仇叶 | 督查频率越高，负向效应越明显？破解“督查悖论”的关键在于以督促统

仇叶｜武汉大学社会学院副教授

本文原载《探索与争鸣》2022年第7期

原题《以督促统：督查制度的政策层级统筹机制及其实践》

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问题的提出

中共十八大以来，中国进入国家治理体系与治理能力现代化转型的重要时期。建立高效的公共政策执行体系，确保国家各项战略部署与大政方针的贯彻执行，成为治理转型的重要内容与基础保障。中共十九届四中全会明确提出，需要“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象”。正是在这一背景下，督查制度的重要性日益凸显。督查是指政府体系内自上而下展开的对关键决策与重点任务进行追踪、核查及督促的监督检查行为，它是确保政策执行达到预期绩效的重要手段。现阶段督查被使用的频率与强度均超过以往，它已然成为国家治理体系中不可忽视的重要环节，不断塑造着各级政府的行动逻辑，是阐释各类治理现象的重要变量。

现有文献从两个角度展开督查研究。其一，基于治理功能的分析视角，将督查视为具有积极治理功能的中观机制，在科层体制中分析督查功能的实现路径。一是将督查视为政策执行的控制纠偏机制，指出它能够有效克服科层体制信息不对称、有限激励、责任主体分割、政策模糊等问题，通过问责压力、规则厘清、组织整合等手段，有力约束地方政府行为，确保政策执行到位；二是将督查作为政府治理模式的转换机制，它能够纵向贯彻上级决策、横向协调部门关系，起到任务下达、重大问题解决、组织协调的功能，推动科层组织的运动化。其二，基于问题阐释的分析视角，立足近年来的“督查悖论”，着重分析督查实践的负面效应与内在机制。有学者指出，督查频率增加伴随着大量负向治理效应的产生，形成了显著的“督查悖论”，这是治理体系出现问责泛化、形式主义、干群冲突等问题的重要原因。总体而言，现有研究从多角度阐释了督查制度的局限性，主要包括：督查模式与政策场域匹配度较低，引发督查过于密集，难以聚焦关键问题；督查制度具有科层惯性，容易陷入督查泛化、强化、虚化等问题；行政体制信息堵塞、上级控制力度偏紧，降低了督查效率。

现有研究具有重要的启示意义，但仍有两个基本问题值得深入探讨。第一，督查引发的治理效应高度复杂，其带来的正向功能与负面效应在治理体系中并存。这表明，对督查的分析不能只着眼于单向度的治理功能分析与问题阐释，督查正向治理功能的发挥依赖特定的条件，必须深入剖析督查制度运转的内在机理，理解督查的正向功能与负向效应是如何在同一套制度中生产与转换的。第二，现有研究概括了督查问责、协调、纠偏等一系列的运转机制，但仍然在相对抽象的层面进行论述，抽空了督查制度运转、展演自身逻辑所处的具体结构，从而导致研究的简化。事实上，作为一项政策执行的控制手段，督查制度深度嵌入在中国层级化的政策体系中，政策层级结构的客观存在决定了督查的复杂性与难度。离开了政策层级结构，难以真正理解督查制度的运转机理与正负功能的转换机制。

基于此，本文强调政策层级结构的重要性，将督查视为以问题为导向的政策层级统筹机制，并聚焦以下两个问题：一是研究督查制度的性质，以及它如何在政策层级结构中实现政策层级的整合与统筹；二是分析政策层级统筹机制在督查实践中是如何失效的，并导致“督查悖论”的产生。“督查悖论”的分析既呈现了当前督查的实践形态，更阐明了督查正负治理效应转换的逻辑，从折面印证了督查统筹政策层级机制的属性与实现机理，与前述分析形成对照。本文将表明，中国政策体系突出的层级特征决定了督查必须处理好与政策层级结构的关系，它能否同时兼顾政策决策与政策执行的客观规律和丰富信息，对一线的政策执行进行精准的问题甄别，识别出真正“重大”与“重要”的问题，是督查发挥治理效能的关键。

具体行文上，本文分为三个部分。首先，呈现督查制度嵌入的政策结构，阐释其政策层级统筹机制的基本性质与运转机理；其次，分析督查的实践偏差及其对公共政策体系运转的影响；最后，建立本文结论，提出政策建议。

政策层级结构与督查的层级统筹机制

督查制度是确保国家大政方针与重点政策得到有效落实的执行控制手段，政策体系的特征将直接影响督查制度的运转逻辑。中国政策体系的层级特性表现得尤为突出，督查制度的运转深度嵌入在政策层级结构中，扮演着推动政策层级统筹的重要角色。

（一）政策层级结构与督查制度的基本性质

公共政策的层级结构是指，政策从决策到执行存在较长的科层等级链条。在中国的政策体系中，中央层面出台的政策通常具有战略性与方向性，并未严格规定实施细则，而是形成宏观的统一政策决策。地方政府需要根据中央的政策精神进行逐级转换，建立相对细致与在地化的政策执行方案，完成政策从抽象到具体的过程。由此，政策沿着科层体制层层下达细化，并最终实现执行。这就使政策决策与政策执行之间存在显著的层级分化，其既带来了政策体系集中决策、分散执行的优势，也使政策层级间的张力增加。一方面，信息的不对称性扩大，这使政策执行更容易滋生寻租空间，也增加了政策决策契合执行环境的难度；另一方面，委托代理关系遭遇多层重叠，政策决策的权威性可能被层层弱化，引发责任落实不到位等一系列问题。同时，末端的执行主体也容易陷入权威资源不足、缺乏执行能力的处境。其中的复杂性正在于，如何在政策层级结构中处理好政策决策与政策执行分化与统一的双重关系，实现政策统一性与灵活性、规划性与实践性、上级权威与下级执行有效的有机结合。

正是在这一意义上，政策的层级治理对中国政策体系的良性运转意义重大，统筹政策决策与执行构成了其中的关键问题。督查作为一种典型的控制手段，天然处于“战略计划和操作控制之间的过程”，是国家实现公共政策层级统筹的重要治理机制。这突出表现在督查能够实现跨层级治理，具有领导授权与一线在场的双重特征，具备有效联动不同政策层级的职能与能力。一方面，督查是领导体系的重要组成部分，服务于领导的重大决策。领导授权构成了督查的启动机制与权威来源，领导意图更直接影响督查的目标确定、过程展开与结果应用。正是基于与领导体系的紧密关联，督查机构能够更确切领会政策意图，与领导进行有效信息沟通，并被赋予调用或链接权威资源的能力，推动权威资源的下沉。另一方面，督查直接进入政策执行一线，具有一线在场性。通过资料查看、实地走访、组织谈话等多种手段，督查人员能够围绕上级的工作思路，监督检查各项决策的实施进展情况，获取真实信息，对政策执行状况进行奖惩与上报。由此，督查既能够自上而下将领导的意图与权威资源带入政策执行场域，又能自下而上获取一线信息，及时作出评估与判断并向上反馈，从而克服信息不对称与委托代理关系重叠等问题，推动政策层级的有效统筹。

具体而言，督查对政策层级的统筹表现在以下三个面向。第一，政策规则的厘定与清晰化。政策决策具有宏观性、概括性的特征，督查使上级政策意图更明确，并在一线纠正各类执行偏差行为的过程中，建立更明确与因地制宜的中观指标与规范，整合政策决策的统一性与政策执行的灵活性。第二，责权关系的平衡与理顺。督查是领导权威资源下沉的重要过程，它将强化科层体制内的压力结构，释放上级政府的检查问责权，明确执行主体的责任；同时，引入领导权威资源有助于协调各方关系，推动问题解决，从而实现上级权威与下级有效执行的有机结合。第三，建立信息反馈体系，提高政策决策与政策执行的契合度。督查能够及时反馈政策实施中的问题，为政策决策的修正与完善提供基础，推动政策决策规划性与政策执行反馈性的整合。可以看到，良好的督查并不是政策决策的刻板传达，而是兼顾政策决策与政策执行的优势和特点，推动两者更高程度的协调与整合，提高政策体系整体的科学性与执行力。

由此，督查就构成了不同政策层级有效互动与整合的重要载体，它的实践是政策体系层级关系理顺的重要过程。正如有学者指出的，督查是“贯穿政策决策和实施全过程的‘链中之线’，缺少了这个线条，各个环节就容易断开”。这深刻表明，督查并不是简单的执行控制手段，而是应对政策层级分化、推动政策层级统筹的基础性制度设置。

（二）问题甄别与督查双向性：层级统筹的实现基础

区别于其他层级治理机制，督查制度突出问题导向，其首要任务是发现问题而非常态化的评比与表彰。问题的有效精准甄别构成了督查实现政策层级统筹的核心条件，这也是评判督查人员是否有效履职的基础指标。所谓的问题甄别是指，依据一定的标准对督查对象的政策执行状况进行检查与评估，问题化政策执行中的某些行为，并针对问题进行奖惩、协调、推进，形成具有价值倾向的评价信息。正是在这些问题的甄别中，政策决策的领导意图与政策执行的客观规律互为标尺，相互衡量与评判，实质性地推动高度概括性、规划性的政策决策与高度具体化、实践性的政策执行相碰撞，使上级权威主体与下级执行主体发生互动。这意味着，不仅政策决策作为标尺衡量政策执行的状况，政策执行同样是检验政策决策是否合理的尺度。在多重信息与责权关系的交汇和聚集中，督查将最终析出更加清晰的政策规则、权责结构、信息反馈体系。因此，问题甄别不仅仅是针对个别现象的纠偏，更是通过对具体问题的处理，树立标准、建立规范，推动各层级主体进行行为调整，从而整体提升政策决策水平与政策执行效果。

可以说，问题甄别是督查制度领导授权与一线在场的治理优势真正发生融合，并推动政策决策层与政策执行层产生深层次碰撞、沟通与整合的核心手段。甄别出何种问题将直接影响督查析出什么样的政策导向，最终作用于政策层级统筹机制的实现，因此精准的问题甄别意义重大。那么，关键就在于如何确保督查制度的问题甄别能力。

显然，这不是简单的对标找差，基于督查所处的政策层级结构，问题甄别高度复杂，督查必须同时面对政策决策与政策执行的双重逻辑和双重信息：一方面是宏观、简约、理想的政策文本，另一方面是高度差异、丰富、灵活的政策实践与执行规律，后者在地方政府的行动中变得更加复杂难辨。督查要在这两者间甄别出真正具有“普遍性、政策性、倾向性”的问题，必须具有双向性。一般来说，督查的问题甄别基于两个基本流程：一是建立督查规则与指标，作为问题评判的标尺；二是获取有效信息，对标找差，作出问题评判。因此，督查的双向性就表现在两个层面：一是督查标准既要贯彻领导意图，又必须尊重政策执行的客观规律；二是信息获取的全面与客观，这既要求对领导意图的充分领会，更要深入一线，获取准确的政策执行信息。督查的双向性是确保督查标准有效性、包容性和督查信息完整性、客观性的基础条件，使其能够适应政策层级结构，精准识别出真正重要的问题。

事实上，针对督查的双向性，中央有明确的认识与导向，并在各类文件与讲话中予以阐释。一方面，督查机构必须代表上级政府的政治意图与政策精神，要从宏观全局上考虑问题，确保督查规则与国家大政方针保持高度一致，强调督查人员要“对政策有准确、严谨、透彻的把握……从思想上、行动上与党中央保持高度一致，增强贯彻落实中央和省委重大决策的自觉性与坚定性”。另一方面，督查必须尊重政策执行的客观规律，具备一线执行的逻辑与视野，能够形成包容政策执行差异的标尺，“体现差异化要求，避免‘一刀切’‘一锅煮’”，真正衡量政策执行的成效，释放基层政策执行的活力，“激发干部崇尚实干、攻坚克难的责任与担当”。同时，督查信息的获取更是需要深入到一线的政策执行场域，“坚持走群众路线，加强常态化了解，多到现场看，多见具体事，多听群众说”，“要深入实际、深入基层，摸清情况，打破砂锅问到底，看准了的问题要一竿子插到底”。可见，督查的重要优势正在于能够真正下沉到政策执行的一线场域，通过跟踪、检查获得大量的信息，将国家的政治意图与政策实践相结合，进行精准的问题甄别，推动层级间的互动与统筹。

从根本上来说，督查的双向性是督查制度契合政策层级结构的一种表现，也是其政策层级统筹属性的内在要求所决定的。尽管督查服务于领导决策，是领导体系的重要构成部分，强调对政策执行的纠偏，但政策体系的客观层级结构决定了，政策决策的有效落实必须兼顾基层社会的多样性、复杂性与实践性，政策决策必须包容政策执行的客观规律，处理政策执行过程中反馈的复杂实践信息。政策决策与政策执行的分化统一关系决定了，督查如果无法处理好这一关系，同时包容两者的客观规律与信息，其问题识别的精准性就难以保证，以问题为基础析出的政策规则、责权结构与信息体系将无可避免地出现扭曲，也就难以引导不同层级的政府展开良性互动。正是在这一意义上，督查的双向性与问题甄别的精准性构成了督查发挥政策层级统筹效能的基本方式与基础条件。

单向度督查与问题甄别困境

督查的双向性与问题甄别能力密切相关，它推动政策决策与政策执行的逻辑与信息互为参照，服务于精准的问题识别。但在实践中，督查逐渐呈现出单向度的显著特征，背离了层级统筹机制的基本属性，并陷入问题甄别不精准与问责泛化的困境。

（一）单向度督查的产生与表现形式

近年来，督查制度被普遍运用于国家治理，但其单向度的特征日益凸显，并集中表现在以下两个方面：第一，在督查规则层面，督查日益缺乏对政策执行客观规律的包容，“督查一刀切”等乱象就是这一层面的集中体现；第二，在信息获取层面，督查未能真正做到下沉基层，客观全面了解政策执行的复杂状况与多元信息。显然，在政策层级体系中，一旦督查无法包容政策执行的规律与信息，它对政策决策的理解与领会事实上也将出现一定程度的偏差。因此，单向度督查在表面上是指督查脱离政策执行规律与一线信息，出现工作方法的偏差；在深层次上则是督查难以契合政策层级结构，无法处理好与政策执行层级的关系，片面化地理解政策决策，背离自身政策层级统筹机制的一种制度偏离现象。具体而言，单向度督查表现出以下特征。

其一，督查格式化，即缺乏对政策执行差异性的包容。一是政策规则不断刚性化。单向度督查倾向忽视政策执行灵活性的需求，通常采取刚性规则对政策执行空间进行再界定。例如，精准扶贫政策规定，具备劳动力的贫困户才有资格获得公益性扶贫岗位，以防止扶贫政策过度福利化，弱化贫困人口的脱贫动力。为了增加便利性，一些督查未深入了解地方的劳动力结构，规定凡贫困户超过60岁就不符合公益扶贫岗的要求。二是负向处理政策执行中的模糊性问题。基层社会存在大量无法标准化的信息，但在具体场域中，这些模糊信息能够获得实质性的内涵与解释。单向度督查缺乏对一线政策执行信息的充分获取，倾向于对政策执行的模糊性予以问题化处理。例如，不少乡村早期自主建设的沼气厕所不同于标准化水冲厕所，但同样达到了环保清洁要求。这些沼气厕所就成为政策执行中的模糊点，不少督查将其简单归为未进行厕改的旱厕，并对地方政府的工作予以负面评价。这显然进一步强化了督查格式化的倾向。

其二，督查顶格化，即按照上限标准进行督查，强调各项政策执行必须达到最优状态。这表现在两方面，一是督查标准过高，超过政策决策的规定要求。以生态环境保护中的禽畜养殖场拆除政策为例，不少地区的环保政策明确规定，禁养区、限养区与一般区域的拆除率不同，允许限养区与一般地区保留一定比例养殖场。但大量环保督查采取“一刀切”的做法，造成禽畜养殖场的大规模拆除。二是尽管未明确设置顶格化的规则，但采取“问题化”督查取向，缺乏对政策执行全面状况的综合判断，一旦政策执行有瑕疵就予以通报问责，否定地方政府的整体工作。这必然要求地方政府“面面俱到”，避免出现差错。以人居环境整治为例，环境治理具有长期性、反复性的典型特征，一定程度的治理瑕疵无可避免。督查实践中，各地普遍不区分问题大小，一旦发现垃圾就予以通报问责，“不挑几个错误不罢休，以显示督查的成效”，这些被通报问责的治理瑕疵将直接影响地方政府在政策执行中的排名。这在客观上提高了政策执行的标准，导致地方政府承受的督查压力急剧膨胀。

其三，督查反思性弱化。政策决策的合理性需要在政策执行中予以检验，督查作为重要的信息反馈渠道，必须具备一定的反思性，对政策决策的不完备保持洞察与敏锐性。当前，政策执行领域存在大量客观的执行困境，督查一度被基层干部视为反馈问题、获得上级关注的重要渠道。但当督查日益呈现单向度的特征，忽视政策执行的客观规律、脱嵌一线治理场域时，必然导致督查反思性的下降。督查越来越倾向于单向度要求地方政府对各项政策的硬执行，忽略政策规则本身可能存在的不完备性，甚至出现将基层反映的问题作为督查整改的主要内容，要求基层快速解决，否则予以问责处罚的现象。由此，不少偏差政策不仅未被及时纠正，反而在督查压力下被硬执行。例如，在扶贫产业政策中，地方政府被要求限期全额投放产业扶贫资金，且不允许出现资金亏损。乡村产业发展机会有限且存在较大市场风险，在督查压力下，基层干部无论是否及时投放资金都可能遭遇被问责的风险。由此，政策执行的客观困境就通过督查被转换为干部履职不力的问责问题，然而，责任落实并未真正提高政策的合理性与地方政府的政策执行能力。

（二）问题甄别混淆与问责泛化

随着督查的双向性被打破，督查很大程度上异化为将格式化、顶格化的规则对标复杂多元政策执行的单向度过程。这必然导致督查难以正确处理与分辨政策执行中的各种复杂现象，背离抓重点、抓焦点的督查目标，在问题甄别中出现多重混淆（见表1）。

首先，政策执行差异性的混淆。统一政策决策具有多样化的执行格局，面对地方执行差异性，督查必须有效区分政策在地化执行与政策执行偏差的不同。政策在地化是地方政府根据政策环境的具体特征，在合理范围内灵活执行政策的体现，有利于提高政策的社会适应性，这也是国家赋予地方政府的制度性权力。相反，政策执行偏差则是政策背离政策精神与执行规范，出现变通执行、政策走样的体现。两者存在本质差异。地方政府通常会利用上下级信息不对称，通过各种策略主义手段进行政策包装，应对上级的检查。督查正是要区分出两者的差异性，包容合理的政策在地化，对政策创新的正面典型予以肯定；同时，严格督查各种类型的政策执行偏差，并予以通报批评，进行及时纠偏。单向度督查强调格式化的督查标准，这一督查准则本身就缺乏区分政策执行差异性的能力，这必然导致督查的包容性与客观性受到影响，大量合理的政策落地将被视为背离规范的执行偏差行为。

其次，政策执行困境性质的混淆。政策进入复杂政策环境时，可能出现落地困境，表现为执行进度滞后、政策效果不显著等问题。这可能基于两重原因：一是政策执行主体工作推进不力、执行方式不得当，导致政策执行未达到预期进度与效果；二是政策决策存在偏误，部分决策难以契合客观的社会环境与社会需求，或是政策执行的权责关系未得到有效理顺，阻碍了政策执行主体的责任履行。显然，在政策制定阶段，政策规则难以做到完全契合地方实践，权责关系的配置也存在优化空间，这些都需要在政策推进中及时修正，以提高地方政府的政策执行能力。在政策执行场域中，政策决策偏误与执行不力很可能都表现为政策落地困境，但两者的责任主体不同，督查必须辨别出两者的差异，以硬督查纠正地方政府的懒政行为，对待决策偏误则需要审慎，在多方验证考察的基础上及时反馈，为政策修正与调整提供依据，或是引入权威资源，协调权责关系，推进政策的有效执行。然而，随着督查忽略政策实践对政策决策的反馈作用，政策执行困境的实质难以得到有效辨析。

最后，政策执行不完备性的混淆。由于政策执行成本与不确定因素的普遍存在，政策执行难以达到完备状态，执行瑕疵与执行剩余难以避免，这是政策执行的客观规律所决定的。一般来说，除部分零容忍的核心政治任务外，上级政府都会设定政策执行的基本达标率与容错率，着重对政策执行程度进行总体考评，为地方政府提供一定的弹性与缓冲空间。因此，督查人员进入政策执行场域时，必须判断政策执行的不完备是否处于容错率与达标率允许的范围内，是属于边缘问题还是重大失误，形成对地方政府政策执行状况的总体考评。显然，一旦超出了政策决策赋予的容错空间，或是某些执行问题对全局工作产生了较大的负面影响，督查就必须发挥纠偏矫正的功能，敦促地方政府积极整改。反之，则需要理解政策执行的规律，在合理范围内容许执行不完备现象的客观存在。单向度督查强调督查规则的顶格化，天然排斥政策执行的不完备性，这一领域的问题甄别出现混淆也就难以避免。

显然，督查不是要面面俱到，不可能对政策执行的所有信息与细微规律都予以把握，但问题的甄别结构仍然客观存在，督查必须对发现的各类问题进行性质判断，并予以分类处理，这是督查有效性的重要基础。督查以确保大政方针的推进与落实为主要目的，越是重大与重要的问题，越是需要进行审慎研判，作出准确的分析。在双向的督查中，政策决策与政策执行互为标尺，依托有效的信息获取，督查能够建立合理的问题甄别结构，分辨出真正的政策执行偏差。而单向度督查精准甄别问题的能力显著下降，当格式化、顶格化、缺乏反思性的督查对标差异化、多元化、实践性的政策执行时，必然导致地方政府合理的政策执行与客观面临的执行困境都被视为政策执行偏差或政策执行不力。在当前督查广泛启动问责机制，以问责总领各项治理任务推进的基本背景下，被甄别的各类问题通常都被纳入通报、问责、整改的范围，予以较强的负向激励。正是在这一过程中，督查过度问题化了地方的政策执行，难以真正精准识别具有倾向性、政策性、普遍性的问题，并引发问责泛化。

政策层级统筹失效及其后果

问题的精准甄别是督查发挥政策层级统筹机制的基础条件。一旦无法将真正的政策执行偏差分辨出来，陷入问题甄别的混淆与问责泛化中，督查不仅无法对政策层级进行有效统筹，反而将成为层级间进行有效沟通与良性互动的梗阻，带来严重后果。

（一）政策层级统筹机制的失效

督查的问题甄别与处理不是针对个别问题，而是将问题放到集体中衡量，形成有价值的比较性评价与奖惩，引导各层级政府行为的调整。正是在这一意义上，问题甄别是政策决策与政策执行相碰撞、对政策层级关系进行重新梳理的重要过程。单向度督查导致不同性质的政策执行问题被混淆，对这些问题的处理将持续释放强烈的政策导向与信息，并影响政策决策与政策执行主体的互动模式。一方面，领导的政策意图被刻板化为高度顶格化、刚性化的指标，并通过问责强压影响政策执行主体的行动；另一方面，政策执行层级的丰富信息被简单化为政策执行主体对上级要求的偏离，并通过向上反馈服务于领导进一步的决策。督查制度在政策体系中的位置决定了它仍将作为政策体系层级互动的重要媒介，但问题甄别的混淆使其不仅无法解决政策层级分化带来的诸多问题，其释放的导向与规则反而加剧了层级间信息沟通的错位、责权关系的混乱，使各级政府的判断与行为偏离合理状态。

可见，督查作为政策决策与政策执行的连接线，一旦自身无法保证有效性与客观性，其嵌入政策层级结构的治理优势将转变为扭曲层级间互动关系的强大推力。由此，督查的层级统筹机制出现失灵，其逐渐成为政策层级间进行有效沟通与互动的梗阻，加剧政策决策与执行之间的张力。此时，督查频率与强度越高，产生的负面效应越大。正是在这一过程中，“督查悖论”被生产出来，督查走向了自身积极治理功能的反面，实现了正负功能的转换。

（二）政策层级统筹失效的多重后果

1. 政策执行效率的降低

政策层级统筹的失效导致政策执行效率的降低，主要源于两个重要原因。

首先，政策统一性与灵活性的统筹度降低，政策执行日益缺乏因地制宜的弹性空间。随着督查以格式化、顶格化的刚性指标作为问题甄别依据，在强大的问责压力下，地方政府将快速进行行为调整，其不仅倾向于严格遵从督查的规则，且不断自我加压，尽量减少政策执行的差异性与模糊性，提高政策的执行标准。由此，单向度督查的过度问责与地方的避责逻辑相互强化，不断导致政策规则刚性化。中国基层社会的区域差异显著，刚性政策规则降低了政策决策与基层社会的契合度，弱化了地方政府的柔性治理能力，但为了应对督查考核，这些政策又不得不在乡村社会进行“硬着陆”。大量政策按督查指标落实，但执行效率低下，无法达到预期效果，且造成公共资源浪费与干群冲突等显著问题。例如，公益扶贫岗按60岁的年龄“一刀切”界定贫困户的劳动能力，既不符合乡村社会实际，更损害了老年贫困户获得救济的权利，使贫困户怨气极大。可见，政策执行需要将政策文本转化为嵌入社会的规则，单向度督查看似提高了政策执行的强度与规范化程度，但实际上是以降低政策在地化能力为代价，最终导致政策执行的效率降低。

其次，政策体系的责权关系陷入更深层次的不平衡，影响政策执行的效力。地方政府是政策落实的责任主体，但部分政策执行困境的解决超出了其权责范围，一是政策规则本身出现一定偏误，二是政策执行主体缺乏足够的资源调度能力或整合能力。督查进行问题甄别不仅是纠偏过程，也是重要的协调责权关系的过程。基于领导赋予的权威资源或引起领导的关注，督查能够在问题的处理中实现权威资源的下沉，明确各方主体责任，从而推进问题解决，提高地方政府的政策执行力。然而，在单向度督查中，不少政策执行遭遇的客观困境被混淆为政策执行偏差，这既意味着政策执行主体的责任被进一步扩大化，也意味着督查下沉权威资源、均衡权责关系的治理功能被湮没，其被赋予的权威资源更大程度上被用于传导压力与下压责任，加剧了治理体系责权分配不平衡的问题。由此，因上级决策偏误或责权关系配置不合理带来的政策执行困境就难以得到解决，进而影响政策的执行效率。

可以看到，当督查不断析出不合理的政策规则，将责任过度向下挤压时，政策的包容性与上级的权威资源事实上被损耗，政策执行也就无法获得必要的自主空间与匹配的权责关系。政策决策与政策执行的统筹出现困境，政策执行也就陷入更加低效的状态。

2. 政策决策合理化能力的弱化

问题甄别是政策执行信息反馈的过程，这些信息构成了领导决策的重要参考与依据。单向度督查在一定程度上阻碍了层级间精准的信息反馈体系的建立，将影响上级政府对政策合理性与政策执行形势的判断，导致政策体系决策能力的弱化。

第一，政策决策修正与完善的时效性降低。政策决策的完善需要过程，其初次进入执行领域时难免存在一定的偏误与不完善。当前，中国正处于向服务型政府转型的重要时期，国家的政策制定和服务供给需要更契合社会需求，这对政策决策的科学性提出了更高的要求。然而，近年来治理体系中不合理的政策却显著增加，且通常无法在短期内得到修正。2019年，中共中央办公厅颁布《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，明确提出当前广泛存在“空中政策”“本位政策”的问题，要求各级政府提高政策水平与政策能力。督查服务于领导决策，是上级政府获取政策执行一线信息的重要制度安排，当它无法包容政策执行的客观规律与丰富信息时，也就难以建立有效的信息反馈体系。这必然堵塞地方向上反映情况的渠道，影响上级政府信息获取的及时性与客观性，极大降低政策决策修正与完善的效率。大量“空中政策”“本位政策”长期得不到纠正，既与政策决策本身有关，也受到督查层级统筹能力下降的影响。

第二，影响上级政府对政策执行格局的整体判断，不利于政策体系保持松弛有度。中国的行政体制具有灵活性，上级政府能够根据治理情境，使用不同的制度工具，改变行政体制内部的压力状态，强化或弱化对地方政府的权力授予。显然，当政策越无法在下级得到有效执行时，上级政府越倾向于释放权威资源，启用更积极的治理工具，通过高强度的动员、问责等压力强化手段，收缩下级政府政策执行的自主空间，提高下级对政策执行的重视，修正各类政策执行偏差行为。当上级释放的权威与压力匹配下级的政策执行状况时，行政体系的治理效果就相对较好。当前的问题在于，督查实践出现显著的问题甄别困境，将地方政府的正常履职行为予以问题化。由此，大量“问题”与问责信息涌向政策决策层级，这必然在一定程度上影响政策决策主体对科层体制运转状态的判断，进而选择更加积极的治理工具，强化对体制的动员程度，并压缩政策执行的自主性。过分释放的权威与压力使行政体制处于过热状态，不利于政策体系保持松弛有度。正如有学者指出的，政治动员机制被过度使用容易加重基层负担、损耗治理资源，影响国家治理体系的正常运转。

3. 政策系统运转的负荷增大

随着政策层级间的沟通与互动出现梗阻，一方面，部分政策规则日益偏离政策执行实际，且难以得到及时修正；另一方面，政策决策的权威资源持续释放，且建立起更加频繁与高强度的督查检查，日益强化责任的下压。这将不断增加政策系统运行的负荷，导致大量冗余性事务的产生，损耗我国政策体系的内在活力与可持续治理能力。

首先，政策体系日益臃肿，引发各类形式主义的泛滥。随着政策规则日益偏离基层社会的实际或超越地方客观的政策执行能力，大量政策难以真正落地，地方政府就只能采取形式主义的方式予以应对，“以形式应对形式”。例如，通过建立复杂精美的台账，应对各类督查检查；进行扩大化的治理，不计成本地消除客观存在的治理瑕疵，甚至进行各类包装，制造精美的政策景观。同时，即使一项政策被实质性地执行，地方政府也需要投入大量精力处理各类冗余性的工作，采取各种手段论证政策的合理性、规范性，消除政策执行中的模糊性、不完备性等客观问题。例如，大量聘请第三方机构、反复要求农民拍照签字，以论证某项政策执行到位。这些形式主义的行为减少了地方被问责的风险，但耗费了大量的人财物，成为各级政府繁重的负担，且未强化基层的治理能力。

其次，政策体系运转的内生动力弱化。上级压力的不断释放使下级政府普遍处于高压状态下，且越到基层，干部承担的压力与风险越大。尤其是大量合理的政策执行被过度问责，更加重了干部的心理负担，使其陷入避责的心理状态与行动逻辑。政策体系运转的科层内驱力被损耗，越来越依赖自上而下的压力驱动，整个体系陷入更加惰性与高成本的状态。同时，社会对政策的认可与配合构成了政策体系运转的另一个重要动力，在国家向基层下沉大规模公共资源的背景下，社会积极性的调动变得更加重要。然而，各类不切实际的硬政策与硬执行的增加，导致基层社会普遍产生不满情绪，社会的政策接纳度与参与度显著下降。由此，政策的落实不得不更多依赖行政手段，耗费更多的行政资源，且不一定得到城乡居民的认可，获得良好的执行效果。这一现象在各类政策的执行中都普遍出现。从根本上来说，正是政策层级统筹程度的降低，政策系统与社会系统的柔性互动结构被磨损，两者达成一致的成本上升，降低了政策执行的效率。

综上所述，伴随着督查对国家治理体系的深度嵌入，其统筹政策层级的功能日益凸显，但治理机制失灵引发的负面效应亦随之增加。如果无法解决这一问题，单向度督查将使整个政策体系逐渐陷入过度紧张、缺乏弹性的低效状态，对国家多个层面的政策能力产生影响。

结论与讨论

督查制度是中国国家治理的重要工具。学者们很早就意识到督查是以问题为导向的政策执行的纠偏控制机制。然而，问题的甄别与纠偏并不是简单的对标找差，其中的复杂性正在于，督查制度高度嵌入在公共政策体系的层级结构中。这是很多研究没有充分注意到的。这一结构的存在决定了，督查必须同时面对政策决策与政策执行的复杂关系，且在贯穿两者的逻辑与信息中识别出真正的问题。在这一意义上，督查的问题甄别过程推动了政策决策与政策执行的交汇，这两者作为彼此的参照标准与信息依据，进行碰撞与互动，析出具体的问题。正是依靠对这些问题的评判与处理，督查得以进一步厘定政策的中观规则，协调层级间的责权关系，建立有效的信息沟通与反馈，从而推动政策层级的统筹。因此，督查的双向性尤为关键，它是确保问题精准识别，使督查发挥正向治理功能的关键。从根本上来说，督查的双向性正是督查制度与政策层级结构契合的表现，政策决策与政策执行层级分化与统一的双重关系内在决定了督查的这一特点。

这一发现不仅使督查制度的运作机理得到进一步明晰，也为现阶段普遍存在的“督查悖论”提供了解释，即督查的政策统筹机制是如何失效，并走向自身积极治理功能的反面的。本文的研究表明，当前督查实践忽略了对政策执行客观规律与一线信息的重视，呈现出显著的单向度特征。这使督查的问题甄别能力下降，大量合理的政策执行与客观存在的执行困境被问题化，扭曲了政策体系中的规则、信息与责权关系。在这一过程中，督查从政策层级统筹的有效治理工具转化为层级间沟通的梗阻，影响了政策体系的正常运转。督查能否理顺与政策层级的关系，包容政策决策与政策执行分化统一的关系，是影响督查产生正向治理功能还是带来负面效应的关键。这再次表明，督查制度深度嵌入在层级化的政策结构中，与政策层级结构的关系直接决定督查的治理效力。

需要说明的是，督查不是国家进行政策层级治理的唯一工具。但近年来督查被日益广泛使用，深度嵌入国家治理体系，在公共政策推进中扮演了重要的角色。这是督查偏离政策层级结构的特性会产生较大负面效应与衍生诸多问题的重要背景。同时，在不同公共政策中，督查处理层级关系的难度有所差异。总体而言，政策模糊性越低，信息获取与甄别越容易，督查难度就相对较低。不过，即使如此，督查也必须理解自身所处的政策层级结构，确保问题甄别的有效性。更为重要的是，在现代化转型的重要时期，国家的公共服务职能凸显，越来越多的政策难以化约为简单的指标，政策统一性与执行多样性的格局将被进一步强化。这必然对国家的政策层级统筹能力提出更高要求，督查作为保障国家这一能力的关键机制，也就必须具备更强的包容政策执行规律与实践的能力。

基于以上分析，本文认为需要进一步推动督查的合理化，这既涉及督查制度本身的调整，也需要在一定程度上优化政策体系，为督察制度的良性运转提供空间。

第一，缩减督查事项，使督查真正聚焦重点问题与重要问题，减少不必要的精力浪费。督查事项过多不仅容易造成政策执行缺乏秩序，轻重不分，也耗散了督查人员的精力，使其无法真正聚焦重大问题，展开深入的调查与反思，这是单向度督查产生的重要原因。因此，可适当缩减督查事项，关注重点与重大问题，每一项政策也需要把握问题的核心与症结，确保督查工作能够真正到位，发挥其应有的治理效力。

第二，改进督查的工作方法。一是建立更加合理的督查规则与指标，考虑政策执行的客观规律与城乡居民的诉求，在正式规则确立前可开展一定的调研与论证，听取一线政策执行主体的建议，建立更具包容性与科学性的评判标准。二是提高督查人员的政策水平，使其有更强的把握政策决策与政策执行规律的能力，并强调真正深入一线与基层，对政策执行整体状况或重大问题进行督查，而不是将找问题、完成任务作为督查取向。

第三，提高政策决策的合理化能力，降低督查统筹政策层级的压力。督查服务于政策决策，但政策决策本身的合理化能力建设意义重大，它也与督查制度的有效运转密切相关。督查受到科层逻辑的影响，同样具有向下转移压力的制度惯性，政策决策越不合理，无法与基层实际契合，则督查统筹政策层级的压力越大，越有可能采取避责逻辑，向下转移压力，走向单向度督查。

因此，在改进督查制度的同时也需要提升政策决策的合理化能力，一是强调政策决策与基层社会的契合性，二是强调政策执行自由裁量权的重要性，确保地方获得因地制宜执行政策的空间。这将在很大程度上减轻督查人员的压力，增加干部政策执行的内驱力，使督查能够真正聚焦重点与重大问题，合理化反馈信息，更有效地发挥作用。