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彭宗超:政府治理导向的中国行政管理体制改革|研讨会实录

【编者按】为深入学习贯彻党的十九届四中全会精神,2019年11月22日,由中共央宣传部全国哲学社会科学工作办公室指导,清华大学国情研究院、清华大学公共管理学院党委共同主办的“党的十九届四中全会精神研讨会”在清华大学公共管理学院举行。

清华大学公共管理学院党委书记、教授彭宗超作了题为《政府治理导向的中国行政管理体制改革》的发言。以下根据彭宗超教授现场发言整理,已经本人审定。

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十九届四中全会以后,清华大学公共管理学院对全会精神的学习非常重视,已经配合主办方教育部承办了一次全国性的专家研讨会,取得了很好的效果。本周学院党政联席会讨论今天会议准备时决定,我们学院党委应该配合国情研究院再组织这样小范围的研讨会,以便能交流得更加深入一些。

借此机会,我想就学习四中全会精神谈一点个人体会与看法。前不久应中国行政管理学会邀请,参加学习四中全会精神座谈会,我在会上做了一个发言,发言题目是《政府治理导向的中国行政管理体制改革》。这里也想与大家分享我当时的发言与体会,向大家求教。

十九届四中全会对于中国行政管理体制改革有专门的要求,其中我特别注意到“政府治理”这个导向。以前提到比较多的是“政府管理”,而现在明确提出“政府治理”,这是非常值得重视的转变。这个关键词不只是放在正文当中,而是写到行政管理体制改革的标题性要求中了,因此这个导向更值得关注。

“坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系”是一个大的原则性要求,下面在行政管理体制改革里,明确提到“国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。”这里提到的国家行政管理很重要。

另外还特别提到“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督,创新行政方式,提高行政效能,建设人民满意的服务型政府。”这里首先强调了行政机关的人民性,这与“以人民为中心”的思想是一脉相承的。

同时强调了创新性,我们既要依法行政,同时又强调创新性。

此外,还有效能性、服务性等内容,这些概念都不是本次会议首次提出,但是把他们融在一起确实具有非常强的标志意义,形成了非常重要的原则性要求。

十八届三中全会《决定》中就提到政府治理的概念,《十九大报告》在“社区治理体系建设”的要求中也提到了“政府治理”,现在十九届四中全会决定在行政管理体制改革总体目标要求里提到“政府治理”,这确实带有导向意义。

在政府治理的概念方面,10年前党和政府的相关文件不太讲政府治理这一概念。学者们一直在探讨,这种探讨也是一个逐步发展的过程。我在中国知网里搜“政府治理”主题词,2000年以前没有上百,2002年开始上百,2008年大概上千,2013年以后是上两千。2013年的时候,党的十八届三中全会决定里明确提出,“科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。

这种学界研究和党与政府政策之间的互动关系可能是一个个案,将来我们可以进一步研究:学界研讨的主题达到什么程度会引起党和政府关注,达到什么程度时会反映在党和政府文件中?

现在回过头来看,政府与学界之间确实是有互动和呼应的。本世纪初我们最初研究听证制度时,曾使用治理概念,而且不仅是一般的治理,是公共治理这一概念。当时政府治理和公共治理概念提得都比较少。在国际文献中,当时使用政府治理、公共治理概念也很少,甚至当时学界还有一种看法,治理这一概念不适合用于政府管理情景。

随着学界探讨的逐渐增加,相关概念逐渐被学界与实务界接受,中央文件中也逐步明确应用了“政府治理”概念,这说明学界的新概念和新思想对于政府实践是有参考价值的。当然原有的政府管理传统模式也并不要彻底改变,政府主导的模式是中国特色,也是制度优势,是必须坚持的。同时,政府可以吸收有关治理概念中能够借鉴和为我所用的方面。

在学习十九届四中全会文件的过程中,我认为,要全面把握政府治理的要求,不能单纯从行政体制改革要求这一部分去学习,还应该在全文中把握会比较好。《决定》中包含了党政关系和政府市场及社会关系的一系列深刻论述:

在党的领导制度体系方面,《决定》明确指出,中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势,党是最高政治领导力量。必须坚持党政军民学、东西南北中,党是领导一切的。

在法治体系方面,也提到坚持科学立法、民主立法、依法立法,完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。

在社会主义基本经济制度方面要求,坚持社会主义基本经济制度,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用。这是政府与市场关系要求。

在社会治理方面,也同样明确要求完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。

在行政体制改革的具体要求方面,提出以推进国家机构职能优化协同高效为着力点;完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能,体现了与上述几大关系要求密切衔接;还要求让政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。此外还要求充分发挥中央和地方两个积极性。以前没有引入“治理”概念,政府管理通常重视政府自身的作用,强调自上而下的控制,现在强调市场、社会等各方面力量的作用,强调上下互动,发挥中央地方两个积极性,这在一定程度上与“治理”这一核心理念非常一致。

我个人理解行政管理体制改革标题里提到的“政府治理”,是非常明确的总的行政管理模式转型要求,它应该具有重要的目标导向意义,因此我觉得这是很值得公共管理学界高度关注的。

以上就是我的一点体会,也请各位指教,谢谢大家!

Editor's Note:  In the "Symposium on Studying the Spirit of the Fourth Plenary Session of the 19th Party Central Committee" held in November 22, 2019, Peng Zongchao mentioned the government governance orientation. Peng pointed out, that public administration should orientate towards people, innovation, efficiency and delivering service. Integrating these concepts together sent strong signals and provided principled requirements for state governance.  

英文编辑|王其珍 王弘书

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