韩志明 | 技术治理的四重幻象——城市治理中的信息技术及其反思

技术是无所不能的吗——技术万能的幻象

经过改革开放40年的持续发展，中国社会的工业化和城市化快速推进，城市不断延伸和扩张，推动了城市文明的兴盛和发展，但各种城市病也不断滋生和蔓延，包括能源紧张、交通拥堵、环境污染、贫富分化以及公共服务短缺等。城市日益变成光怪陆离的综合体。城市治理变得更加重要，也变得更加复杂。

虽然城市治理的范围及其深度不断拓展，城市治理运用的技术越来越多，但却难以避免治理失灵的事实，这具体包括各种形式的政策偏差、制度低效、规制失败、服务质量差以及群众不满意等问题。其中，许多具体的问题不是最近才出现的新问题，而是长期存在的老大难问题，比如交通拥堵、秩序混乱和脏乱差等问题。广泛的治理失败暴露出治理的缺陷，也提出了治理变革的要求，特别是提出了专业性、精确性、科学性和有效性等方面的要求。由此，城市治理向科学技术尤其是信息技术靠拢，寻找解决社会问题的技术答案。

自古至今，政府肩负着大规模管理的艰巨任务，既有着应用新技术的迫切需要，也拥有开发和应用新技术的人力和财力。从造纸术、火药、蒸汽机到复印机、计算机和互联网，再到物联网、大数据和云计算等，政府始终站在技术革命的前沿，也是新技术重要的消费大户。在信息技术革命尤其是智慧治理的潮流下，城市治理积极运用信息技术来解决问题，比如当今中国近90％的地级市已经涌入了智慧城市建设的行列，预计投资达到约3万亿的规模，物联网、云计算、大数据、移动互联网、智能终端、空间地理信息集成等新一代信息技术建设，已经成为当前中国城镇化建设的重点内容。

在城市治理的各个领域，信息技术都是高歌猛进，俨然已经成为解决问题的“万能药方”。比如建立大数据共享平台，为提升行政审批服务效率提供基础数据，甚至发展到“不见面审批”；建立基于“城市大脑”的智慧城市系统，为科学管理、智慧决策和精准服务提供强大的支持，包括可以根据人流量以及拥堵情况自动规划最优交通路线；建立城市管理一体化信息平台，通过物联网技术对城市基本部件（如井盖、路灯和护栏）等进行实时的监测管理，实施主动的和提前介入的管理；建构庞大的“平安工程”和“天网工程”等，提供公共安全以及维稳等方面的管理和服务，中国天网工程拥有2000多万个摄像头，充分利用人工智能和大数据进行警务服务。

相对于传统的管理信息系统及其信息处理方式，信息技术的广泛应用取得了巨大的成效，主要包括提升了信息处理的效率，促进了公共决策的理性化和科学化，提高了公共服务的智能化水平，增进了公共管理的透明化程度，给社会民众带来了看得见摸得着的实惠和福利，尤其是更加贴心、精准和便捷的服务等。特别是，信息技术的应用延伸了权力的触角，提高了权力运行的效率，也拓展了公共服务的自信心和想象力，带来了某种技术无所不能的幻象，即无论是什么性质的问题，无论问题有多么严重，都可以通过发展和应用信息技术而得到解决。

技术万能的幻象包含了多层次隐而不宣的内涵：首先，信息技术是有用的，也是有效的，信息技术具有改变世界的巨大潜力，信息技术的发展是无限的，信息技术的应用也是无限的。正如许多新闻报道的题目所显示的，“信息技术手段成城市治理首选方案”，“信息技术让现代城市治理趋向精细化”，“运用现代信息技术，破解城市治理难题”，人类应该以自信而乐观的姿态发展和应用先进的技术，热情拥抱信息技术及其应用所带来的结果，所有城市治理的问题在信息技术的面前也都不成为问题。

其次，作为人类智慧的重要结晶，信息技术及其运行规则都包含了严密的理性思维和科学精神，根据这种思维和精神，“人类社会的大部分现象和行为都遵循着某种规律、模型和原理法则，而且都可以通过技术重现与预测”。相应的，所有城市治理的问题都有技术上的软肋或命门，都可以从技术上找到突破口，也可以寻找到解决问题的科学方案。这样通过运用信息技术来解决城市治理的问题，人们就可以更加理性、功利而自信地操纵城市的现在和未来。

最后，技术就是技术，技术是中立的，信息技术也是中立的，可以为任何人所利用，不偏袒任何人的利益。城市治理中的信息问题无所不在，比如政情民意的测量及其计算充满了不确定性，因此信息技术是解决城市治理问题的关键，所有的问题都包含了技术不足的问题，都有信息技术可以发挥作用的地方，那么更多更好的信息技术也就必然能带来更加良好的治理。应该努力发挥信息技术的优势，为城市治理提供强大的技术支持，为优化城市治理提供智慧方案。

然而，作为一种“人工物”，技术不是完美无缺的，而是充满了缺陷和漏洞的。每一种技术的进步及其应用，也都包含了可能的隐患和危机。现实世界是高度复杂的，不可能放到显微镜下进行仔细的观察，也不可能被任意地操弄于股掌之间。技术的作用并没有想象中那样理性、精确、强大和有效，技术万能的信念只是虚无缥缈的幻象，隐藏着走向反面的因子。

第一，技术治理强调数据为王，但必须要承认的是，将复杂而微妙的社会事实转化为简单可操作的信息符号，往往导致大量有价值信息的流失；而用数据之间表面的相关性替代事物之间其实的因果关系，往往只能是雾里看花，并不能深入洞彻事物的本质，如每年在雾霾监测和治理的技术上的大量投入能够短暂降低PM2.5的数值，却至今难以发现雾霾的源头所在，进行根源治理。

第二，社会问题的数量很多，错综复杂，涉及面广，也充满了偶然性和随机性，新问题和新需求层出不穷，对于新出现和即将出现的问题，特别是很多结构性、制度性以及个人等方面的问题，绝不是信息技术所能解决的。这也就是说，智能交通系统可以根据实时的流量“指挥”通行，但是却很难保证每个驾驶员都能专心致志地开车，也无法避免意外交通事故的发生。

第三，如同克隆技术等技术进步是一柄双刃剑一样，信息技术的进步在提高社会管理效率的同时，也带来了大量需要解决的问题，比如信息的安全性问题、信息技术的高昂成本问题、技术应用的知识和技能问题、数据资料的保密问题、技术人员的能力和伦理问题以及技术对人的削弱和压制等问题。而且技术越是发达，越是嵌入城市的肌体中，需要解决的问题往往也越多。

第四，技术万能的信念强化了技术的功能和角色，使信息技术仿佛成为决定是非成败的关键变量，这不仅带来对城市治理问题的误读和误解，也使得城市治理问题的责任主体更加模糊，技术甚至成为政府等治理主体转移治理责任的工具，“技术短缺”“技术不成熟”以及“改进技术”等借口就成为公众难以辩驳的“正当”理由，助长了政府以及技术企业的任性和失责。

现代社会是高度复杂的生态系统，先天地存在失序的“基因”，容易出现技术漏洞和脆弱性风险。信息技术为城市治理提供了良好的工具与载体，但这并不代表信息技术是万能的，是绝对高效、精确和有效的。技术只是为社会问题的应对提供了辅助工具，具体运用何种技术、运用到什么程度以及技术在整个治理体系中的功能定位等都是复杂的问题。技术及其应用都是社会建构的结果，信息技术的应用及其积极效应带来了技术万能的幻象，这种乐观主义进一步推动了追求技术进步的努力，但也容易导致系统性的认知偏差，尤其是对城市治理逻辑的误读和扭曲。

技术可以替代制度变革吗——技术替代的幻象

传统的治理体系以专业分工的科层制结构为基础，主要依照既定的规则来进行管理和服务。政府根据专业分工将社会分为不同的领域，建立起相对应的管理机构和规则体系，最终形成了纵向层次化和横向区域化的混同结构。当出现新的管理事务时，就通过增加或调整（纵向的）层级或者（横向的）部门来予以应对，当管理和服务上出现问题的时候，就通过调整或修改规则来加以解决。其中，制度、机制和规则建构了治理的框架及其行为，也是改进和优化治理的关键要素。

制度经济学的核心观点认为，制度是非常重要的。作为社会行为的规范体系，制度的性质、内容及其品质是影响治理好坏的关键变量。有关制度的认识和理解，是探讨治理问题的起点。正如邓小平所指出的，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。所以，常规性的治理思维应该是，如果什么事情做得好，那是因为制度合理，运行得好；而如果有什么事情出了问题，那是因为制度不合理，运行得不好。相应的，有关治理的思维始终是以制度为中心的，是围绕制度的优劣及其变革，来寻找解决治理问题的答案。

从改革开放到全面深化改革，当代中国社会推进了各个领域各个层面的改革，改革包含观念、制度和技术等全方位的变革，但主要“都是制度变革”，没有制度的变革，也就没有经济发展的成就，也就没有社会的进步。党的十八大报告指出，当前改革进入攻坚区和深水区，需要以更大的政治勇气和智慧，不失时机地深化重要领域的改革。改革是发展的前提，也是进一步发展的要求。改革是系统工程，涉及方方面面，但归根结底都是制度的改革，是利益关系的调整。否则，改革就只能是形式主义的表面文章，也就没有什么意义。

习近平谈到改革时说：“改革要冲破一些固有利益的藩篱，现在的改革是动奶酪的，也是要得罪一些人。”李克强谈到全面深化改革时表示：“改革会触动利益，会动‘奶酪’。”正是因为改革是真刀实枪的利益博弈，是动一些人奶酪的过程，所以虽然人们能清醒地看到问题及其成因，也深知改革的必要性和重要性，但要想触动现有的体制机制，打破既有的利益格局，却并不容易。由于政府考核更加注重短期和外显绩效，制度变革需要较长的时间与官员相对较短的任期制度难以匹配，因而安于现状往往就成为政府官员的首选项。

经过数十年的转型和发展，各个领域的制度化程度越来越高，规则体系更加严密和健全，利益格局也日趋稳定和定型，但制度变革也越来越难，改革的成本和代价也越来越大。正如习近平所指出的，“全面深化改革进入了新的阶段，改革将进一步触及深层次利益格局的调整和制度体系的变革，改革的复杂性、敏感性、艰巨性更加突出”。吊诡的是，正是在当代中国改革再出发的重要节点，信息技术也以张扬的姿态进入城市治理体系，嵌入城市治理的各个领域和各个环节，塑造了城市治理的技术图景，甚至是以技术遮掩了制度。

信息技术应用到城市治理中来，尤其是各种令人震撼的智能化技术，给治理体系及其过程蒙上了技术的亮丽面纱。经过信息技术的装饰和改造，城市治理实践具体呈现为各种各样的信息活动，包括信息的采集、处理、加工、分析、存储以及利用等。在城市治理的决策、执行、监督和评估等过程中，获取、处理和利用什么样的信息，都成为至关重要的因素，很大程度上决定着做什么以及怎么做。随着以信息为中心的技术逻辑的普遍化，城市治理的结构性问题、制度性问题以及程序性问题，都化约为了纯粹的技术问题，将关系到利益分配以及价值关怀的制度性问题都转化为“成本－收益”问题，以及怎么做的操作性问题。

城市治理不断延伸到城市社会的各个角落，也将技术治理的逻辑辐射到社会的各个层面，其积极的方面是增加了城市治理的可治理性、理性化程度以及信息处理效率，但技术的运用也化解甚至是消解了总体改革的压力。信息技术的应用虽然也会带来行政流程的重新设计，但这只是触及了科层制体系的手段方面，而并没有改变权力的结构、边界及其运行机制。信息技术将总体性的问题分解为单个的操作性事项，利用信息化手段来予以监测和计算以及交流信息，用技术的任务逻辑替代官僚体制的程序逻辑，比如耗费巨资建设的12345市长热线也仅仅是用于信息的传递与反馈，其结果是信息技术巩固和强化了既有的权力体系。

如此一来，城市治理变革谨慎地规避了制度性问题，也绕过了制度变革必然存在的强大阻力，寻找解决问题的技术性方案，形成了增量改革的格局，因而具有良好的可行性。这适应了城市治理复杂化的现实需要，开辟了技术路径的城市治理新探索。在日趋技术化的治理思维下，困扰城市治理的问题不再是权力的问题，也不是制度的问题，而只是信息技术多一点还是少一点、差一点还是好一点的问题，是工具和方法以及计算和效率的问题。传统治理思维的逻辑通常是，只有改革机构、权力和制度，才能解决问题。但信息技术给出的答案却是，只要能更多地应用更好的信息技术，所有的问题都可以迎刃而解。

根据信息技术的运行规则，信息技术将城市治理的问题都转换为测量和计算的问题，数据以及更多更好的数据成为行动的重要目标。信息以及数据用最直接而简单的方式打通政府的边界，重新塑造政府内部的关系，用信息流动替代层级关系。政府内部的制度冲突、权责不清以及运转失灵问题，都可以通过建立跨部门的信息平台而得以打通任督二脉：强大的信息技术击穿了政府部门的牢固壁垒，专业的和科学的技术标准取代了复杂繁琐的行政协调，标准化的信息法则征服了基于利益的部门逻辑，如上海市的“一网通办”平台及其APP，整合了不同部门的信息，实现了行政审批一站式办理。制度性问题已经变成可有可无的问题，一切问题仿佛都是技术问题。

然而，技术终归是实践的方法和手段，以技术为核心的治理思维及其实践，都具有典型的“替代性”含义：首先，单任务的问题解决思路难以形成系统性变革，信息技术主要是围绕单一目标推进，不注重跨任务、跨系统的衔接，久而久之更加难以融合（fusion），如海关的“金关”和公安的“金盾”等都推动了部门的信息整合，但“专网”和“专线”等却形成了比“信息孤岛”更加难以跨越的“电子孤岛”；其次，信息平台的设计并没有直面权责设置、制度机制以及行政协调等制度性问题，而是绕开既有的权力结构及其协调形式，开辟了新的协调路径，而没有从根本上解决问题，反而增加大量的信息工作；最后，信息技术的深入应用会将技术设备、运行标准及其要素之间的关系以制度化的形式固定下来，久而久之也会形成新的制度性问题，而这又需要新的信息技术来解决，比如用清晰度更高的摄像头代替清晰度较低的摄像头，从而导致技术的持续循环。

与调整政府职能、重组政府部门以及修正法律制度等相比，信息技术的应用诚然具有立竿见影的治理效果，也很大程度上修正和弥补了体制机制以及能力方面的问题。但信息技术的作用却具有短暂性、临时性和易替代性等特征，其稳定性、持续性与可靠性都难以保证，一旦信号以及算法发生改变，治理技术便难以发挥任何作用，避重就轻的技术策略充满了风险性和不确定性，技术的进步永远无法取代体制、制度的革新。相反，如果体制机制等制度性问题漏洞百出，信息技术的应用反而造成了既有制度与技术更为严密的耦合，这不仅会强化既有的制度性弊病，还会导致制度变革需要付出更大的代价。

信息以及信息技术无疑是非常重要的，但并不是唯一重要的。当城市治理全身心投入信息化的潮流中去，通过信息技术来回答城市治理的问题，技术的身份及其理念就变得越来越重要，技术的发言权就越来越大，技术的逻辑也成为支配性的逻辑。比如在城管执法中，通过执法记录仪等技术设备将执法全过程记录下来，固然有利于清楚识别和处理各方的争议和矛盾，却也意味着人们对于执法主体以及相应的规则失去了信任。不得不承认，在高度麦当劳化的世界中，人们对需要艰难的努力才能推动的制度变革已经失去了耐心，也对通过良好的制度设计来改善公共生活失去了信心，因而都转入到利用立竿见影的信息技术来解决问题，技术的发展及其应用最终替代了对制度的期许和想象。

技术让公民更加有力量吗——技术赋权的幻象

在传统的城市治理结构中，政府强，社会弱，两者关系是高度不对称的。其中政府就像是巨大的“利维坦”，垄断着权力、信息与资源，高高在上，发号施令，到处挥舞着权力的大棒，随心所欲地支配着社会和个人，在城市的地图上任性地涂抹描画；社会公众主要是城市管理的对象，处于城市治理体系的边缘地带，缺乏参与的渠道、机会和能力，更多是被动接受政府的管理与服务。在动辄数百万上千万的人口规模中，个人不过是微不足道的存在，被淹没在漫漫人海之中。政府与个人之间存在着严重的信息不对称，公民个人对城市治理缺乏发言权，也难以产生实质性影响，充满了无力感和挫折感。

我们知道，科学技术是人类智慧的结晶，是人类社会的构成部分，各种技术嵌入在社会肌体中，融入社会生活的血脉中，但技术并不是独立于人类之外的，而是受到社会、经济、政治以及文化的广泛约束，参与并推动社会的发展。说到底，技术是人类的技术，是社会的技术，具有两种相互依存的社会属性，即赋权与监管。其中赋权意味着技术的出现及其应用使得社会主体的权力和能力等得到提升，可以更好地影响他人和环境。信息技术能够给社会各方面都带来诸多现实的和潜在的机遇和福利，也就是既向国家赋权，也向社会赋权，还给个人赋权。“互联网给政府和社会都增加了权力”，是促进国家和社会等相互转型的有效技术手段。

改革开放以来，随着社会利益关系的调整，社会的矛盾纠纷显著增加，公民的权利意识逐步发育，政治参与的意愿更加强烈。其中许多社会矛盾纠纷不断酝酿和激发，最后演变成后果严重的群体性事件等，引发强烈的社会关注和反响，这些很多是与利益表达机制的不健全密切关联在一起的，是公民与政府之间缺乏有效的信息沟通所导致的结果。因而赋予公民知情权、表达权、参与权和监督权，开辟更多公民参与的渠道，保证公民的有序政治参与，成为民主政治建设的重要内容，其中的关键就是如何保证政情民意之间的有效互动。

现代信息技术的发展及其应用，对社会进行了全方位的赋权，带来了丰厚的信息红利，但也促逼社会主体适应信息技术的要求和挑战。其中对政府而言，信息技术降低了信息传递的成本，提高了行政活动的效率，推动了政府的透明化，特别是提高了政府信息化的能力，进而提高了科学决策、社会监管和精准服务以及实时监控和快速响应等能力。对于公民来说，信息技术打破了政府垄断信息的格局，提供了公民知情和表达的便捷手段，也提高了公民参与和监督的能力。各级政府以互联网为依托，搭建信息平台，开辟信息通道，促进政情民意的双向互动，具体包括政务论坛、网络问政、互联网征集民意、政务服务APP等。

信息技术给公众带来更加丰富的信息资源，更加便捷的参与渠道，更加高效的参与平台，以及更加有效的监督手段等。从个人诉求的表达到公共决策的参与等，都可以通过以门户网站为核心的互联网技术和以APP为代表的移动通信技术等轻松完成。“在互联网平台上，任何一个有着良好的互联网知识的中国公民，事实上现在都能参与任意事件的相互讨论。”公民从各个方面注视和围观政府，从不同的立场表达其态度和诉求，如通过大数据技术Python抓取政府行为基本脚本信息来分析其行为意图和逻辑，这样将政府置于民意或舆论的剧场中，极大地柔化了政府权力的锐度和强度，也提高了民意自我实现的概率。

信息技术给政府赋权，但也让政府受到信息的约束，比如承受公开、透明以及监督问责的广泛压力。技术也给公民赋权，让公民可以更好地表达个人的意愿，甚至也有更大的可能集体地发出更大的声音。但技术赋权具有不均衡性。在相对稳定的权力结构下，由于政府拥有制定规则和标准的权力，信息技术提供了政府塑造社会的重要手段，允许政府根据信息法则来测量、监控和支配社会，因此这种赋权是“以我为主”的赋权，也是非常强大的赋权。相对而言，公民虽然也可以借助信息技术来更好地知情、表达、参与和监督，但信息技术对公民赋权的前提是公民必须遵守政府以及技术企业的信息规则，否则就会被限制甚至被剥夺接触信息的权利，而且公民的信息权利也是在政府的组织结构和行政流程中落实和实现的，因此这种赋权是“被多方规定”的赋权，是非常有限的赋权。

信息技术及其运算逻辑具有标准化的性质，基于信息技术的权力运作过程包含了鲜明的专制色彩，隐藏着“技术霸权”和“数据暴政”的隐患。信息技术将权力意志以标准化的形式传递给社会，也强制性地规定了公民表达和参与的内容及其形式。信息交流的技术规定着信息的形式、数量、速度以及方向。在表达的“语法结构”已经限定的情形下，所谓的民意很多时候只能是权力意志所偏好或所需要的民意，而真正的民意却未必能得到自主和准确的表达，甚至是没有表达的机会。与直接面对政府机构及其执法者的情况不同，面对无所不在的信息技术编织的天罗地网，公民根本没有“不接受”的替代手段，也缺乏“不服从”的反击能力，而只能被动地接受信息技术给自己安排好的一切。

信息技术带来了全民的狂欢，也创造了网络民主的想象。但“民主与治理技术是两种分离的逻辑，技术只能推动民主，而不能妄想通过技术实现民主”。治理技术并没有实现基于政治控制和政治平等原则的民主。对于少数技术专家来说，信息技术的发展赋予了他们更多主导的权力；但对于普通社会民众而言，信息技术却是制造了大量的“信息弱势群体”，带来了信息鸿沟的问题。信息技术的不断发展使得广大公众逐渐被边缘化，变得更加无关紧要。由于更多的公共服务项目采用了网络化、信息化、数字化和智能化等方式，许多公民由于教育水平、科技能力以及生活状况等因素的限制，而被隔离在技术壁垒的高墙之外。由此信息技术不仅没有很好地普遍“赋权”，反而造成了部分人信息权利的相对剥夺和净流失。

信息化的浪潮汹涌澎湃，将一些人推向智慧治理的风口浪尖，成为技术治理的弄潮儿，也将一些人无情地淘汰和过滤，“拍死在沙滩上”。在既有的权力结构之下，没有技术使用能力的公众被排除在政治参与的游戏之外，或是被彻底淘汰出局，或是成为沉默的旁观者，从而进一步加剧了信息弱势群体的边缘化、无能感和无力感。他们无法享受到信息技术带来的快捷和便利，也不能触及、理解和利用数字化时代的信息资源，从而成为智慧治理中被遗忘的角落。随着城市治理变得更加信息化和智能化，不仅大量无法测量和编码的社会事实被合法地忽略，而且大量社会民众也被技术化地屏蔽了，甚至是变成了大数据上的“无”。

同样，就像个人行动只是大数据中无足轻重的“足迹数字”，拥有技术使用能力的公众也大多是不起实质性作用的可怜分母，被挤压在海量数据包毫不起眼的缝隙中。技术话语的理性法则及其算法逻辑重构了城市治理的专业性和科学性，也制造了神秘性、排他性以及距离感。在公民与政府几乎具有必然性的信息不对称格局中，过去的问题主要是公民无法接触到和不了解政府的信息，但现在的问题是看不懂政府的信息。信息技术并没有迎合公众的需要，而是积极满足了政府管控的目的。这就像是结果早已设定好的填字游戏，需要做的只是将预设的结果以看似合理的过程展现出来。

所有社会主体都同等获利吗——技术共赢的幻象

利用信息技术打造（新型）智慧城市，已经成为信息技术发展的时代潮流，也成为城市治理发展的现实选择。自2008年美国IBM公司率先提出了智慧城市的概念以来，智慧城市的发展已经成为全球趋势，全球启动或正在建设的智慧城市已达1000多个。而早在2015年，中国已有95%的副省级以上城市，76%的地级城市，总共超过500座城市，明确提出或正在建设智慧城市，占世界智慧城市创建总数的一半以上。作为城市治理发展的新阶段，智慧城市建设正在深刻地改变和影响着城市及其治理。

智慧城市是以信息技术为中心的城市治理的系统化形态。随着物联网、云计算、大数据以及人工智能技术的发展和应用,智慧城市已经成为信息化领域的新高地。智慧城市是技术密集的城市，其中技术设备的安装与使用、信息技术的升级与迭代以及数据的开发和利用等，都离不开强大的资金支持。各地智慧城市建设的投入也动辄以亿元为单位，而资金问题也往往是建设智慧城市的最大挑战。从2012年开始，包括北京和上海等在内的大城市都大力投入智慧城市建设。2018年我国智慧城市市场规模达到7.9万亿元,未来五年(2018—2022)年均复合增长率约为33.38%，2022年将达到25万亿元。

作为以现代信息技术全面集成城市管理和服务的高级化形态，智慧城市的发展响应了城市治理的现实需要，也为信息技术及其相关产业的发展开辟了广阔的通道。智慧城市建设在城市治理方面已经取得了显著的进步和成效，推动了城市治理的透明化、精准化和智能化，具体包括公共服务便捷化、公共决策科学化、城市管理精细化以及基础设施的智能化等多个方面。其中政府的权力触角不断地向社会各个角落延伸，导致以政府为中心的城市治理权力的实质性扩张，但同时也衍生出更多信息治理的任务以及更为庞杂的监管和服务责任。

以云计算、物联网、大数据和移动互联网等新一代信息技术为基础，智慧城市的深化发展形成了某种共赢的美好愿景，比如2014年国务院出台的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》提出，“智慧城市建设要突出为民、便民、惠民，推动创新城市管理和公共服务方式，向城市居民提供广覆盖、多层次、差异化、高质量的公共服务……使公众分享智慧城市建设成果”。各地出台的有关智慧城市建设的文件也都突出了智慧城市建设的共赢性质，比如2015年出台的《绍兴市智慧城市建设规划纲要》强调了“惠民、强企、优政”的宗旨，2018年出台的《无锡市推进新型智慧城市建设三年行动计划（2018—2020年）》明确了“优政、惠民、兴业”的宗旨，2018年印发的《郑州市新型智慧城市建设三年行动计划工作推进方案的通知》强调了“善政、惠民、兴业”的目标。

信息技术发展及其应用的影响是全方位的，不同社会主体在其中扮演着不同的角色，处于不同的位置信息技术的发展更是带来了你好我好大家好的“分蛋糕叙事”，似乎所有的社会主体都成为信息技术的大赢家。其中企业作为信息技术的主体，从不同的路径切入城市的信息化工程，创造和捕捉城市治理的巨大商机，也成为城市治理的能动性利益主体。政府投入巨额资金，利用信息技术来监管城市及其运行，极大地提高了城市治理的效率，也实现了权力扩张的隐蔽冲动。信息技术尤其是智能化技术的应用，使社会民众获得更加便捷的服务、更加舒适的体验，包括大量差异化和个性化服务也开始进入人们的生活。

我们知道，在信息技术的网络框架中，主要的行动者包括技术企业、政府和民众，三者的性质是不同的，效用函数也是不同的。技术企业是信息技术的生产者和提供者，其目标是兜售技术方案，获得利润，所以华为、腾讯、阿里以及京东和百度等企业巨头都扎堆投入智慧城市建设，分割智慧城市的蛋糕；政府是技术企业的监管者，是技术规则的制定者，也是技术的购买者，主要目标是利用信息技术来优化管理和服务，维护城市的秩序，促进城市的发展；民众主要是信息技术的消费者，其主要目标是享受技术带来的便利，比如更加顺畅的交通、更加整洁的社区环境以及更加快捷的证照办理等。毫无疑问，信息技术的蛋糕很大，而且将来会越来越大，但蛋糕从来不可能是均匀分配的，有的人吃到的是营养丰富的奶油，有的人却连碎屑也都沾不上边。

首先，各个技术企业投入巨资进行研发，寻找城市治理的智慧化方案，又策略性地制造对信息技术的需求，引发社会对智慧城市的竞相追逐，特别是夸大智能化技术解决问题的能力，将各种看似完美的解决方案推销给政府，把城市治理的难题和问题当作是发财的机会，不惜代价从政府手中拿下巨额的项目，以期在智慧城市建设的浪潮中分一杯羹，挤入和占领智慧城市大大小小的细分市场，实现资本增值的目的。在产业发展目标的遮掩下，各级政府动辄数十数百亿元甚至成千亿的投入，表明技术企业才是智慧城市建设中的最大赢家。其中，技术专家获得了无可挑战的话语权，俨然成为真理的化身甚至主宰者。

其次，面对城市治理的复杂需求，尤其是层出不穷的治理失败，一些城市政府及其官员黔驴技穷、束手无策，不得不承受来自社会各方面的压力和批评，于是转向在信息技术的神话中寻找出路，自觉或不自觉地成为技术治理的“粉丝”，不惜斥巨资上马各种信息化建设的工程项目，但也就此陷入技术的路径依赖，更成为信息技术永不停息的更新迭代的“俘虏”。通常的情况是，刚刚装配好的技术设备还没有得到充分的应用，甚至还没有完全搞清楚管理系统的运行，又不得不花钱去购买所谓新一代技术产品，又去学习和应用新的操作平台和管理系统，从而成为资本“围猎”的对象。而且智能技术的普遍应用，并不总是能够带来良好的效益，比如“智能技术在法院、行政机关的应用并没有提高效率，并且产生更多的问题”。

最后，信息技术的应用，巩固了资本与权力的联盟。这不仅放纵了技术的任性，激活了资本的谋利冲动，也诱发了权力的肆意延展，带来了大量的过度治理。在享受到技术红利的同时，社会民众也不得不承受高昂的成本和代价，这不仅是指信息技术的巨大经济成本，每一块LED屏幕、每一个摄像头和每一个数据包等，花出去的都是纳税人的钱，都是用真金白银换来的，而且随着电子产品和智能设备的广泛应用，个人的一举一动都处于别人的监控之中，个人的每一个“动作”都有可能被记录下来，给个人隐私保护带来巨大的隐患和挑战。此外，在信息技术生产的过程中，技术专家将个人的价值和资本的意志植入技术，进一步引导和规训着人们的行为，操控着社会秩序。

所以，信息技术的发展主要呈现的是资本的力量，贯彻的是权力的意志，而不是民众的力量。在信息技术的收益上，企业、政府与民众之间的分配是不均衡的，从事信息基础设施建设和技术研发的大型企业获益最多，作为消费者的政府部门和社会公众则承担着大部分的治理成本和治理风险。所谓的技术共赢，只是提供了似是而非的愿景，不断推动权力与资本的进一步结盟，用过度的技术生产源源不断地创造出企业的利润，用繁杂的技术供给麻痹公众的视线，繁华的技术共赢图景掩盖了利益得失上的悬殊差异。

值得指出的是，信息技术大都是高大上的形象，具有理性、客观、中立、进步和便捷等丰富的内涵。企业不断制造出对信息技术的需求，也提供了问题解决的技术方案，努力创造出惊人的利润。政府努力适应信息技术的挑战，通过信息技术来达到控制、管理和服务的目标，逐渐成为身不由己的技术控。社会民众俯仰浮沉于信息技术的浪潮中，虽然也享受到了信息技术所带来的便利和舒适，但更需要为自己实际上可能永远也无法触及和享受的技术红利买单，也要承受信息技术失灵可能导致的灾难性后果。

结论与进一步思考

自工业革命以来，科学技术日新月异，推动了社会的巨大进步，增进了人类社会的福祉。科学技术的发展及其应用，蕴含着人们对于美好生活的向往、对良好社会秩序的期待以及对掌握人类自身命运的坚定信念等。信息技术的巨大发展及其深入应用，史无前例地改变了信息生产及其传播的方式，也深刻重塑了社会生产和社会生活以及人们的价值观念等。城市治理作为国家治理的重要舞台，正在成为信息技术尤其是智能技术发展和应用的巨大试验场。

技术是非常重要的，但技术不是万能的，而且任何技术都具有两面性。基于信息技术的现代城市治理体系，既产生了大量促成有效治理的积极成果，也潜藏着许多隐约可见的消极后果。在信息技术无孔不入的时代，必须既要看到信息技术对于城市治理的巨大支持，也要清醒意识到信息技术及其应用的限度。随着信息技术以及智能技术日益成为城市治理的主流话语，当人们沉浸在信息技术编织的便捷而舒适甚至虚实莫辨的生活世界时，我们亟须理性而冷静地澄清和评判某些虚幻的、想当然的以及似是而非的判断，避免信息技术的霸权主义及其对于日常生活的过度凌驾和宰制。

在当今时代，拒绝和逃避信息技术以及智能技术都是天真的，更是不切实际的。在城市治理的技术化浪潮中，权力与资本已经结成了牢不可破的同盟，两者各得其所，携手前进。社会民众则被信息技术的洪流裹挟，被动地接受基于信息技术的城市治理方案，既享受到信息技术的红利，也承受着不确定的风险和不均衡的代价。未来的城市治理固然仍需要大力应用和优化信息技术，但更要注意破除信息技术尤其是智能技术的华丽幻想，思考当代中国城市治理的基础性问题，从制度和人的立场去寻找优化城市治理的方案，而不能因为沉湎于信息技术的幻象，失去了改进城市治理的反思性、想象力和执行力。