限制特定职业人员罢工权利是国际惯例

      本来在有关《工会法》咨询文本的系列评议中，本篇是议谈「工会谈判权」与「工会协商权」的同异问题，但由于有曾经「屡败屡战」多次提交《工会法》法案而在一般性表决中遭到否决的议员朋友，仍然对《工会法》咨询文本建议限制某些特定职业人员如警察等的组织及参加罢工的权利，表达异议，因而打算就此议题，继续深入探讨。

      拟制《工会法》咨询文本的劳工局等单位，似乎是也已经预感到，有关限制某些特定职业从业人员的组织或参加罢工的权利的议题，将会受到作为雇员利益中非建制派议员的非议，实际上在其过去提交的《工会法》法案中，就允许警察等组织及参加工会并享有「罢工权」，因而特地在《工会法》咨询文本的本文中，引述了有关国际公约对此议题的规定，及在「附表」中，列明了部分国家和地区在这方面的规定，尤其是某议员奉之为圭枭的葡国的相关规定。

      实际上，《经济、社会与文化权利国际公约》专门规范工会权利的第八条就规定，「本条不应禁止对军队或警察或国家行政机关成员行使这些权利，加以合法的限制」，「对这一权利的行使，不得加以除法律所规定及在民主社会中为了国家安全或公共秩序的利益或为保护他人权利和自由所需要的限制以外的任何限制」，「工会有权自由地进行工作，不受除法律所规定及在民主社会中为了国家安全或公共秩序的利益或为保护他人的权利和自由所需要的限制以外的任何限制」。这些限制，虽然是以「消极限制」的形式表述，但毕竟也是属于「禁止」之列。

国际劳工组织结社自由委员会在原则上支持罢工权的同时，认为在某些情况下对行使罢工权施以若干限制是可以接受的。这种限制包括应当在一切现行的谈判、调解、仲裁程序都用尽之后仍不能使问题得到解决的情况下，或者在举行罢工的程序条件（如事先通知主管部门）都齐备之后，才能行使罢免权。结社自由委员会也同意禁止用罢工手段来破坏集体协议，还同意通过立法对某些特殊情况禁止罢工，如禁止政府机关、警察、军人和基本服务部门罢工，国家和地区处于紧急状态的时候禁止罢工等。所谓「基本服务部门」，是指它的中断工作会使公众生活陷于极度困难的主要服务部门。

也就是说，根据《经济、社会和文化权利国际公约》第八条的规定，关于公民组织和参加工会的权利，在关乎到国家安全或公共秩序的利益时，是应当受到限制的，而工会的活动，在关乎到国家安全和公共秩序的利益的，也应受到限制。与此同时，公民在行使罢工权利时，应当遵守其所在国家的法律。更为重要的是，各国都有权对军队或警察及国家行政的工作人员组织和参加工会的权利，加以合法的限制。

国际公约之所以有此「限制」规定，其缔约原意是，军队、警察负有保卫国家安全或维护公共秩序的责任，公共行政人员也负有维持政府正常运作的责任。因此，他们是不宜建立带　有压力团体性质的工会，以避免发生维护秩序者参与破坏秩序活动，与其本身责任相抵触的现象的。当然，军队、警队及公共行政的成员仍将享有结社自由，但主要是指联谊性质的社团如协会等，而非具有政治压力性质的工会团体。

「罢工权」，泛指受雇佣劳动者在劳动争议不能解决时可依法用停止工作的方式与雇主对抗的自助性权利。「罢工」，有狭义和广义两种解释。狭义指劳动法意义上的罢工，即一个企业内的全体或多数受雇人，为了维持、改善劳动条件或者获得其它经济利益的目的，与雇主发生争执而又不能协商解决时所采取的共同停止其劳动的举动；广义的则除包括劳动法上的罢工之外，还包括政治罢工、革命罢工等。而在不少国家和地区，则规定禁止纯粹政治性的罢工，而且还规定，在调解与仲裁程序中所作临时性罢工限制，或在团体协约存续期间或罢工预告期间届满前限制罢工。如能在公正与快速的调解与仲裁程序下使劳资争议相关人员获得适当补偿，则限制对多数人民的生存与福祉关系甚为重要的公务机构公务员的罢工。

第二次世界大战后，各国一般对受雇人及其工会组织由于劳动争议而发生的罢工，均立法予以保护，同时也对合法罢工的举行从以下两个方面加以限制：一、对人的限制。法律规定许多行业的受雇人（例如公务员、海员、铁路服务人员、各种公用事业职工等），不能参加罢工。二、在罢工程序上加以限制。一般由法律规定，在仲裁进行阶段，不许采取罢工手段（也不许资方采取关厂等手段）。《西班牙集体劳资争议处理法》除规定了合法罢工的条件和程序限制以外，还规定，工会一方在决定罢工前应举行工人不记名投票表决是否罢工。《日本劳动关系调整法》规定，内阁总理大臣对于与公益有关或与规模大、性质特殊的事业有关的劳资纠纷，有权作出紧急调整决定；紧急调整公布之日起五十日内不能采取罢工、关厂等对抗行为。《波兰人民共和国工会法》则规定，在劳动争议没有经过依法谈判、调解、仲裁程序时不得宣布罢工，处理争端的机构可以用裁决方解决争端时不得举行罢工。工厂的工会机构在取得多数职工以秘密投票方式表示同意罢工的决定并征得上级工会机构同意之后方可宣布罢工。另又规定，在军事单位、隶属于国防部和内务部的国营企业、国防工业工厂，隶属于内部务的机关和监狱、消防以及其它与国防和安全有直接关系的工作岗位上就业的人员，国家行政机构的工作人员，输油输气管理服务人员，电视和电台的工作人员，陆路运输和航空运输服务人员等，均不享有罢工权。

《中华人民共和国工会法》第二十七条则规定，「企业、事业单位发生停工、怠工事件，工会应当代表职工同企业、事业单位或者有关方面协商，反映职工的意见和要求，并提出解决意见。对于职工的合理要求，企业、事业单位应当予以解决。工会协助企业、事业单位做好工作，尽快恢复生产、工作秩序」。台湾地区《工会法》的任务之一是「劳资间纠纷之调处」，其第四条明文规定，「各级政府行政及教育事业、军火工业之员工不得组织工会」。还规定工会在发动罢工之时，必须进行预告，并应视不同的行业而规定不同的日数，而且不得妨害公共秩序之安宁及加危害于他人之生命财产及身体自由。

因此，国际公约和国际惯例对某些特定职业的从业人员在行使「罢工权」时，是有所限制甚至是禁止的。而且，即使是对享有「罢工权」的绝大多数雇员而言，也不但是没有「命令罢工」这么一回事，相反，有些国家的法律还要求工会倘发动罢工必须先由工会会员秘密投票决定是否同意。

   （发自上海）