印度仍是美国在亚洲最大的希望

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本期编译：陈嘉欣 海国图智研究院研究助理

本期校对：梁愿 海国图智研究院研究助理

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原标题：The India Dividend: New Delhi Remains Washington’s Best Hope in Asia

来源：Foreign Affairs

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罗伯特·布莱克威尔（Robert D. Blackwill），美国外交关系委员会中负责美国外交政策的亨利·基辛格高级研究员，2001年至2003年担任美国驻印度大使，2003年至2004年担任美国总统布什的副国家安全顾问。

阿什利·特利斯（Ashley J. Tellis），塔塔集团战略事务主席、卡内基国际和平基金会高级研究员，2001年至2003年担任美国驻新德里大使馆的高级顾问。

编译摘选

内容摘要：美国自冷战以来坚持要求印度放弃核武器的立场，阻碍了美印关系的发展，一直到小布什时期的反恐合作为两国提供了第一个合作机会。但一个更大的共同理由是中国的崛起：印度担心强大的中国会削弱邻国的自由和安全；美国则将崛起的中国视为对台湾地区、日本等盟友的威胁，以及担忧中国将挑战由美国主导的全球体系。即使美印有合作的需求和意愿，特朗普的行为仍让印度感到不安，两国在贸易、伊核和对俄关系上存在的持久分歧也使双边关系复杂化。

20年来，美国一直对印度在全球舞台上寄予厚望。印度幅员辽阔、人口众多、资源丰富，从表面上看，它是一个正在成长的超级大国。作为世界上最大的民主国家，正如美国期望的那样，印度承诺在威权挑战者竞争日益激烈的时候成为美国的重要合作伙伴。

大约20年前，美国就按照这样的期望采取行动，开始解决从冷战时期到上世纪90年代就一直阻挠美印关系的分歧。在乔治·布什担任总统期间，美国官员放弃了长期以来坚持要求印度放弃核武器的立场，允许美印签署一项具有里程碑意义的核协议，并为美国进行大量的外交、经济和军事投资开辟了道路，从而为印度的崛起提供便利。历届美国政府都为印度提供了获取军事技术的自由途径，并促进了印度在国际机构中的作用，如奥巴马总统最终同意支持印度成为联合国安理会常任理事国的愿望。尽管印度受到特朗普政府无视盟友和伙伴的威胁，但美国的这一基本做法一直延续到今天。

然而，美印伙伴关系的发展逻辑仍然被许多人误解，特别是在美国。自本世纪初以来美印关系的转变引起了人们的期望，即两国迟早会成为不公开名义的盟友，几乎在所有重大外交政策问题上都保持密切一致。但这样一项协议并未能实现，令人对两国关系的长期可行性感到失望和怀疑。

批评人士指责美国在印度投资过多——给予印度的好处不值得回报。例如，他们指出，印度未能为其空军选择一架美国战斗机，或者未能完成突破性核协议所承诺的核反应堆采购。即使是伙伴关系的支持者，也偶尔会对美印双边接触需要多长时间才能达到产生预期结果而感到不安。特朗普政府进一步采取了这种消极态度，更关注印度与美国之间不平衡的贸易，而不是印度作为合作伙伴的潜力。印度总理纳伦德拉·莫迪在今年春天的选举中大获全胜，而就在其第二次宣誓就职几个小时后，美国宣布取消印度根据普遍优惠制度计划而享有的进入美国的贸易特权。

无论是美国的批评者还是美印关系支持者似乎都一致认为，这两个民主国家之间的新接触并没有产生曾经希望的那种联盟纽带。这些抱怨并不太相关。自世纪之交以来，印度已成为美国的坚定支持者，尽管它没有表现出与美国结盟的兴趣。如果美国的目标是把印度变成一个亲密的盟友，无论是正式的还是其他方面的，它都将大失所望。相反，美国和印度应该努力建立一种伙伴关系，以促进共同利益为目标，而不是期望建立任何形式的联盟。简而言之，美国在印度的成功不应该通过印度为美国做了什么来衡量，而是通过印度为自己做了什么来衡量：如果印度投入到经济和政治建设，使自己成为一个大国，美国将得以在亚洲维持一个“有利于自由的均势”——正如当时的国家安全顾问康多莉扎•赖斯(Condoleezza Rice)所称的那样。

为了实现这一目标，美国和印度官员都必须从不同的角度考虑两国关系。最终，建立更深层次伙伴关系的最大障碍是各自一厢情愿地认为它能实现什么。

战略利他主义

在小布什总统2001年就任后不久，美印关系发生了戏剧性的变化。经过几十年的疏远，布什的前任比尔·克林顿（Bill Clinton）在2000年3月成功访问新德里后，美印关系已经取得了一些进展。但仍然存在一个主要的摩擦点：除非印度放弃核武器，否则美印关系无法改善；这种核武器最初在20世纪70年代发展起来时就受到了美国的反对。

布什寻求加快与印度的合作，以克服现有的分歧，帮助双方在新世纪中前进。尽管反恐战争为美印提供了合作的第一个机会(因为两国都面临着圣战组织的威胁)，但一个更大的共同挑战即将出现:中国的崛起。考虑到印度与中国长期存在的边界争端、中国对其主要对手巴基斯坦的支持、以及中国在南亚及其他地区日益增长的影响力，印度对中国存在重大担忧。印度的领导人尤其担心，过于强大的中国可能会削弱弱小邻国的自由和安全。美国方面则开始将中国的崛起视为对台湾地区和日本等盟友的威胁。美国还担心中国逐渐取代美国成为亚洲主要的安全供应国，以及中国越来越强烈反对由美国主导的全球体系。就中国而言，美国和印度的国家利益是相互交织的。美国寻求通过一种不以中国崛起为基础，而是以该地区所有国家的安全和自治为基础的秩序来维持亚洲的稳定。由于自身对中国崛起的担忧，印度支持美国对中国的看法。

对印度来说，要想消除日益增长的中国带来的危险，就必须重振自己的实力——换句话说，就是要成为一个大国。但是印度总理瓦杰帕伊（Atal Bihari Vajpayee ）和他的继任者认识到，在短期内，他们无法独自实现这一目标。印度难以驾驭的民主、体制弱点和被动的战略文化将阻碍国家权力的迅速积累。来自外部大国的一致支持可以缓解这些弱点——没有哪个外国伙伴比美国更重要。美国的援助可以在有效的平衡和失败的赌注之间起作用。

布什政府认识到印度的困境。经过多次激烈的官僚斗争, 美国开始接受美驻新德里大使馆的中心论点：美国应该放弃其对印度的核不扩散政策，以此作为建立印度制衡中国力量的一种手段。因此，美国开始以几年前似乎无法想象的方式表达对印度的支持。因为印度之前拥有核武器，美印在这四个领域的合作在以前几乎是不可能的：民用核安全、民用航天项目、高科技贸易和导弹防御。这一举措为布什在第二任期与印度达成《民用核能合作协议》奠定了基础，该协议在不要求印度放弃核武器的情况下恢复了美国与印度在民用核能方面的合作。

政府内外持怀疑态度的人士认为，美国提供支持的程度，应该仅在印度将其政策始终与美国的目标保持一致的情况下才会有所回报。但这样的要求会导致失败。印度很强大，因此当与美国的利益偏好发生冲突时它不能放弃其至关重要的国家利益；印度也很骄傲，因此不能被视为美国的仆从。但印度也还是比美国弱得多，不能经常为实现美国的目标作出实质性的直接贡献。

美国的慷慨政策不仅有利于印度;这是一种有意识的战略利他行为。在考虑为印度提供各种形式的政治支持时，美国领导人没有问“印度能为我们做些什么”。他们希望，印度的崛起轨迹将使亚洲均势向有利于美国的方向转变。一个强大的印度从根本上符合美国的利益，尽管印度在具体政策问题上往往会各行其是。布什和他的继任者奥巴马都对印度在国际贸易谈判中的立场、印度相对封闭的经济以及印度在联合国的投票记录熟视无睹，尽管这些都与美国的偏好背道而驰。

美印伙伴关系是建立在双方审慎考虑的基础上的:美国对中国崛起的前景感到不安，寻求在亚洲建立新的权力中心。与此同时，印度希望通过增强本国的国力来平衡中国，美国既可以作为支持来源，更可以作为自由国际秩序的守护者。在这些条件下，美印合作关系蓬勃发展。两国于2005年签署了一项防务合作协议，这是印度首次与其他国家签署防务合作协议，并于2015年签署了美印亚太和印度洋地区联合战略愿景；印度的政策制定者打破了他们过去的不情愿，支持美国“确保整个地区的航行和飞越自由，特别是在南海”的目标，并同意制定一个包括在印太地区进行双边军事合作路线图。印度对美国军事装备的国防采购大幅增加，从2000年的零增长到2018年的180多亿美元，因为印度开始从传统上主要的武器供应国俄罗斯转移。美印在反恐、情报共享、两军关系、网络安全以及气候变化、核安全等敏感领域的合作不断加强。对于过去30年里一直不和的两个国家来说，这是一个了不起的成就。

 “一串珍珠链”

美国总统唐纳德·特朗普使这种关系复杂化。他的政府已经从战略利他主义转变为狭隘的、以自我为中心的美国国家利益观。它的“美国优先”愿景颠覆了二战后的契约，即美国将为其盟友承担不对称的负担，因为美国知道，民主国家的集体成功将有利于美国在对抗更大威权威胁的斗争中获得利益。当然，印度至少从2001年起就是这一协议的受益者。

在某些方面，美印关系在特朗普时代的变化比人们可能预期的要小。这种关系发展的连续性有几个原因。首先，印度从特朗普的胜利中看到了外交政策上的机遇，比如改善美国与印度长期盟友俄罗斯关系的可能性，以及在海外使用武力方面更加克制，从而让印度在推进其多极全球秩序愿景方面拥有更大的影响力。人们还认为，特朗普可能会看在印度的气候政策和与巴基斯坦的关系上对印度施加更少的压力。

最重要的是，印度的根本安全考量没有改变。印度的领导人仍然相信，中国决心取代美国成为亚洲的主要力量，这种结果对印度来说将是极其糟糕的，只有与美国建立强有力的伙伴关系才能防止这种情况发生。正如一位印度高级政策制定者告诉我们的那样，中国的崛起“意义重大，应该让其他所有政府重新审视其外交政策的基本原则”。

印度尤其担心中国用“珍珠链”（string of pearls）包围印度，即中国在印度洋上的一系列海军基地和两用设施，这将威胁印度的安全。斯里兰卡的中资航运中心和巴基斯坦的中国控制的深水港口引起了印度的特别关注。中国还向其“一带一路”倡议的一部分投资460亿美元，该倡议穿越克什米尔，印度和巴基斯坦都声称对克什米尔拥有主权。中国在经济、政治和军事上对巴基斯坦的支持表明，中国正努力在当地建立制衡印度的力量。

印度也越来越警惕地看到，中国将其在南海的人工岛军事化，反对印度加入联合国安理会，并阻止印度加入核供应国集团(Nuclear Suppliers Group)。核供应国集团是一个由致力于防止核扩散的核供应国组成的国际组织。在西藏，中国一直在修建大坝，可能会限制流入印度的水量，从而加剧水资源短缺，使印度平原的防洪工作复杂化。

印度以发展自己的能力来应对中国带来的挑战，包括军事能力。但印度政府认识到，只有美国能助其一臂之力。因此，加强与美国的关系仍然是印度最优先的外交政策。这种对美国影响力敞开怀抱的做法与中国领导人提出的“亚洲人民当家作主、解决亚洲问题、维护亚洲安全”的主张形成鲜明对比。

印度希望美国将继续成为亚洲坚定的安全保障，受此鼓舞，它已开始对中国采取更为强硬的立场。印度谴责中国对南海诸岛的主权主张和军事化，并试图破坏东盟的团结，强调“东盟中心地位”在其印太政策中的重要性。印度也开始更多地参与四方安全对话，这是一个非正式的小组，即澳大利亚、印度、日本和美国在这个小组中讨论如何在中国崛起的情况下保护印太地区。印度与日本在南亚、东南亚和非洲的基础设施投资方面展开合作，加大了对中国“一带一路”倡议的反对力度。

最重要的是，在奥巴马政府的最后几年，印度开始通过情报共享与美国军方悄悄合作，同时继续扩大与美国的军事演习。特朗普政府已开始坚决对抗中国，这让印度非常满意。它还阐明了南亚战略和印太战略，强调印度在该地区的关键作用，允许印度购买无人机和其他先进武器系统，并使印度在敏感技术贸易方面与北约盟国平起平坐。其他国防项目虽然仍处于规划阶段，比如印度购买先进的军事技术以抵消中国在印度洋日益扩大的存在，但对于一个长期宣扬不结盟的国家来说，这些项目仍然值得关注。

漫无目的的关系?

不过,美国特朗普政府的外交政策具有破坏性，而且往往适得其反。印度领导人希望美国保持对印度表现出的传统战略利他主义，同时采取一切必要措施，保护一个向崛起的印度开放的自由国际秩序。在这两方面，特朗普的行为都让他们感到不安。

特朗普对美国盟友的价值提出质疑，并对美国是否会在俄罗斯发动袭击时保护北约盟国持有疑虑，这使得甚至是坚定的亲美派如莫迪也怀疑，如果印度与中国发生重大危机，印度能否指望美国提供援助。人们怀疑，在特朗普的领导下，美国内部分歧太大，无法凝聚足够的力量、团结和决心与中国展开长期竞争，这加剧了这些担忧。特朗普还与日本、欧盟等盟友发生了贸易冲突，而印度的政策制定者现在正在努力应对特朗普对印度的惩罚性贸易措施；2018年末，特朗普称印度为“关税之王”。“同样，考虑到特朗普政府在没有征询韩国和日本意见的情况下，就朝鲜核计划做出了关键的政策决定，谁能说美国会在对印度至关重要的问题上有所作为?”奥巴马政府对阿富汗和解的态度，没有考虑到印度的利益，已经让印度明白了这一点。面对中国的崛起，特朗普在很大程度上忽视了保护其亚洲盟友的必要性——尽管在他自己的政府发布的政策文件中，亚洲处于核心地位。特朗普似乎只关心亚洲主要国家与美国的贸易平衡。他寄希望于与中国、朝鲜等领导者的私人关系。尽管美国国务卿蓬佩奥最近在努力纠正美国的这种倾向，但特朗普反复无常的性格、以及印度前国防部长詹姆斯·马蒂斯(James
Mattis)等支持者离开政府的举动，只会让事情变得更糟。

印度政策制定者面临的一个令人不安的问题是，他们能否继续指望与美国的合作。美国似乎已经抛弃了自由主义的国际秩序，对于继续对新德里采取战略利他主义没有表现出多少热情。尽管他们希望与美国建立更牢固的关系——部分原因是莫迪已经在这方面投入了大量资金——但他们已经开始使印度的国际投资组合多样化，并修复印度与中国和俄罗斯的关系。2018年6月，莫迪本人在一次重要的国际演讲中，再次提出了“战略自主”（strategic autonomy）的概念。“战略自主”是印度的一个古老词汇，传统上代表在不疏远中国或俄罗斯的情况下寻求与美国建立良好关系。莫迪选择这样的地缘政治对冲，充分认识到，面对中国日益增长的挑战，这一战略不会保护印度。这一事实充分说明，印度对特朗普领导下的美国作为安全伙伴的信任危机。

在贸易、伊朗和俄罗斯问题上存在的强大和持久的政策分歧使两国关系进一步复杂化。去年9月，为了应对卢比兑美元汇率的下跌，莫迪政府宣布对多种进口商品征收关税，比如航空燃料、塑料、宝石和鞋子。在与美国的贸易争端多次拖延后，中国还对美国农产品和金属征收报复性关税，以回应美国对钢铁和铝进口征收的关税。印度政府还对印度公民在申请H1-B签证时面临的日益增加的困难感到担忧，该签证允许工人在美国从事专门工作。美国则希望降低美国进入印度市场的壁垒，即农产品和制成品关税阻碍了美国进入印度市场，制成品源自旨在刺激国内制造业的“印度制造”(Made in India)倡议。在印度的美国公司还面临数据收集方面的限制，以及医疗产品价格方面的限制。

美国和印度目前正在讨论如何解决这些问题，但潜在协议的结构仍不清楚。美国政府可以给予印度长期的钢铝税豁免，或许会以此换取印度在医疗设备和信息技术进口定价方面做出具体让步。但特朗普政府不太可能很快结束贸易对抗。而且，印度不太可能在近期大幅开放市场，即贸易自由化仍然是印度未来经济改革清单上的最末事项，这主要是因为印度希望尽可能长时间地保护本国经济不受外国竞争的影响。尽管莫迪进行了其他经济改革，但他通过提高关税来增加收入，实际上使印度在贸易方面倒退了一步。自上世纪90年代初印度放开贸易体制以来，尽管贸易保护主义抬头可能会破坏该国取得的进展、危及莫迪成为“主导大国”的梦想、并加剧与美国的贸易摩擦，但是印度在这方面似乎仍然没有开放贸易的打算和意愿。

伊朗是另一个主要争议点。印度与伊朗的关系可以追溯到几个世纪以前，它强烈支持2015年达成的伊核协议;此前，它曾担心，什叶派拥有的核力量将不可避免地在逊尼派阿拉伯世界引发一系列核扩散，导致印度在其西部拥有更多的穆斯林核力量。2018年5月，特朗普政府退出伊朗核协议后，印度加入了许多其他国家的行列，试图保留协议的内容，并设法避免美国对伊朗的制裁，尤其是在石油问题上。当美国于2018年11月再次实施石油制裁时，印度是获得美国六个月豁免的八个国家之一。随后，为了安抚美国，印度大幅减少了从伊朗的石油进口，尽管印度非常重视与伊朗的伙伴关系(部分原因是伊朗允许印度通过陆路进入阿富汗，绕过巴基斯坦领土)。特朗普政府希望印度在美国与伊朗的对抗中提供合作，但印度不愿与伊朗发生冲突，因为目前印度已经超出了美国最初提出的将伊朗能源进口最小化的要求。因此，伊朗问题在未来仍可能是激化美印关系的一个来源。

印度与俄罗斯的关系是另一个绊脚石。印度担心，尽管特朗普明显希望改善与俄罗斯总统普京的关系，但是美国政府正在推动俄罗斯与中国建立更加密切的关系，包括加强两军之间的合作。与此同时，印度决心保护与俄罗斯的关系，包括几十年来的防务合作。2018年10月，印度宣布与俄罗斯签署60亿美元的S-400防空系统采购协议，两国重申了军事伙伴关系。除非特朗普政府宣布放弃出售，否则根据2017年通过的《以制裁反击美国敌人法案》（Countering
America’s Adversaries Through Sanctions Act,
CAATSA），将引发美国针对印度的第二轮制裁。然而，时任印度国防部长的尼玛拉•西塔拉曼(Nirmala
Sitharaman)在2018年7月表示，印度不会仅根据美国国内法律改变其长期以来对S-400防空系统的立场。(美国高级政府官员显然向印度承诺，如果印度减少从伊朗进口的石油 (印度确实减少了)，其将可以免责购买S-400防空系统，但现在政府似乎改变了主意。)到目前为止，双方似乎都没有做出任何让步，如果这个问题得不到解决，将会造成重大的附带损害。

合作伙伴，而不是盟友

在所有这些问题上，美国都采取了强硬立场，至少在公开场合是这样。这是因为在特朗普的领导下，美国对印度的战略利他主义已经退居次要地位，取而代之的是对具体互惠行为的要求。然而，即使是美国的条约盟友也难以满足美国的期望，更别说是对美处于友好关系的印度政府了。印度乐意在涉及共同的国家利益时合作，比如制衡中国的问题；但在美印利益出现分歧时，印度寻求不受惩罚地坚持主见的权利。

最终，美国和印度的做法都不能为长期合作提供稳定的基础;两者都只会产生争吵和挫败。美国必须认识到，尽管在一些问题上两国的重大国家利益是一致的，但印度不是盟友，也不会像盟友那样行事。加强这些趋同应该是美国的优先任务。为此, 美国应该在某些情况下停止向印度发出可能威胁印度与其他伙伴关系的要求：当美国至关重要的国家利益没有受到侵犯时、当这些要求会破坏制衡中国的集体力量时、当它们仅关系到对印关系的边缘分歧时。印度不应再把美国的战略利他主义视为理所当然，也不应想当然地认为印度可以继续依靠美国的慷慨，即使印度没有尝试使其值得付出代价。对印度来说，这意味着在美国对承担成本的承诺摇摆不定之际，印度要为自由的国际秩序做出贡献、加快与美国的防务合作、推行经济改革、让美国企业更多地融入不断增长的印度经济。

双方应优先开展务实合作，制衡中国的崛起。他们应该从定期分享有关中国军事现代化的情报和中国在印度洋军事行动的实时信息开始。双方都可以允许对方军队使用其设施进行轮换访问。通过在反潜和反水面作战、空中和导弹防御、网络和空间技术方面的合作，他们可以建立一个联合的反进入/区域封锁系统，限制中国在印太的军事行动。

弗里德里希·尼采（Friedrich Nietzsche）说过：“忘记我们的意图，是所有愚蠢行为中最常见的。”美国和印度应该记住，他们目前最紧迫的目标不是在贸易、伊朗或俄罗斯问题上达成一致;这是为了应对未来几十年崛起的中国力量。如果在保护自由主义国际秩序的背景下制衡中国仍是大方向，那么双方为实现这一目标所采取的单边和双边行动，将比解决在其他问题上不可避免的分歧更有价值。