保障房“租转售”：天上掉“馅饼”反遭冷遇的社会治理思考

    2012年筹划、2014年定案、2016年开工、2018年竣工、2019年开始分房，浙江省金华市石门农场职工保障房小区知青家园由于各种复杂原因至今仍未完成安置工作。2020年8月，地方政府一改知青家园以公租房为主现状，决定为安置在这个保障房小区500多户职工开展房产确权，且落实权证的相关收费从优。保障房“租转售”，看起来像是天上掉馅饼的大好事却意外地遭到农场安置户的集体冷遇，这究竟是为何？

    本文尝试从社会治理的视角，剖析金华市石门农场安置工作教训，以期抛砖引玉，建言献策，为农场这个特殊而普遍的微型社会破解遗留难题，重上和谐安居正轨，构建治理共同体，提供有益借鉴。

“租转售”：天上终于掉下了“馅饼”？

    创建于1955年、占地规模达十几平方公里的石门农场曾是浙江省最大的综合性国营农场。经历一大批创业老职工和老知青的艰苦垦荒后，在上个世纪七八十年代，石门农场步入了一个辉煌发展阶段，上千户农场职工家庭逐步告别了茅草房，住上了集体兴建的砖瓦平房（即现在的农场自管房）。上个世纪90年代初，200多套自管房以农场自行的房改房政策从集体产权户头分割到职工个人家庭户，同时农场又兴建了一批两层的排屋作为集资房福利率先满足了130多户职工进一步改善居住条件的需要。此后，随着农场在市场经济中的经营不善，下属企业转制变卖，农场丧失了为职工继续新建住宅的经济能力。

（金华市石门农场旧住宅一瞥，2020年8月29日拍摄）

    新世纪以来，石门农场职工旧住宅年久失修，破损严重，很多已不适宜居住，成为危旧房。农场职工落后的居住条件在全国农垦系统是一个普遍现象，职工改善居住条件的呼声强烈。2010年，浙江省率先出台了农垦危旧房改造政策“浙政办发【2010】145号”即《浙江省政府关于做好国有农场危旧房改造工作的通知》。2011年，国家原农业部、原国土资源部、财政部、发改委、住建部等五部委联合下发了《关于做好农垦危房改造工作的意见》（农垦发【2011】2号）。浙江省响应国家政策又配套了“浙农专发【2012】18号”等指导落实文件。

    据石门农场有关负责人介绍，按照国家和省政府农垦危旧房改造专项政策，石门农场当时符合危旧房改造政策的职工家庭有480多户，这些住户主要是农场自管房和部分房改房住户。依据政策，这些职工家庭可以享受面积100平方米左右的解困经济适用房。结合地方实际，解困房以4——5层高的小高层住宅楼为主，考虑到部分职工家庭困难配套建设少量公租房。2012年9月，石门农场依法上报了危旧房改造计划并很快获批列入当年度的中央财政增投项目。

    就在农场危旧房改造项目上报后，原先是石门农场下属企业奥托康制药有限公司职工（约300户），因奥托康制药改制已为市属企业，不属农场职工，而这300户仍旧与原农场职工都住在一起。他们强烈要求与480多户农场享受同等的危旧房改造政策。结果，农场职工危旧房改造项目因此遭搁置。

    2014年7月，金华市政府以棚户区改造政策重启石门农场域内职工安置房建设项目，将农场原先符合危旧房改造政策的480多户职工，奥托康制药有限公司约300户职工，农场集资房住户，还加上一部分农场域外的老职工，共计1000余户全部纳入到棚改安置小区知青家园项目；同时，将农场旧有住房分为公房（自管房）和私房（房改房、集资房）两类，为公房职工提供面积不大于70平方米的公租房，共计716套；而私房职工通过新旧住宅产权置换方式分别安置90和110平方米的经适房，合计368套。

    群众指出，地方政府为农场作出的棚改决策，表面上让农场区域内外更多住户享受新房福利，但实质上剥夺了国家给予农场危旧房老职工、老知青的特定住房福利。而棚改政策本身是否适用农场存在争议，其中农场四大队一处集资房小区就不符合政策界定的棚户区。可是，农场老职工老知青持续而强烈的反对，丝毫不能阻止知青家园20栋高层安置楼在2016年上半年动工和两年后的竣工。2019年，数百户农场职工在政府下派安置工作组的多方工作下被迫搬迁入住知青家园。

（知青家园安置房小区，2020年8月29日拍摄）

    2020年8月，金华市政府出于维护农场社会稳定等因素考虑，根据最新的保障房“租售并举”政策要求，批准了知青家园“租转售”，农场老职工、老知青多年求之不得的新房产权似乎终于从天上掉了下来，但是农场老职工、老知青却怎么都高兴不起来。

确权招来新风波：群众不买“霸王餐”

    8月8月，两张公示引起石门农场职工关注，一张公示称“根据指挥部要求，现将符合产权置换的安置户名单公示”，名单最后显示有226户；另一张公示称“根据指挥部要求，现将符合确权条件的安置户名单公示”，共计518户。公示中所称“符合产权置换的安置户”指的是农场房改房住户，“符合确权条件的安置户”则专指农场自管房住户，也就是曾被认定为农场公房户而被安置在面积不大于70平方米公租房的老职工、老知青家庭。“指挥部”指的是金华市政府派出机构——石门农场开发建设指挥部。

    8月12日，石门农场根据上级指示发出公告进一步明确落实新住房产权的相关事宜，公告要求集中确权办理截止于8月31日。

（农场职工手机拍摄的“确权公告”）

    截至8月28日，距离最后的集中确权办理时限仅剩8月31日这1个工作日。“过去半个多月，安置工作组几乎将符合市政府最新决策规定的740多户农场职工家庭全都通知遍了，有不少还先后上门动员了两次以上，而最终前来签字确认的不到100户，向开发商缴纳购房款的更少。”金华市农业农村局一位干部解释道，“前来签字确认的大多数是居住在农场域外、从金华城里或杭州等地赶来的老职工。入住知青家园的则绝大多数没有前来签字和缴款。”

    在安置工作组干部看来，知青家园“租转售”对农场老职工而言简直就是“天下掉馅饼”的幸运好事，却遭到老职工们的冷眼观望，难以理解。农场老职工观望拒绝的理由却是很直白：不买单方面定制的“霸王餐”。

    一位已入住知青家园一年半的农场老知青说：“8月12日的确权公告多项条款是有关部门自行制定的‘霸王条款’，不符合安置的政策法规，职工不能接受。”

    第一，购房款未经与职工协商并事先征得职工同意。

    据公告上的办理流程，要求安置户向开发商缴纳购房款，其中自管房安置户购房款有4个部分：每平方米单价950元起，外加土地出让金、房屋维修基金和每平方米400元的装修费；房改房安置户购房款有3个部分：按原产权面积1：1.15比例置换，超出产权置换面积部分，未交易原住户按照3355元/平方米乘上建筑面积和楼层系数补足房款，已交易非原住户的按照5200元/平方米乘上建筑面积和楼层系数补足房款，另外再缴交土地出让金和房屋维修基金。上述所有收费均由有关部门单方面确定。

   第二，装修使用建材、装修风格样式和费用均由开发商单方面决定，未与职工协商并征得职工大多数的同意。很多职工对开发商的装修质量存有异议。

   第三，有关部门利用公权及国家惠民政策的便利，单方面指定开发商建造安置房并向职工强行摊牌卖房，涉嫌违法违规。

   第四，公告未同步出台集资房户的新住宅分配处置方案或意见，违反全体职工一齐安置的公平原则。

   第五，不论是公告，还是购房合同条款中，对权证的办理发放期限以及逾期未完成权证办理如何向职工支付违约金等均没有作出明确规定，违反公平交易的合同法规。

    被安置在知青家园公租房的农场老知青周玉瑛还说，2019年，她们之所以搬迁入住知青家园，那是迫于无奈的选择。一方面，原来的旧住房破陋不堪，根本不能再住人了；另一方面，许多职工的子女在单位受到“家里老人不搬，你们明天不要来上班”的口头威胁。

    “住进去以后，我们才真切地感到窝在一个五六十个平方的高层单元房比起原来‘有天有地’的旧平房，实在是让人有点透不过气来，很不舒服，但是我们将就着都忍了。”周玉瑛说，“有关部门为纠正公租房的错误决策而落实新房产权，还是如此霸道做法，我们不能再忍，我们要求依法依规进行价格协商，取消不合理的装修收费，提高安置补偿，弥补安置面积不足部分。”

    农场境内131户集资房住户的具体安置方案虽然未出台，但按最初的计划将会被安置在110平方米较大户型高层住宅。面对“被上楼”，多数集资房住户也是心不甘、情不愿。

（位于石门农场四大队的集资房小区局部内景）

    一位集资房住户明确表示安置房户型有“猫腻”。该住户说：“政府部门在知青家园设计建造了132套面积110平方米左右的较大户型，其中40套独立建了两栋7号楼和8号楼，其余90多套全都安插在1号楼至6号楼的边套；7号楼和8号楼的单户面积全部大于110平方米，其他设计成边套的90多套面积全部不足110平方米，因此不断有传言，7号楼和8号楼专为少数干部设计建造。”

“拉人头”分房新举措再度引发争议

    确权风波未平，眼看着8月31日的大限将临，知青家园数百住户们和符合危旧房改造政策而未被安置的12户农场老职工、老知青家庭依旧按兵不动。“这时，安置工作组和开发商已经急得像热锅上的蚂蚁。”一位农场干部透露说道。

    根据这位干部的说法，安置工作组着急是因为上级政府给的任务是务必在8月底完成绝大多数知青家园住户的确权签字工作。开发商急的是，5年前为开发建设知青家园安置房向两家国有银行共计贷款4亿多元，每年需向银行支付利息高达1000多万元，2020年底连本带利归还银行款项超过5亿元，房子卖不出去，哪来的钱还给银行。

    “过去半个多月，有的老职工接到安置工作组人员电话催促说，再不来办理签字或缴款，就会被取消购房资格；有的职工还接到电话称，不按时来缴款要支付违约滞纳金。连购房合同都没签，哪来的违约滞纳金？有些工作人员就是欺负老人家文化水平不高，也从来没有买房经历，在电话里胡说八道，唬人骗人。”一位农场老职工如是说。

    面对群众的异常淡定，有关部门冒险出了一招新措施：“拉人头”分房。

    8月21日，石门农场再次发布公示称，经上级批准，15名农场干部职工退还他们20年前享受过的货币化住房补贴，获得购买知青家园安置新房的资格。该公示名单甫一贴出，立即引起农场职工的不满和群体上访。据农场职工介绍和拍摄的现场照片，8月24日上午，近百名群众先后来到农场场部大楼前聚集，抗议干部以权谋私，分配不公。

（农场职工8月24日手机拍摄、提供的现场照片）

    周玉瑛气愤地说道：“20多年前，少部分农场干部职工享受过1万到几万元不等的住房补贴。现在，这些少部分人原本是不符合安置资格的，通过退还一两万当年的补贴，就能分配新房，太不公平了！”

    现年75岁的农场老知青吴应龙是符合危旧房改造政策而未被安置的12户之一，他介绍说，12户职工基本上没去场部大楼前聚集，前去抗议的主要是原先被认定为不符合政策安置的部分农场职工，以及同样想参照“最新做法”退还过去的住房补贴要求分新房的农场老职工。

    农场职工纷纷指出，有关部门一边对符合政策而未安置的12户老职工、老知青置之不理，一边又千方百计、疑似违规操作“拉人头”分房，还有一个难言之隐。截至目前，知青家园小区总房源数量扣除已安置和符合政策未安置的，总共多出了156套。为了掩盖多出来的房源问题和加快推进确权工作，也为了把房子尽快分掉好向上面交差，有关部门就把已享受过货币补贴的干部职工也找出来分房。

把脉“病根”，重拾群众路线提高治理能力

    石门农场广大职工对保障房知青家园的建设及分配显然存在诸多不满，直接导致了农场安置问题和矛盾历久难化。首先梳理一下，农场职工群众主要有哪些不满的点，以期精准把脉“病根”。

    第一，安置房的建设和分配决策参与度太低。

    尽管国家和地方省级政府均出台了专项的农垦系统危旧房改造政策，但该项政策在金华市石门农场最终没有落实，地方政府在拍板该农场安置房的建设方案时又没有让职工有效参与。2014年初，地方政府从扩大农场改造和安置面出发，决策棚改建房方案，农场职工除了多次上访表达反对意见外，农场方面也曾组织过一次较大规模的职工调查问卷，结果受调查的300多职工中，149人表示赞成，222人表示反对。农场将职工所提意见和建议汇总成表呈报给上级部门，“希望政府部门能深入农场，深入群众，深入实际，实地调查，多听听群众意见，使农场的住房改造工作做到合理、公平、公正，真正为农场做件大好事，大实事。”可惜，职工的反对丝毫不能令地方政府改变决策结果。

    同样，地方政府在组织保障房分配的过程，分配方案的制定也是由安置工作组单方面完成，职工只能被动接受，以至于出现“霸王条款”和职工“被上楼”扭曲现象。

    第二，安置房建设和分配过程缺乏有效监督。

    职工参与度太低，必然导致安置房建设和分配过程中群众监督的缺位。不仅如此，有关履行监督职能的部门对此也缺乏有效监督。于是产生多个不良问题：1、知青家园建设中出现两栋面积超标的7号楼和8号楼，被职工质疑是分配给少数干部；2、知青家园多出156套安置房源；3、确权公告存在多处违规；4、15名农场干部职工退还20年前的货币化住房补贴重新获得安置权。

    第三，职工安置效果在现实对比中产生了巨大落差。

    虽然已入住知青家园的多数职工不否认，新居住环境比起农场的旧住宅还是有较大的改善，但是职工普遍反映新房居住空间狭小压抑，生活不便，难以适应等现实问题。特别是，被安置在面积不大于70平方米公租房的职工尤为强烈地反映，实际可使用面积只有四五十平方米，卧室只能铺一张床。甚至，还有相当多的职工请装修师傅测量套内可使用面积，竟发现测得面积比政府部门公布的套内面积要少好几个平方，职工质疑公租房面积“缩水”。

    石门农场没有落实危旧房改造政策，并非金华市所有农场都未落实。职工指出，上个世纪60年代与石门农场同为一家的近邻金华市孝顺农场落实危旧房改造政策为职工建造的是排屋别墅安置房，与石门农场高层小户型安置楼的差距是天差地别，一目了然。

    与浙江全省农垦系统住房改造面上比，石门农场的落后差距也是十分明显。据浙江省农业部门公开数据显示，截至2015年底，该省农垦系统危旧房改造完成面近80%，农场职工人均住房面积约38平方米，与同期的城镇居民人均住房面积基本相当。直到2020年过半，石门农场多数职工家庭的人均新住房面积仅20多平方米（每户按3个人口计）。

（政府部门在农场周边道路边拉起的横幅，2020年8月29日拍摄）

    地方政府面对石门农场安置房诸多遗留问题头疼不已，最新给出的解决办法就是，以最优惠的价格实行保障房知青家园的“租转售”，然而职工对此举的异常冷淡大大出乎了政府部门意料。纵观金华市这一保障房的“租转售”举措，至少存在两点根本性的不足：一是政策“一刀切”，没有充分照顾到不同职工的诉求差异，也就没有找准破解难题的发力点；二是仅有政策部门的单方面作出决定，没有奉行“群众的事与群众商量办”的基本原则，也就没有改变职工参与度太低的现状。

    目前，石门农场不同职工群体的安置诉求主要有5类：（一）已入住知青家园的职工，特别是农场创业老职工和老知青，他们一致认为，政府给予的安置补偿偏低，要求提高补偿，取消不合理的装修费用；（二）绝大多数职工认为，安置新房的面积偏小。根据农垦危旧房改造政策，安置新房面积应在80平方米——120平方米，70平方米以内部分享受政策补助，超出部分按经济适用房价格补足。因此，知青家园500多户被强行安置在面积不大于70平方米住房的职工要求有关部门对此给予损失补偿；（三）房改房住户被安置90平方米户型，也是全都不超过90平方米，超出产权置换部分面积购买价格大大高于建造成本，这部分住户普遍要求降低购买价格；（四）符合危旧房改造政策而未安置的老知青、老知青家庭还有12户，他们拒绝接受不合理的知青家园小户型安置房，而是要求在公平和利益均衡的条件下，与有关部门协商、双方一致可接受的安置条件；（五）多数集资房住户不接受搬迁和知青家园的安置房，而是要求根据最新的老旧小区改造政策实施住宅品质提升工程。

    综上所述，石门农场职工所提的安置要求均没有过高之处和违反政策法规，关键问题仅仅在于政府部门如何既有原则又不失灵活地予以应对，这是充分考验地方政府新时期创新基层社会治理的能力。其实，所有的社会治理创新万变不离其宗，那就是践行群众路线。

    对金华市地方而言，当务之急是大幅度增加农场职工在安置工作以及农场新开发建设的参与度，建立健全管理部门与广大职工共建共治共享的新农场治理机制。只有这样，才能使农场这个小社会里的“细胞”重新恢复健康活跃，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层。只有这样，才能更好维护社会的公平正义，提高全面小康的成色，促进人的全面发展和社会全面进步。只有这样，才能早日实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人维护、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。