时代之问系列：为什么"终身负责制"异化成了官僚主义与形式主义
朱家慧
1小时前
追责机制的异化：从"终身负责制"到官僚主义与形式主义的生成逻辑
摘要
当前治理体系中，严格的追责制度与终身负责制在强化问责效能的同时，亦催生了深层的制度悖论。本文旨在揭示这一悖论的内在生成机制：当"对坏结果的恐惧"系统性地压倒"追求好结果的动力"时，制度理性发生扭曲，风险规避取代绩效追求，"程序完美"替代"实质效果"，最终驱动治理行为向官僚主义与形式主义集体滑落。通过构建"避责激励—程序替代—行为退缩—责任加码—对纸负责"的五阶段演化模型，本文论证了：缺乏容错纠错机制与权责对等原则的单一追责体系，实质上构成了一台失控的"避责引擎"。在此基础上，本文提出以明确权责边界、建立容错清单、对等激励机制、平衡程序与实质为核心的制度修正路径。
关键词： 追责机制；终身负责制；官僚主义；形式主义；容错纠错；避责激励
一、问题的提出
近年来，随着国家治理体系现代化进程的推进，"终身负责制""严格追责"等制度安排被广泛引入公共管理领域，旨在强化责任意识、遏制权力滥用、提升治理效能。然而，实践中出现了一个值得深思的现象：追责越严，形式主义与官僚主义不减反增。 基层干部普遍反映"干得多、错得多、追得多"，由此衍生出"少做少错、不做不错"的消极行为模式。
这一现象表明，追责制度的设计初衷与实际运行效果之间存在显著张力。问题不在于追责本身，而在于当追责缺乏配套的容错机制与激励结构时，其激励效应会发生根本性反转——从"促进担当"异化为"鼓励避责"。
本文的核心命题是：严格的追责与终身负责制，若缺失"容错"与"权责对等"作为制度制动，将系统性地生产官僚主义与形式主义。 二者虽表现形态不同，但共享同一核心机制——对个人风险的极致规避。
二、理论框架：制度激励与行为异化
（一）理性选择视角下的制度响应
根据新制度主义的理性选择范式（March & Olsen, 1989），个体在制度约束下会以效用最大化为原则调整行为策略。在追责制度的强约束下，理性行为者的效用函数发生结构性变化：
U=f(绩效收益,追责成本)
当追责成本（尤其是终身追责的无限期成本）趋近无穷大时，绩效收益的边际效用急剧下降，行为者的最优策略从"最大化绩效"转向"最小化追责风险"。这一转变，是所有后续异化行为的逻辑起点。
（二）"自责"与"追责"的同构性
值得注意的是，本文所讨论的追责异化，与传统官僚体制中的"自责文化"具有同构性。在"自责"模式下，个体因内在道德压力而自我约束；在"追责"模式下，个体因外在制度压力而自我保护。主体虽异，机制归一：当对负面后果的恐惧成为主导动机时，行为必然趋向保守、僵化与形式化。
三、演化模型：从追责到异化的五阶段逻辑
基于上述理论框架，本文构建"避责激励—程序替代—行为退缩—责任加码—对纸负责"的五阶段演化模型，以阐释追责制度如何系统性地生产官僚主义与形式主义。
（一）第一阶段：风险规避成为首要目标
终身负责制意味着任何决策或行为都可能在未来产生不可预见的后果，而当事人需承担无限期责任。在此约束下，理性行为者的首要目标不再是"如何高效地把事情做好"，而是"如何确保自己未来不被追责"。风险规避由此取代绩效追求，成为制度响应的第一优先级。
这一阶段的关键特征是：目标函数的根本置换。 治理行为的评价标准从"结果导向"悄然滑向"安全导向"。
（二）第二阶段："程序完美"取代"实质绩效"
要证明自身无过，最直接的路径是证明自己"完全按规矩办事"。于是，工作重心从解决实际问题，系统性地转移到留下完美的书面痕迹。会议记录、签字确认、层层审批、红头文件、情况说明……这些"程序正义"的证据链变得比实际治理效果更为重要。
这正是形式主义的核心机理：工作的本质从"对实质（效率、效果）的追求"退化为"对形式（文件、流程）的循环"。程序不再是实现目标的手段，而异化为目标本身。
（三）第三阶段："不做事"成为最优生存策略
既然任何行动都蕴含潜在风险——尤其是创新性、探索性工作——那么"少做少错，不做不错"便成为最优生存策略（Olson, 1965）。面对新问题或模糊地带，最安全的回应依次为：
"这不归我管"（责任推诿）
"需要上级明确指示"（决策上移）
"我们先研究研究"（行动搁置）
由此催生官僚主义的典型行为模式：推诿扯皮、回避决策、文件旅行、层层上报。治理体系的运转不再以问题解决为驱动，而以风险规避为驱动。
（四）第四阶段：责任层层加码，形成"避责联盟"
为分散个体风险，上级要求下级提供更多签字与背书；下级为自保，又要求更下一级提供更详尽的痕迹材料。由此形成一个层层加固的"避责链条"：每一个节点上的行为者都在为自身免责而努力，真实的业务需求被淹没在无尽的文牍与会议之中。
这一阶段的制度后果是：治理成本急剧上升，而治理效能持续下降。 责任的层层传递并未增强责任感，反而制造了一个集体性的"避责联盟"——每个人都在"负责"，但没有人在"干事"。
（五）第五阶段：从"对人负责"退化为"对纸负责"
演化的终点是治理逻辑的根本颠倒：原本"为人民服务"的价值取向，蜕变为"为追责条款服务"的工具理性。因为条款是确定的、刚性的，而人的需求是活的、变化的。为了不触碰刚性条款，行为者只能无视活人的需求和动态变化的实际情境。
这种制度化的冷漠与僵化，正是官僚主义的终极形态。 治理体系不再回应现实，而只回应文本。
四、形象化分析：一个医学隐喻
上述逻辑可用一个思想实验加以说明：
假设要求所有医生对每位病人的终身健康后果承担无限责任。那么，最"理性"的医生将如何行为？
避责行为 对应的制度异化
对每个病人做最全面、最昂贵、最耗时的检查 形式主义（程序替代实质）
拒绝任何有风险的创新疗法 行为退缩 （不做不错）
遇到疑难杂症立刻转院 官僚主义（推诿扯皮）
把每一次诊断、用药写成厚厚病历 痕迹主义（对纸负责）
结果是：看似"最负责"的制度，却导致了医疗效率的系统性下降和医生担当精神的全面丧失。这与当前治理体系的困境如出一辙。
五、制度修正：从"避责引擎"到"担当激励"
上述分析表明，问题的根源不在于追责本身，而在于追责的单向性——只有惩罚，没有容错；只有约束，没有激励；只有程序要求，没有实质评价。因此，制度修正的核心在于构建追责与容错的平衡体系。
（一）明确权责边界：防止责任无限分解
必须以制度形式明确：什么样的责任在哪个层级终结，不能无限分解。权责边界的模糊是避责行为的温床，清晰的边界才是担当行为的前提。
（二）建立合理的容错清单：为探索性行为提供安全空间
明确哪些探索性、改革性失误可以免除或减轻责任。容错不是纵容，而是为创新提供必要的制度空间。没有容错机制的追责，本质上是对所有非确定性行为的全面禁止。
（三）构建对等的激励机制：让"做对"与"做错"同样有制度回响
当前制度的突出失衡在于：做错有明确且严厉的惩罚，做对却缺乏对等的正向激励。这种不对称的激励结构，天然地将行为者推向保守。必须建立"尽职免责、有功必奖"的双向激励体系。
（四）平衡程序与实质：让考核回归效果本位
在检查考核中，应实质性地增加对"实际效果"的权重，降低对"台账厚度"的依赖。正如邓小平所言："不管白猫黑猫，抓住老鼠就是好猫。"治理评价亦应遵循实效原则，而非痕迹原则。
六、结论
本文的核心结论可概括为一个命题：
严格的追责与终身负责制，如果缺乏"容错纠错"与"权责对等"作为制度制动系统，就会从"担当激励机制"异化为"避责驱动机制"，其驱动力完全指向形式主义与官僚主义这两个"安全的避风港"。
追责与容错并非对立关系，而是同一责任制度的两翼。只有两翼平衡，制度才能既约束失责行为，又激励担当作为。当前治理体系改革的深层任务，不是在"追责"与"不追责"之间做非此即彼的选择，而是在追责的刚性与容错的弹性之间找到制度性的均衡点。
唯有如此，才能真正实现从"对纸负责"到"对人负责"、从"避责联盟"到"担当共同体"的治理转型。
参考文献
[1] March, J. G., & Olsen, J. P. (1989). Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics. New York: Free Press.
[2] Olson, M. (1965). The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. Cambridge, MA: Harvard University Press.
[3] 周雪光. (2008). 《中国国家治理的制度逻辑》. 北京: 生活·读书·新知三联书店.
[4] 曹正汉. (2011). 中国上下分治的治理体制及其稳定机制. 《社会学研究》, (1), 1-38.
[5] 折晓叶, 陈婴婴. (2011). 项目制的分级运作机制和治理逻辑——对"项目进村"案例的社会学分析. 《中国社会科学》, (4), 126-148.
[6] 贺东航, 孔繁斌. (2011). 公共政策执行的中国经验. 《中国社会科学》, (5), 61-79.
[7] 邓小平. (1962). 在扩大的中央工作会议上的讲话.
