“补链”“强链” 美国有如下计划……

来源：机工情报

6月8日，拜登政府宣布了根据第14017号行政命令“美国供应链”进行的审查的主要结果，以及政府将立即采取的加强美国供应链的行动。

根据2021年2月24日美国总统拜登签署的关于美国供应链的第14017号行政命令（E.O.14017），确定了关于供应链的审查涉及三个层级：短期（为期100天的审查）；中期（一年期审查）；长期（每四年一次的审查）。此次发布的是针对短期审查（即100天审查）的结果通报。这些领域的风险点分析及拟采取的“补链”“强链”措施如下：

1. 半导体和高级封装：

E.O.14017：美国是这项技术的发源地，也一直是半导体发展的领导者。但近年来美国在该领域的生产方面投资不足，损害了美国的创新优势，而其他国家则从美国吸取了教训，增加了对该行业的投资。

评估结果：

（1）重要性：半导体是电子器件的重要组成部分，半导体在当今世界已经变得无处不在，如支持电信和电网基础设施等，一辆新车可能需要100多个半导体用于触摸屏、发动机控制、驾驶员辅助摄像头和其他系统；

（2）美国份额下降：美国在全球半导体生产中的份额已经从1990年的37%降至目前的12%，如果没有全面的战略来支持半导体行业，预计还将进一步下降。美国公司（包括主要的无晶圆厂半导体公司）依赖国外半导体资源，特别是亚洲的资源，造成了供应链风险。半导体制造中使用的许多材料、工具和设备来源有限，半导体制造业地理位置集中，尖端半导体的生产需要数十亿美元的投资。报告评估了半导体供应链的5个基本环节（设计；铸造；装配；测试、封装和高级封装；材料；以及制造设备），其中美国在设计环节处于世界领先地位，但缺乏足够的生产能力；对于技术含量相对较低的后端组装（ATP），美国严重依赖集中在亚洲的外国资源；美国在大多数类型的前端半导体制造设备的全球生产中占有相当大的份额，但光刻设备的生产集中在荷兰和日本；半导体生产需要的数百种材料中，外国供应商主导了硅片、光掩模和光刻胶的市场等等。

重点关注对象：中国、韩国、欧盟、日本、台湾地区、新加坡、以色列。

主要政策建议：

（1）与工业界合作，促进投资、透明度和协作，以解决目前的短缺问题；

（2）充分将CHIPS法案中的投资条款落实到位，以促进美国的长期领导地位；

（3）强化国内半导体制造生态系统；

（4）支持供应链沿线中小企业和弱势企业加强创新；

（5）建立人才管道；

（6）与盟友和合作伙伴合作，建立弹性；

（7）保护美国的技术优势

2. 高容量电池，如用于电动汽车的电池：

E.O.14017：如果要采取行动应对气候变化，就会带来对电动汽车电池等新能源技术的大量需求。通过识别供应链风险，可以加快美国在清洁能源技术领域的领导地位。例如，美国虽然是电动汽车的净出口国，但在与电池生产相关的供应链中并不处于领先。美国可以更好地利用庞大的锂储备和制造技术来扩大美国国内的电池生产。

评估结果：评估涉及高容量电池供应链的5个环节：（1）原材料生产；（2）材料精炼和加工；（3）电池材料制造和电池制造；（4）电池组和终端产品制造；以及（5）电池报废和回收。评估认为，全球对电动汽车电池的需求预计将从2020年的约747千兆瓦时（GWh）增至2025年的2492千兆瓦时。如果没有政策干预，美国的产能预计将在这段时间内增至仅224千兆瓦时，但美国对乘用电动汽车的年需求将超过这一产能。此外，评估强调高容量锂离子电池的关键材料，特别是一级镍、锂和钴，是主要的上游供应链漏洞。在电池制造方面，美国在所有主要电池组件和电池制造方面的产能占全球市场份额不到10%。与此相比，中国拥有超过75%的全球电池制造产能，主要是受到政府在原材料加工、组件和电池制造、电动汽车部署支持等方面的投资推动。

重点关注对象：澳大利亚、中国、欧盟、芬兰、印度、日本和韩国。

主要政策建议：

（1）刺激使用国产大容量电池的终端产品需求，包括运输业、公用事业部门等；

（2）加强关键先进电池矿物的可靠来源供应，进行具有针对性的矿产投资，包括与盟国合作投资镍精炼；全面提高劳动和环境标准，包括为锂、镍、钴和其他关键高容量电池矿物的提取制定强有力的环境审查许可；加强美国的回收和再利用政策，确保回收和处理符合最高环境标准；

（3）促进可持续的国内电池材料、电池和电池组生产，包括通过拨款和贷款计划，税收抵免，利用联邦采购和财政援助等；

（4）投资于对保持竞争优势至关重要的人才和创新，尤其是要将劳工标准作为生产补贴的条件，以增强工人的权力；以及增加研发资金以扩大吸收并减少供应链脆弱性，包括增加对研发的支持，以降低电池成本、提高性能，减少对关键材料的依赖；创建美国高容量电池制造研究所等。

3 .关键矿物和原材料：

E.O.14017：关键矿物和原材料是国防、高科技和其他产品的重要组成部分，从发动机和发电机中的稀土元素到飞机上使用的碳纤维，美国需要确保在国家紧急情况下不依赖外国资源或单一来源。

评估结果：预计在未来20年内，对战略和关键材料的需求将激增，特别是随着到2050年全球消除碳净排放量的步伐加快。例如，全球对锂和石墨的需求（这两种材料是电动车电池最重要的材料），预计到2040年，全球气候目标将实现4000%以上的增长，预计石墨将增长近2500%。届时，中国将控制全球55%的稀土开采能力和85%的稀土精炼能力。国际能源署（IEA）最近的一份报告指出：一辆典型的电动汽车所需的矿产资源是传统汽车的6倍，而陆上风力发电厂所需的矿产资源是燃气发电厂的9倍。因此，美国必须确保关键矿产和稀有金属的可靠和可持续供应，以确保美国制造业和国防部的供应链弹性。

美国在战略和关键材料行业缺乏弹性主要包括以下风险因素：供应集中；单一来源供应商；价格冲击；人力资本缺口；存在争议的矿物和有组织犯罪；强迫劳动。

重点关注对象：报告评估了283种材料，存在短缺的有53种，国外供应来源包括84个不同的国家。重点分析了加拿大、澳大利亚、日本、欧盟、中国的供应情况。

政策建议：

（1）为战略性和关键性物质密集型产业制定和培育新的可持续性标准，包括可持续生产标准和可持续发展标准；

（2）扩大可持续的国内生产和加工能力，包括二次和非常规资源的回收和再循环；确保遵守严格的环境标准以及劳动标准；

（3）适用《国防生产法》的授权进行部署，该法第三章授权总统发放赠款、贷款、贷款担保及其他经济激励措施，以建立工业能力、补贴市场、获取材料；能源部、商务部、内政部和国防部应利用DPA和其他现有的权威机构和资金来激励整个供应链的生产，包括下游、高附加值的制造业，如磁和先进的电动机设计等；

（4）召集行业利益相关者扩大生产；

（5）促进跨部门研究与开发，以支持可持续生产和技术熟练的劳动力；

（6）加强美国的储备；

（7）与盟友和合作伙伴合作，加强全球供应链透明度，尤其是提高战略和关键材料供应链的透明度。

4. 原料药：

E.O.14017：原料药是含有活性药物的药品的一部分。近几十年来，美国70%以上的原料药生产服务商已经转移至海外，这项工作将补充正在进行的保障供应链安全的工作，以应对疫情。

评估结果：美国将于7月完成疫情供应链弹性战略，该战略将概述长期保持弹性的目标和行动。由于政府和私营部门的努力，在不到一年的时间里，美国大幅提高了疫苗生产能力。但关键仿制药和原料药的短缺是美国多年来一直存在的问题。美国食品和药品管理局（FDA）基本药物清单上的一些药物一直短缺。在FDA的基本药物清单公布时，清单上25%的CDER（美国药审中心）管制药品（不包括医疗对策、疫苗、血液制品、抗蛇毒血清和抗毒素）短缺。此外，87%的通用原料药设施位于美国境外，这在过去10年中帮助降低了数万亿美元的成本，但由于缺乏数据和供应链透明度，很难估算从国外进口的美国关键药品和原料药的准确份额，据估计，中国和印度将控制供应链的重要部分。

重点关注对象：欧盟、加拿大、印度、中国等。

政策建议：

（1）投资和财政刺激促进生产；

（2）研发投入；

（3）创建质量透明度；

（4）改进信息和数据收集；

（5）探索建立/扩大原料药储备和国家战略储备管理的其他关键材料的虚拟战略储备，包括成品剂量；

（6）确保与合作国家在审查和应对供应链风险方面的国际协调。

总体上看，美国基于以上调查结果，提出的建议总结为以下几点：

1. 重建美国的生产和创新能力；

2. 支持最直接有效的生产模式、更高的劳动标准和产品高质量市场的发展；

3. 发挥政府作为市场参与者的作用；

4. 加强国际贸易规则，包括贸易执法机制；

5. 与盟国和合作伙伴合作，减少全球供应链的脆弱性；

6. 与工业界合作，立即采取行动解决现有短缺问题。

其中：

1. 重建美国的生产和创新能力，主要是通过制定新的联邦立法、加大投入、重建美国工业基础、构建生产者和创新者的生态系统等途径实现。

提醒：在夯实及重建美国工业基础方面，要尤其注意美国今后或将加大对《国防生产法》的适用。该法颁布于1950年，在韩战、冷战及疫情期间出现频率很高，我们所熟悉的2018年《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）就是对《国防生产法》第721节作出的重大修订，该节赋予美国总统暂停或禁止某些交易的权力。

2. 支持最直接有效的生产模式、更高的劳动标准和产品高质量市场的发展，主要涉及一系列标准的制定，包括基本矿产的综合可持续性标准；环境标准；劳动标准；提取和加工标准等，并配备具有采矿许可和环境法专业知识的跨机构团队。

提醒：主要涉及关键矿产领域，届时或将频繁看到美国动用劳工标准、环境标准、提取和加工标准等等。例如稀土问题，在此前的WTO争端中我们援引的是GATT第20条“保护可用尽的自然资源有关的措施”（最终败诉），就涉及包括劳工、环境、提取和加工等综合可持续性标准的考量。

3. 发挥政府作为市场参与者的作用，主要涉及通过联邦采购加强美国供应链的相关举措，以及改革和加强美国的储备（尤其是关键矿产和材料的国防储备）等。

提醒：这意味着美国政府将加大适用“购买美国货”规定，利用采购权杠杆调节储备和国内生产，同时也需要注意联邦采购条例的相关动向，是否会涉及修订等，届时我们也将作出及时跟踪。

4. 加强国际贸易规则（包括贸易执法）方面，尤其要注意以下3个要点：（1）针对贸易问题设立快速立法和裁决机制；（2）将供应链弹性纳入美国对华贸易政策；（3）评估是否针对进口钕永磁体启动232调查，因为美国在这一关键产品上严重依赖进口。

提醒：这是将贸易执法更加具体化的规定。此前在5月，美国国际贸易委员会（USITC）为了加快对进口贸易中涉嫌侵犯知识产权的调查，就启动了一个试点计划，允许其行政法官（ALJs）在更广泛调查结束前，就一些问题发布临时性初步裁定（interim initial determinations）。这是拜登政府执政以来在知识产权侵权调查领域针对调查程序的一次改进尝试，旨在加快和便利化337调查的程序。此外，在232调查上，美国特朗普政府执政时期共启动了8起国家安全232调查，分别涉及钢铁和铝产品；汽车及汽车零部件；铀矿石和铀产品；海绵钛；电网零部件；移动式起重机和进口钒。拜登政府执政以来，尚未启动232调查。

5. 与盟国和合作伙伴的合作方面，主要体现在美国的外交策略方面，如建立新的政府高层论坛等，尤其是通过G7等平台；以及相关的融资工具支持。

提醒：美国总统拜登上任之初在国务院的外交首秀上就提出“外交重回美对外政策核心”的政策思路，这意味着外交手段是其处理对外关系，包括经贸问题、供应链问题、国家安全问题的主要工具之一。目前，拜登政府在国际平台、多边层面的一系列行动都践行了这一思路。

6. 对供应链中断的监测方面，主要是成立供应链中断专责小组，并创建数据中心，汇集整个联邦政府的数据，加强政府机构及私营部门之间的信息共享。

提醒：数据安全问题也是其中的重点议程之一，牵头协调工作在商务部，美国商务部的主要职能就是国际贸易、出口管制、贸易救济等。要警惕今后针对网络安全、数据安全方面的相关动作。同时，也是为其今后4年期的审查奠定数据基础。

除了上述建议事项外，我们还应注意美国在供应链的下一步行动：

第14017号行政命令中确定的中期审查：要求对更广泛的美国供应链进行更深入的一年期审查，重点在6个关键产业部门：国防工业基础；公共卫生和生物防备工业基础；信息和通信技术工业基础；能源部门工业基础；运输工业基础；以及农产品和食品生产供应链。

第14017号行政命令中关于长期审查的规定：建立四年一次的供应链审查，包括有关持续数据收集和供应链监测的程序和时间表。4年期供应链审查机制是对拜登政府将供应链审查机制固化下来的一种做法。参考的是国防部定期研究国防供应链并推行系统性政策来弥补漏洞的做法，其目的是清查美国供应链的漏洞，并弥补这些漏洞。这会涉及与国会的合作，如通过一项法律，使得这种4年期关键供应链审查作为一种机制固化下来，其中会涉及更新关键产品的清单，这也是供应链安全规划的重点。

最后，我们还应注意在供应链安全的调查期间，美国国会议员的相关动作：

例如，4月8日参议院外交关系委员会抛出的、并于4月21日通过的“2021年战略竞争法案”，以及参议员舒默和Todd Young于4月21日提出的2021年版的“无尽前沿法案”（6月8日已经在参议院获得通过），旨在提高美国对中国的竞争力，其中半导体是核心环节。截至目前（初步统计），议员向第117届国会提出的关于半导体的立法提案（bills）15项，除2021年版的无尽前沿法案、2021年战略竞争法案外，还包括民主技术合作法案（S.604）、2021年中国技术转让控制法案（H.R.1131）、STRATEGIC法案（S.687）、创新中心加速法案（S.871、H.R.476）、清洁未来法案（H.R.1512）等等。从上述法案体现出的关注点来看，一是聚焦国内的创新和竞争力的提升，二是聚焦与盟国的协作创新，三是聚焦技术与民主价值观挂钩的协同发展。但立法的最终落脚点都是产业，即与中国存在竞争的产业的供应链重构，加强供应链弹性，弥补供应链漏洞等。