“香饽饽” 变“烫手山芋”，这个隐患让地方政府非常头疼！

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导读

国内地方政府现在普遍有焦虑感，有发展压力，债务压力更是沉重，但要实现经济转轨，并没有什么特效药。还是必须坚持转型发展，首先要转观念，其次转变行动，第三转变方式，最终达到转换动力，这需要一个培育、改革开放、提升服务、创新发展的过程。

来源 | ANBOUND宏观经济研究中心

选自 | 每日金融 5014期

从PPP的角度来理解地方债务

我国地方政府负债率高企已是不争的事实。财政部统计数据显示，截止到2017年年末，地方政府债务余额为16.47万亿元；2016年年末，地方政府债务余额为15.32万亿元，地方政府债务率（债务余额/综合财力）为80.5%。从PPP的角度来理解地方债务是一个非常好的切入点。

PPP模式是指政府与私人组织之间为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式一般适用于公益性较强的废弃物处理或其中的某一环节，如有害废弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处置环节。

毫不夸张地说，现阶段只要提到PPP，地方政府没有不知道的，但一想到地方债务风险，也没有政府不头疼的。财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌曾坦言，一些地方政府通过PPP、政府购买服务等方式变相举债，导致债务规模增长较快，债务率甚至超过了警戒线，形成潜在的风险触发点。

PPP政策的重点

从落地率转向防风险早有预兆

从2016年起，财政部、发改委等相关部委已经逐渐意识到问题的严重性，对PPP的监管开始不断加码，一些已经入库的PPP项目或被“清出”或被限期整改。

2017年下半年，财政部、国资委、发改委相继发布了一系列文件，严格规范PPP项目管理，强化防控地方政府债务风险控制。目前各大银行都接到相关部委通知，要求在3月底之前内部先整改项目，审查已放款的PPP项目是否存在违法违规的情况，如有违规将停贷。

在这一背景之下，PPP项目清理整顿风暴逐渐扩大。根据财政部PPP中心最新数据，截至今年4月23日，各地累计清理退库项目1695个、涉及投资额1.8万亿元；上报整改项目2005个、涉及投资额3.1万亿元。这是财政部首次完整地公布历时4个多月的PPP清理整顿结果，这个结果意味着全国被退库或整改的PPP项目达到3700个，占目前管理库项目总数约51%；清减或整改涉及投资资金4.9万亿元，占入库项目投资总额比重约36%。

为什么PPP从政府的“香饽饽”

变成“烫手山芋”呢？

事实上，安邦咨询（ANBOUND）研究团队一直不看好PPP模式，曾给国内的PPP热泼过不少冷水。早在2015年，我们认为在中央强推之下，PPP模式正在迅速异化，与中央的初衷渐行渐远；国内大规模推出PPP的条件并不成熟；政府部门应该放弃全面推广PPP项目，实施市场化改革，促进中国经济企稳回升。

值得注意的是，PPP项目从过去政府大力推动到现在因大量掺假而需要清理，只经历了短短4、5年的时间。为什么PPP在短短几年内就从政府的“香饽饽”变成了“烫手山芋”呢？

安邦咨询认为，此次清理风暴，针对的不是PPP模式本身，而是发展PPP带来的地方债务。要知道，规范的PPP操作并不形成地方债。PPP本来是为了减少政府债务压力，将融资负担转移到社会资本的合法融资模式，但在实际操作中被地方政府“创新”成了变相债务扩张的方式。

财政部于2015年曾出台政策，对各地每年的PPP项目总量作出规定，要求“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。但上有政策下有对策，虽然规定了10%的“红线”，但是仍有地区越过雷池。

日前，财政部公布的报告显示，根据各地项目的财政承受能力报告，部分市县的支出责任突破了10%限额。年度最大支出占比超过10%限额的市县，保守估计已达到253个，主要分布在四川、湖南、河南等地。然而，超过“红线”还是表面现象，有专家指出，有的地方政府为了躲避10%限额的“红线”，还采用隐性手段。

比如，有的通过一般公共预算以外的渠道来落实政府的支出责任；还有的项目进行自我拆分后，以传统政府采购方式完成一部分项目支出，而将其余的部分以PPP模式运作，从而减少PPP项目支出责任，以求通过财承10%限额“红线”。由此可知，面对严重的债务风险，才引来了中央对PPP模式的刹车。

PPP问题的核心

在于地方融资与发展模式没有完全改变

在安邦咨询（ANBOUND）研究团队看来，债务只是地方发展的结果，而不是原因。PPP问题的核心，还是在地方融资与地方发展的模式没有完全改变。债务经济在中国之所以繁盛，有其发展逻辑。这是土地经济、快速城市化之下的必然结果。

只要地方政府想从城市资产价格上升中来“搞活经济”，就必然会走向债务扩张。在金融危机之前，地方经济也搞城市化和土地经济，但地方经济的重点是在产业，而不是房地产。过去遍布国内的各种产业园区、工业园区，就是地方经济的重要支撑。

金融危机后，产业发展逐渐衰落，出口加工业受到打击，产业对地方经济增量部分的支撑作用在弱化。为了挽救经济，中国央行加入全球央行放水行列，“四万亿”刺激政策出台后，带动地方投资、社会投资，至少有十几万亿。

2008年，中国社会融资规模存量为69802亿元人民币，2009年为139104亿元人民币，同比大增50%。2010年为140191亿元人民币。货币放水除了刺激一些产业外，主要是刺激到了房地产业。搞产业，需要实实在在的市场需求，而搞房地产，它的需求可以靠泡沫扩张来维持。

目前来看，央行放水——刺激房地产——城市资产价格上升——土地财政收入提高——货币杠杆高企——进一步的资产泡沫，这个链条正式形成了，这是安邦在几年前就提出过的观点。

我们还要指出的是，现在中国强调清理债务，但地方发展的模式还没有完全转过来，考核方式也没有完全转变（虽然中央文件中早已转变，比如五大发展理念，高质量发展等），再加上新的经济支撑没有形成，依靠创新的内生动力发展，依靠实体经济发展，这条发展轨道虽然大家都看得到，但要真正实现地方经济发展模式的转轨，却十分不易。

国内地方政府现在普遍有焦虑感，有发展压力，债务压力更是沉重，但要实现经济转轨，并没有什么特效药。还是必须坚持转型发展，首先要转观念，其次转变行动，第三转变方式，最终达到转换动力，这需要一个培育、改革开放、提升服务、创新发展的过程。