警惕美国将新冠疫情污名化战火烧向国际机构

来源：《世界知识》2020年第11期

作者：叶强（作者为中国南海研究院、中国南海研究协同创新中心助理研究员；英国中央兰开夏大学国际法与比较法研究所助理讲师）

今年上半年，面对新冠疫情这一严重的全球大流行病，美国一些反华政客相继发表指责、诋毁中国的言论，抛出所谓疫情“中国责任论”。个别国家的媒体、律师和智库随之起舞，推波助澜，开始炮制针对中国的“索赔诉讼”，甚至挑动更多国家调整对华政策。现在，这场由美国蓄意挑起的针对中国的舆论战、外交战、法律战正在向国际机构蔓延。受美国唆使，澳大利亚挑头推动抛开世界卫生组织发起所谓的“国际调查”，欲拉拢欧盟支持其“调查”草案付诸世卫大会表决。然而，欧盟对这一草案并不买账。

在5月18至19日召开的第73届世界卫生大会上，由中、俄、欧盟等共同参与的新冠疫情应对决议草案（A73/CONF./1 Rev.1）以协商一致方式获得通过。中方倡导的在疫情得到控制后由世卫组织主导、坚持客观公正原则全面评估全球应对疫情工作、总结经验、弥补不足等主张在决议中得到充分体现，美、澳等国企图绑架世卫大会的图谋未能得逞。可以预料的是，一些国家不会就此善罢甘休，他们将以执行世卫决议为名，故意曲解决议精神，继续把科学问题政治化，或者另起炉灶，利用其他国际机构和多边场合对中国进行污名化指责，这些需引起我们的重视和严肃对待。

位于瑞士日内瓦的万国宫是历届世界卫生大会举办地。受新冠疫情影响，2020年的世卫大会以视频会形式举行。

利用国际司法判决和仲裁裁决

至5月中旬，美国国内至少已有八起以疫情为由向联邦法院起诉中国政府的案件。但美国国内法院受理以外国政府为被告的案件面临着美《外国主权豁免法》所载明的、国际公认的主权豁免原则的规制，恐怕很难无视该原则、枉行管辖权。然而回顾历史却也可以发现，美国为实现其政治目的，存在绕过国内司法管辖权障碍的政治操作。1979年“伊朗人质事件”后，美国出现大量以伊朗政府为被告的案件，这些案件也面临美国法院没有管辖权的情况。但美国政府扣押了巨额伊朗资产。经阿尔及利亚调停，伊朗同意设立一个特别法庭解决赔偿和债务问题；美国则同意撤销所有在美国国内法院起诉伊朗的案子，解除对伊朗资产的冻结。截至1982年1月，“美—伊求偿法庭”收到约4700起美国公民的求偿起诉。显然，“美—伊求偿法庭”的“成功实践”可能促使美国一些机构和人员试图将国内诉讼转化为国际求偿。

此外，国际法院（ICJ）能否仅仅依据《世卫组织章程》（Constitution of the WHO，或译《世卫组织法》）第75条作为唯一管辖权基础受理会员国间诉讼案，是又一悬疑问题。中国作为世卫组织会员国，接受了《世卫组织章程》，但并未接受国际法院的任择性强制管辖权。因此，对于第75条所称的“涉及本章程解释或适用的争端”可“依照《国际法院规约》”提交法院解决的规定如何进行解释，成为确定会员国在国际法院被诉风险的关键问题。而国际法院在这一条款解释问题上尚无先例可循，因此我国仍需审慎对待。

值得注意的是，英国保守派外交政策智库亨利·杰克逊学会（Henry Jackson Society）和一些国际律师提出利用《联合国海洋法公约》项下的仲裁机制问题。近年来，公约项下争端解决机构出现扩权倾向，对自身管辖权的界定有扩大化趋势。因此，将疫情防控有关问题“包装”成关于公约条款的解释和适用争议，从而诉诸公约《附件七》强制仲裁程序，并不困难。国际海事法学者米伦教授（Alina Miron）就指出，疫情期间某些港口的通航管制措施可能与国际法下的义务不符，公约第24、25条规定了沿岸国在领海范围内对外国商船无害通过权及驶入港口的规制权和义务，并确立了对船舶国籍的“无歧视原则”。因此，一些国家政府主管部门为防控疫情颁布的临时条例中若根据疫情高、中、低风险国家对外国船舶进行分类管理，针对不同船籍或船舶来源国施加不同的航行或入港管制措施，可能会被视为违背“无歧视原则”。

利用所谓国际调查委员会

中国主张和支持的全面“评估”（review）全球应对疫情工作，与部分西方国家观念中的国际“调查”（inquiry）是不同的概念。在理论上，调查本身是和平解决国际争端的一种重要方法，在实践中经常用于确定具有争议的事实问题。《联合国宪章》明确将调查列为解决国际争端的手段。作为联合国创始会员国和安理会常任理事国，中国支持符合《宪章》宗旨和原则、由联合国主导的国际调查工作。

近年来，部分西方国家打着“人权”“正义”旗号发起的所谓国际“调查”，背后藏着不可告人的政治目的。例如，一些国家在联合国人权理事会上的“调查”提案经常是以“人权”为由干涉联合国会员国内政，导致人权理事会在表决时陷入分裂。不仅如此，个别国家甚至习惯于绕过联合国框架，以国际“调查”之名行单边主义和霸权主义之实，美、英为入侵伊拉克就编造了所谓伊拉克拥有“大规模杀伤性武器”的“证据”，从而要求伊拉克配合国际“调查”。讽刺的是，伊战之后的事实表明，伊拉克早已停止研发和制造化学武器，并销毁了大部分库存，剩余库存还是从欧美国家进口的，核武器和生物武器的证据则完全没有找到。

在这个意义上，美、澳等国此前所鼓吹的所谓“国际调查”，就是先入为主地把疫情问题设定为中国与西方的“争端”、是对西方的“侵权行为”，最终则是为所谓“侵权责任索赔”服务。本质上就是在没有任何证据的情况下，把中国放在被告席，事先“推定有罪”，然后通过所谓国际“调查”来寻找“证据”，把国际调查政治化、对中国进行污名化。这样的“调查”完全是开历史倒车，与国际公平、正义和法治不沾边，任何国家都不可能接受。

特别需要注意的是，本届世卫大会通过的决议中所使用的是与中国主张一致的“评估”（review）一词，没有出现一次“调查”（inquiry）字眼。而在会后西方媒体大部分报道中，都被曲解为“世卫会员国一致同意国际调查（inquiry）”。显然，坚持好和维护好本届大会决议精神，防止一些国家故意扭曲而发起所谓“调查”，在未来不能松懈。

利用国际司法机构的咨询意见

发表咨询意见是当前不少国际司法机构的基本职能。这一职能的存在并非为了解决国家间争端，而是为了回答有关国际组织提出的“法律问题”。咨询意见在国际实践中的一个潜在问题就是容易突破“国家同意”这一国际法基本原则，成为一国不经另一国同意就将政治外交争议交由法院阐述是非曲直的“简便工具”。以国际法院为例，法院可以根据联合国大会、安理会决议或世卫大会等专门机构决议发表咨询意见。在历史上，至少有两个咨询案的提出都被认为与世卫组织的工作职责有关。咨询案的提出通常仅需联大或联合国专门机构会员国简单多数投票即可实现。在当前个别国家围绕疫情问题与我国外交对立日益严重情况下，特别需要防范个别国家利用特定国际组织寻求司法机构咨询意见，为“中国责任论”寻找“法律依据”。

在美国挑动下，个别国家与我国围绕地缘政治、经贸、科技的外交、舆论、法律斗争日趋激烈，企图以国际话语权和法律诉讼等方面的优势打压我国主权权利、安全利益与发展空间，并使我国长期承受道德、道义上的压力。对此，中国不能放松警惕，要坚决遏制诬告滥诉，同时要秉持构建人类命运共同体理念，与广大发展中国家团结合作携手抗疫。