朱杰进：新兴领域的国际制度变革

来源：IPP评论  2021-12-9

作者：朱杰进（复旦大学国际关系与公共事务学院教授，复旦大学联合国与国际组织研究中心副主任）

本文内容由朱杰进教授在“百川论坛——中国外部环境的变化与评估2021”研讨会上的演讲整理而成。

​导读：本文将以中美在地缘经济、科技领域竞争的四个新兴领域——跨境金融支付、外空技术合作、互联网域名分配、开发性金融为例，来分析其背后的逻辑，并探讨同样是针对美国主导的新兴领域国际制度，为什么中国会选择不同的变革路径？

中美在新兴领域国际制度上的竞争

美国的霸权在二战后基本上还是一个国际规则、国际制度、国际组织的霸权，它实际上是在不同的领域确立了一套规则。而在中国崛起的过程当中，跟美国的竞争一直都是在地缘政治和科技领域。近来，出现了一些在国际制度上的竞争，也是较热门的领域。

1. 跨境金融支付：叠加型变革路径

众所周知，跨境金融支付有两大要素——信息和货币。而美国主导的国际制度，主要就是在SWIFT（环球银行金融电讯协会）和CHIPS（纽约清算所银行间支付系统）方面。SWIFT，就包括由美元霸权延伸出来的跨境金融支付，因为跨境的金融支付都绕不开SWIFT。还有非常重要的一点，跨境的金融支付领域除了要经过SWIFT之外，还要经过纽约清算所的银行间支付系统CHIPS，任何一个国家要在国际间跨境支付都是要经过SWIFT+CHIPS。中国人民银行做了一件事情，就是在上海建立一个人民币跨境支付系统（CIPS）。其实我们和SWIFT合作得很好，人民币跨境支付系统建立之后，和SWIFT的协议很快就签了，所以和他们的合作是很好的。中国在跨境金融支付方面，虽然对美元的霸权有很大的不满，但是这个不满还是藏在心里，毕竟你的行为要符合一种政治的逻辑。在这种情况下，中国仍然使用SWIFT，因为它是一种信息报文的系统，我们是接受的，我们只是想在美元之外拿人民币做另外一种跨境支付的货币。我认为，中国和美国在跨境的金融支付这个领域的竞争策略就是掺沙子，接受美国一个基本的标准（比如坚持用SWIFT），但同时在美元之外，增加人民币作为跨境支付货币，是这样一种叠加型国际制度改革路径。

图源：网络

2. 外空技术合作：转换型变革路径

一直以来，1967年的《外空条约》是美国主导的国际制度，但我们现在有了自己的空间站。如果从组织、制度、规则的角度来看，中国都做过些什么呢？在2008年，中国就推动建立了总部设在北京的亚太空间合作组织（APSCO），从规则的角度，我们的亚太空间合作组织是一个什么样的竞争策略呢？一方面，APSCO的章程基本上就是外空条约的翻版，APSCO采纳了《外空条约》的“共有和公平分享原则”；另一方面，APSCO专注于发展中国家之间的外空技术转让，而非发达的外空技术先进国家之间的相互限制。1967年美苏达成的外空条约，它当时的背景是限制双方在太空领域的军事化发展，它是一个相互你盯着我，我盯着你的情况，当谁也不能占上风的时候，就都会受到限制。而中国的亚太空间合作组织是把我们在太空领域有些技术，尤其是遥感、卫星，向一些发展中国家打开我们的市场，所以这个亚太空间合作组织关注的是发展中国家的太空技术合作，而不是像原来那种太空大国技术上的相互限制。所以说早在2008年，随着我们太空技术不断发展，中国跟美国之间的竞争就已开始。当时我们在北京建亚太空间合作组织，竞争策略就是仍然用外空条约，但是可以对它重新解释，用来干新的事情，用旧制度规则去实现新制度目标，这属于转换型国际制度改革路径。

3. 互联网域名分配：规避型变革路径

最近几年包括金砖国家说我们不搞万维网，将来金砖国家搞一个内部的网络，因为这个互联网基本上都是被美国人主导和监控的，比如互联网域名与数字地址分配机构ICANN，分配IP地址和通用顶级域名都是“.com”。面对这种美国的霸权，中国的国际制度改革路径是怎样的呢？中国现在做的事情是建防火墙，中国互联网信息中心推动成立“国家域名安全联盟”，对我国顶级域名“.cn”形成安全保障。也就是用一个弱者的武器，尽量减少被控制，至少是增加更多的自主性，这可以看成是规避型国际制度改革路径。

4. 开发性金融：替代型变革路径

最后一个是开发型金融领域。亚投行、金砖国家新开发银行都是中国倡议建立或者参与建立的新型国际开发性金融机构。要改变的就是冷战结束之后，美国主导的新自由主义在全球的扩展，包括IMF搞结构调整贷款的这样一种国际开发性金融制度。在这个领域中国实力相对较强，因此中国的国际制度改革强调的是共商、共建、共享的“一带一路倡议”——不附加条件、不干涉内政的发展贷款。华盛顿共识里面讲的是给你钱，你必须国内也要改革，做结构性调整。中国是强调我不干涉你，我们双方共建共享，是这样的一个新型发展融资制度。相对于冷战后的新自由主义和华盛顿共识，中国这种竞争的路径则是“另起炉灶”的替代型国际制度改革路径。

改革路径的类型及其背后的政治逻辑

从上数这四个新兴领域总结经验，面对二战以后美国主导的这一套规则、体系、制度，中国有哪些策略和变革路径可以采取呢？

首先，是替代型路径，新兴大国创立新规则去替代守成大国主导的旧规则。美国人定了规则，我们定新规则，要用新的规则去取代老的规则，也可以称作“另起炉灶”。很多人说这个风险太高，其实更加充满政治智慧的做法是，我重新解释你的规则。如果1978年邓小平就把1992年的话放出来，说中国就是要改掉计划经济，做市场经济，中国的改革在那时候能做吗？我觉得至少在政治上是不可行的。因为1978年和1992年人们的观念是不一样的。中国跟美国的竞争也是一样，如果你现在就跟美国人亮开底牌说我就是要取代你，而且模式就是中国的这套模式，你让美国人怎么接受？政治的智慧往往就是在“时间过程”当中，要相信时间老人的智慧，要以一种充满政治智慧的方式告诉美国人说，现有的体制是有问题的，美国人也接受，不然他为什么要改革呢。关键是在这个改革的过程中找双方能够共同接受的时间点，这也就是邓小平的政治智慧。从1978到1992，国内的政治环境发生了很大的变化，越来越多的人对计划经济没有好感了，最终市场经济取代了计划经济。

图源：新华社

其次，是叠加型路径，将新兴大国创立新规则与守成大国主导的旧规则相并列。这种改革策略就是掺沙子，很多大学里面的改革都是这样做的，老人老办法、新人新办法，这也是政治智慧。这样的改革实际上是把新的规则和老的规则在一段时间内并行，看上去规则会叠床架屋，但实际上这是改革过程中各方能够接受的政治妥协。

第三，转换型路径，新兴大国不创立新规则，但对守成大国主导的旧规则进行重新解释和应用。比如北美国家普遍流行的YMCA，原本是一个宗教组织，但在改革过程中，已经变成了一个社区服务组织。YMCA还是叫YMCA，但它的内涵完全变了。这个叫转换，就是仍然用你的规则，但是实际上是按照我的利益，按照我的偏好去解读老的规则，也就是旧瓶装新酒。在政治上就是要找这种空间，只有这样双方才能维持一个平衡的局面。

第四，是规避型路径。新兴大国不创立新规则，也不对守成大国主导的旧规则进行重新解释和应用，但尽量减少对旧规则的使用，这也是一种“弱者的武器”。当我的实力不如你的时候，你的规则我也没有空间去重新解释，那就只能够尽量减少对你规则的应用。我玩不过你，我就尽量躲着你玩，减少被你控制。

所以我们看中美之间围绕着现有的国际秩序、国际规则的斗争改革当中，在中国崛起的过程当中有很多的智慧。中国的行为背后也有一套政治的逻辑。第一个逻辑还是权力的分配，你是处在强者还是弱者的位置，你的策略空间是不一样的。中美之间的实力对比变化，其实是多维的。比如说贸易的领域，为什么特朗普要打贸易战？很重要的就是因为中国贸易的实力上升得太快。金融方面美国为什么基本上不担心中国？就是因为中美这方面的差距还是比较大。所以我们看中美的竞争，尤其是在规则这个领域，首先还是要看在哪个问题领域，美国跟中国的实力对比，有的问题领域中国实力上升得很快，而有的领域美国的结构性权力还是很强大的。

第二个逻辑是要看规则是不是有重新解释的空间，也就是国际制度的弹性。一方面，在一些问题领域，如果说美国人仍然实力很强，这个时候大家还要看规则，就是尽可能地在文本规则当中像个法学家、律师一样去找法律的漏洞，去找规则重新解释的空间和弹性。在这里面如果说弹性很大，我们就采取一个叠加型的、一个掺沙子的方式；如果说弹性很小，我们就只能规避，比如说互联网的域名分配，中国尽量建防火墙，防止核心的国家安全网站被美国监控。另一方面，如果说美国的实力在这个领域已经压制不住我了，策略就不同了，要么取代你，要么就转换。但是，首先还是讲规则，至少在规则里面玩，如果说规则里面有弹性，尽量去转换它；如果说规则没有弹性，你实力又不如我，你主导制定的这套规则又没有给我的崛起留下任何空间，那就只能最后取代你。

具体案例分析：外空技术合作

简单看一个案例，2008年的亚太空间合作组织（APSCO）。中国的空间技术在这个领域在2000年前后就上升得很快，当时为什么想到要建这么一个亚太空间合作组织呢？因为现有全球的空间技术市场基本上是美国、俄罗斯等几个大国垄断，中国想促进空间技术进一步发展，就要逐步培育市场，谁可能对中国的市场感兴趣呢？主要是一些发展中国家，当时最有争议的是伊朗，把伊朗也拉到了APSCO，美国的反响很大，说怎么能转移空间技术给伊朗呢。中国说遥感技术、卫星技术主要是防灾减灾、应对气候变化，为什么不能给伊朗？所以一方面，APSCO采纳了《外空条约》的“共有和公平分享”、“和平利用外空”的基本原则。从规则上诠释旧法，并没有另立新法，用的亚太空间合作组织的规则基本上是联合国外空条约。另一方面，APSCO专注于发展中国家之间外空技术合作，而非发达的外空技术国家之间的相互限制。

为什么中国会采用这种用旧规则去实现新目标的“转换型”策略？首先，还是看实力，中国外空实力发展迅速，具备外空技术转让的能力。太空领域绝对是一个技术说了算的领域，你的人造卫星、飞船要能到天上再说话。你飞不上去，外交官在谈判桌上没有任何话语权。第二，美国主导的外空合作制度对发展中国家覆盖不足。尽管美国一直对亚太地区外空投入较高，但主要以笼络盟友为主（如澳大利亚、韩国、日本等），缺乏对发展中国家的关注。一大批发展中国家外空技术落后，希望得到技术援助，如巴基斯坦、泰国、伊朗、蒙古等。而且美国对巴基斯坦、伊朗这些国家基本上没有关注，这就给了我们机会。当我们打出一面旗帜说中国要倡议建立亚太空间合作组织，相关的国家都愿意参与进来。第三，希望打开发展中国家的外空技术市场，扩大本国的外空技术市场影响力。尤其是像中国、印度等发展中的外空技术大国，在这个领域其实是有竞争关系的。第四，美国无法阻止其他国家加入中国主导的亚太空间合作组织。中国要建这么一个国际组织很像亚投行，当时中国建的时候尽管奥巴马政府也想用规则来遏制中国，但是最后都阻止不了，他的盟友都来了。

此外，在亚太空间合作组织章程制定过程中的谈判有很大的争论，到底要不要在《外空条约》的框架下来制定？最后还是遵循外空条约，因为《外空条约》的制度弹性高，其中的几条原则中国对它进行了重新解释，比如确立了“外层空间的探索和利用应造福和有利于所有国家”及“为和平目的探索和利用外层空间”的相关原则。这里面就是诠释旧法，而非创立新法。

最后的结论，现在中美在地缘经济、科技领域的竞争是不可避免的。作为一个新兴大国，中国积极参与新兴领域国际规则的制定，推动美国主导的外太空、互联网域名、跨境金融支付、开发性金融等领域的国际制度改革。一个新的崛起大国跟一个老的霸权国之间必然有一场斗争，但关键的问题还是要有改革家的斗争智慧。如何在推动全球治理体系改革的过程中尽可能地减少政治阻力？这需要有一个学术概念上的创新，要超越“现状-修正”传统两分法，灵活采取替代、叠加、转换和规避等四种不同的全球治理体系改革路径，尽最大可能在现有国际体制内实现和平崛起。