的权力。诸侯国的实际治理者是行政长官国相，他和各郡太守是平级，按官秩都属二千石。侯国国相与县令（长）官秩相当。

郡国作为最重要的地方行政层级，是国家地方治理的枢纽，为落实制度法令，提高治理效率，势必要强化中央对郡国的控制。派监察官分部巡察究责不法，就是实现这一目标的手段之一。关于刺史的纠察职能范围，汉武帝在相关诏令中规定了六条，史称六条问事。除了第一条是针对地方豪强，后五条都是针对二千石的郡太守和国相。

简单总结其大概内容：1，地方豪强占有田宅违规，以强凌弱。2，二千石违反诏令典制，侵渔百姓，谋取私财。3，二千石处理司法案件不公。4，二千石选任官吏不公，任人唯亲。5，二千石子弟仗势行事，谋取私利。6，二千石与豪强勾结，收受贿赂。

西汉时刺史没有固定治所，每年定期巡行各郡县，有事就在当地官署临时办公，到年底回京奏事报告工作。对于犯事的二千石，刺史只是调查奏报，无权审理处置。东汉时，刺史有了固定治所，年底可以派属吏进京汇报。对于二千石违法有权直接处置。权力明显扩大。

汉代刺史虽以二千石为监督对象，但官秩只有六百石，相差好几级。汉成帝时为提高监察官的权威性，将刺史改称州牧，官秩二千石，与郡太守平级。汉哀帝时先改回刺史，后又改为州牧。东汉初年仍为刺史，末期灵帝时又变成州牧。

关于州数，两汉时略有变化。汉武帝时十三州：并州、兖州、豫州、荆州、扬州、冀州、幽州、青州、徐州、益州、凉州、朔方州、交（趾）州。王莽时，为附会古代十二州，将朔方州去除，所部郡国分别纳入并州和凉州。长安及洛阳周边七郡未纳入州部，不属于刺史监督范围，由司隶校尉负责监察。这七郡为三辅（京兆尹、左冯翊、右扶风）、三河（河内、河东、河南）、弘农郡。东汉时，上述七郡仍归司隶校尉所部，为内一州。其余各州为外十二州，合起来仍是十三州。

二、魏晋南北朝时期，形成州郡县三级行政层级，州刺史成为行政长官甚或一方藩镇。

东汉末年，天下始乱。有中央九卿身份的官员到地方出任州牧，地方豪强也热衷于追逐州牧职位，州牧的权重陡增。魏晋以后，地方行政体系出现两种明显的变化发展趋势。一是州郡县数量大增，二是州刺史权力扩充成为地方行政长官乃至军政长官。

                                            （代表文武官员形象的翁仲石雕）

州郡县数量增加，并不是因为地域扩大，而是原有的行政区划被拆分而形成新的行政单位。以州数变化来看，三国时三地共有18州，西晋时19州，这个增量不算多。但到南北朝时期，州数增加迅猛，如南陈虽只据半壁江山，最多时有64州。郡县的数量也随之增加，但总体上赶不上州数的增加，以致某些地方出现一州管二郡，一郡管二县的情况。当然，各级政府官吏的规模也随之扩大。

这一时期，因为战事频仍地方不宁，州刺史获得更广泛的地方治理权力。相当一部分刺史兼任多项职务，如兼领将军、都督、持节等，因而享有军权和在外便宜行事的权力。有的都督据一州而督多州军事。都督（北周称总管）所督范围形成都督区或总管区，刺史兼都督军政统管，成为有实力的一方藩镇。兼任多职的刺史享有监察权、治民权、治军权、任用属吏的人事权，外修军旅，内治民事。虽然仍称刺史，但较之汉代刺史性质已变，州也从监察区变为行政区。

三、隋代州郡合并，废郡立州。开皇3年，因苏威等朝臣奏请废郡，罢诸郡为州，隋文帝下诏废郡行州县。理由是，民少官多，十羊九牧。的确，州郡县数量的不合理配置造成过多官署和冗员，增加了百姓负担。

隋炀帝即位后热衷于制度兴废，又把州改为郡。唐朝初期，改郡为州。唐玄宗天宝元年，又一次改州为郡。安史之乱发生，唐肃宗上位，第三度改郡为州。虽然隋唐之间有这几次反复，但州郡已无实质差异，只是地名和官名的变化而已。此后，郡不再是正式的行政层级，州县替代了郡县。

观察从郡县到州县的制度变迁，有两个面向的问题值得总结。一是地方监察权限如何把握才合宜。二是地方行政层级应如何设置才合理。

作为地方监察官员，其权力宜专不宜广，一旦变广，势必演变成行政权。秦并无监察区，只是由御史府向各郡派出监郡御史监督郡长官。汉武帝始设部刺史而有了作为监察区的州，同时，以六条问事限定刺史权力。明确规定，六条以外不问。然而在历史变迁中刺史权力越来越大，远超出六条范围。对刺史监察权予以限定的原因在于，他是天子耳目，代表中央。一旦掌握行政权乃至军政大权，就会下沉成为地方官，立场发生了变化。换言之，当监察官权力过度扩张，必然造成对监察权本身的侵蚀与消弭。在唐以后，这种从监察官演变为地方行政官或军政大员的情形一再发生。

在郡县向州县的演变过程中，地方行政层级从郡县两级变成三级，加上都督区等军政区划，就不止三级了。西汉末年平帝时有郡国138，东汉初年郡国98。就行政效率角度而言，在郡国之上增设新的行政层级确实有必要。因此，州从监察区演变为行政区似有不可避免的趋势。问题在于，南北朝时期州郡数量过度膨胀，这和乱世中各方势力争夺地盘有关。加上西晋末期北方官民南迁，南朝出现大量所谓侨居州郡，有官署有人头无地盘。

在州因数量增加而致分量稀释的同时，军事单位以军领政进而成为地方行政体系的组成部分。魏晋南北朝时期的都督区据一州督数州，本来是督军事，实际上兼理民事，这种形式沿用至隋唐时期。

另一种军事单位是北魏末年出现的大行台（省）、行台（省）。这里的台或省是指中央政府的行政中枢尚书省，尚书省的派出机构即所谓行台。行台根据需要设置于特定区域，其长官为尚书仆射。虽然名义上是尚书省的派出机构，其性质仍是军事单位。大行台较行台统领州数更多，也有一个大行台下辖数个行台的。

隋代初期仍沿用大行台制度，后改为大总管，辖区仍称作道，只设于特定地区。唐初沿用大总管制，后期演变为节度使。

秦始行郡县制，郡县制的本质是官治。官治则必有对官吏的监督，还有地方行政体系的合理配置，这都关系到国家治理的效率，不可不察。