对“选调”这一独特的干部“掐尖”制度，我们仍存在根本性误解？

强   舸

南京理工大学马克思主义学院

【导读】2025年中央选调生报考系统数据显示：全国有8.2万人通过初审，但最终公示名单仅3027人，整体录取率跌破3.7%。在“考公热”的当下，已经存在了60余年的选调生制度受到了许多瞩目和讨论。

本文跳出既往的“选调生视角”，从国家治理角度重新审视选调生制度，分析选调生制度的发展历程、选调生制度满足的国家需要、选调生需要哪些素质、选调生的职业发展与再选择。文章揭示出选调生制度是公务员制度的补缺，通过吸引名校生、优化干部成长路径、强化基层治理，在国家的治理体系中不可或缺。面对选调生离职潮等现象，作者分析：收入落差、家庭成本是制度设计中需要正视的现实挑战。本文既帮助青年择业提供参考，也有助于深入理解中国的干部制度。

本文原载《文化纵横》2026年第1期，仅代表作者观点，供诸君参考。

为什么需要选调生制度

选调生制度已历近六十年，制度体系和运作方式不断完善，在国家治理中发挥显著作用。已有研究大致可分为梳理制度发展历史、关注培养机制和选调生发展状况、分析选调生心理状态和职业选择这三类。总的来说，现有研究主要是从选调生视角切入，但选调生制度本身是手段而非目的，从国家治理视角切入，应当回答的关键问题是：为什么需要选调生？选调生制度有助于满足国家治理哪些需要？

总体上，选调生制度是中国共产党干部制度的重要类型，内嵌于整个干部工作体系中，其缘起是因为主流干部制度无法满足国家治理全部需要。因而，研究选调生制度首先需要回到干部制度体系中。公务员制度是我国干部制度主体部分，选调生制度与之相比有两处不同：其一，高门槛。选调生招录对学历、学校、成绩、政治面貌有着更高要求。其二，培养目标和机制。公务员制度旨在招录和管理国家工作人员，选调生制度是“有计划地培养一批领导人才”。由此，研究视角可以进一步聚焦：有了公务员制度，为什么国家治理还需要选调生制度？从国家治理大视野考察选调生制度才更具现实意义，才能针对性地为青年学子提供参考。

▍选调生制度的发展历程：干部队伍建设视角

不少文献梳理了选调生制度发展历程，不过大多以文件划分阶段，没有将选调生制度变迁放置在整个干部制度体系中研究，也就没有注意到选调生制度在不同时期国家治理中发挥的不同作用。从国家治理视角看，选调生制度发展历程可分为四个阶段。

在20世纪60年代，选调生制度的重要功能是提高干部队伍文化素质。1965年6月，高等教育部党委向党中央提交《关于分配一批高等学校文科毕业生到县以下基层单位工作的请示报告》，其中提出：“今明两年共拟抽出高等学校毕业生一万余人，分配到县以下的基层单位。”这被视作选调生制度起源。它提出的背景是，当时还没有公务员制度，地方干部主要来自军转和招工，大学生一般会被分配到国企、科研院所或中央机关。地方干部队伍整体文化水平偏低、专业能力欠缺，显然较难满足社会主义建设，特别是工业化和城市管理需要。因而，提升文化素质就是这一时期干部队伍建设的重要命题。例如，当时党校培训很大部分内容就是语文、算术、科学等基础课程。同样，选调生制度则是通过下派一批具有较高文化水平的大学生，来改善地方干部队伍的知识结构。此外，当时我国还没有系统规范的干部招录机制，60年代选调生工作其实也是构建干部招录机制的初次尝试。相比今天的选调生制度，当时只在招录方面设置了“高门槛”，并未设定“培养目标和机制”。某种程度上，与其将之视作选调生制度起源，它更像是公务员制度的最早探索。

从1983年至20世纪末，选调生制度成为干部“四化”的重要手段。“文革”期间选调生工作完全中断。“文革”后，干部招录主要通过分配、军转和招工三种方式。干部队伍特别是领导干部年龄老化、专业素养缺乏，是此时干部队伍建设的首要难题。因而，中央将培养选拔专业化的年轻干部列为重点任务。1979年11月，邓小平在中央党政军机关干部会上指出：“现在我们国家面临的一个严重问题，不是四个现代化的路线、方针对不对，而是缺少一大批实现这个路线、方针的人才。”1980年8月，他在中央政治局扩大会议上提出：“干部队伍要年轻化、知识化、专业化，并且要把对于这种干部的提拔使用制度化。”1982年9月十二大正式将“革命化、年轻化、知识化、专业化”写入党章，作为干部队伍建设的根本方针。选调生工作在这样背景下重启，作为实现干部“四化”的重要手段。1983年《关于选调应届优秀大学毕业生到基层培养锻炼的通知》提出，要以建好“第三梯队”为目标，有计划地选拔培养一批受过高等教育的年轻党政干部，通过对他们的培养实现县、市、省后备干部有效衔接。与此前只注重招录门槛不同，《通知》提出了“后备干部”这一培养目标，并开始探索培养机制。总的来看，这一时期选调生工作成效显著，许多选调生在短时间高强度锻炼中迅速走上领导岗位，优秀者后来更是成长为党和国家领导人。

从20世纪末到十八大前，选调生制度的作用一度淡化。选调生制度在改革开放初期干部“四化”中发挥了重要作用，但干部队伍结构的显著改善又降低了选调生工作的迫切性。更重要的是，1993年《公务员暂行条例》实施，2006年《公务员法》施行，公务员制度建立了。此前，分配、军转、招工等干部招录方式制度化程度低、漏洞多，选调生制度具有严格规范、高门槛等诸多优势。然而，在公务员制度成形并取代上述方式后，选调生制度在招录上就不再具备严格规范的相对优势。此外，由于高等教育迅速普及和大学生党员数量增长，多数公务员岗位同样要求本科学历和党员身份，选调生和公务员在招录门槛上也趋同了，再享受重点培养和特殊路径就缺乏合理性。因此，这一时期选调生招录数量显著减少。

十八大前后，选调生制度迎来了以定向选调生为新特征的新发展。21世纪初，广西开始以名校生为对象的选调生招录。2012年，“焦三牛风波”引发全国对甘肃定向选调生工作的热议。同年，福建开始定向清华、北大招录选调生。其他省份陆续跟进，2020年已有28个省、市、区建立定向选调生制度。此外，与此前选调生工作一直在基层开展不同，2013年中央和国家机关开始招录定向选调生，形成了中央选调生制度。通过大幅提高门槛和完善培养机制，定向选调生制度再度与公务员制度形成显著差异和有效互补。在门槛上：其一，定向少数名校，并对学历成绩提出更高要求；其二，除党员条件外（也有小比例的非党员名额），还设置了学生干部、荣誉奖励等更多政治标准，一些省份还制定了量化的政治素质打分表。2018年中组部《关于进一步加强和改进选调生工作的意见》从整体上肯定了定向选调生做法，允许各地区各部门对选调生提出差别化要求。2020年全国定向选调生录取人数超过2万，现在已有不少选调生担任了县委书记、县长乃至更高级别职务。

▍选调生制度满足了国家治理哪些需要？

干部工作服务于国家需要，公务员制度构成干部制度主体部分，为国家治理持续输送合格人才。但它存在一些缺陷，不能满足国家治理全部需要，这是选调生制度产生的治理基础。

（一）吸引、储备优秀人才

公务员招录以严格规范、保障公平为主要特征，90年代建立公务员制度的重要目标就是解决当时党政机关招录中的不规范、裙带关系和腐败问题，因此采取了众多去差异化设计以保障公平。然而，公平导向的制度设计在效率上可能不具有优势。例如，公考设置笔试和面试两个主要环节。笔试科目是行测和申论，投入足够多时间一般能取得不错成绩。面试采用双盲和试题库方式，同样可以熟练化训练提高成绩。这样一来，“考公”容易变成比拼时间和金钱的耐力赛，催生了一批“专职”考生，甚至孕育出中公教育等一批行业巨头。

自古以来，中国文官制度就存在选拔专业人才和保障公平流动间的矛盾。在有效保障公平的同时，公务员制度可能在吸引和筛选优秀人才上存在劣势。不同于“独木桥”的高考，名校生拥有广泛就业选择，可能不愿投入时间和金钱进行“考公”训练，即使考上也可能放弃入职。事实上，公务员制度建立后一段时期里，中央和省直机关招录到的名校生数量都在下降，中西部地区乃至东部发达地区非省会城市甚至招不到名校生（以前还能“分配”到），干部队伍结构存在明显不足。

在现代国家治理中，产业发展、城市规划、招商引资、财政审计等都对专业能力有很高要求。必须承认，不同学校在专业能力培养上存在差别，这会直接体现在工作中，有受访者提道：“有几年考到省直机关最多的是某本科院校，用起来差点意思。有省领导讲：高考差一二十分是运气问题，差一二百分就不是运气问题了，要改革招录机制多招名校的。”另一方面，与西方公务员制度去政治化立场不同，突出政治标准是中共干部队伍建设的基本原则。但是，同时面向应届生和社会人员的公务员制度，只能设置政治面貌这一指标。过去“党员”确实有足够区分度，但现在多数考生都能满足要求。选调生制度则允许在学校学历成绩和政治素质上设置多重门槛，以筛选更优秀人才。

不过，光提升门槛不够，选调生制度还需解决的问题是：优秀人才愿不愿意来？市场经济环境下就业取向日益多样化，干部队伍吸引优秀毕业生面临激烈竞争。不只是外企、民企，国企、高校科研院所等体制内单位大多也能提供更高薪酬，并且在政治发展上未必逊色。因此，选调生制度采取了一系列措施以增强吸引力。其一，降低笔试难度。“定向”缩小了招考范围，不用“卷”分数增强了名校生报考意愿。某些省份甚至在清北等院校取消考试，只设面谈环节。有笔试的也未必有淘汰，“只要来考试就进面试，笔试不卡人”。其二，职务职级优待。例如博士任副处级、后备干部管理和优先提拔承诺等。其三，配套优惠条件。包括生活补贴、购房补助、配偶安排工作和子女入学等。其四，领导高度重视。招录由省委组织部部长/副部长带队，在清北等校甚至是省委书记亲自宣讲，专人对接意向考生，副部长联系重点人选。这些并非形式主义，而是能够产生显著效用。有受访者讲道：“承诺的都挺好，但能不能兑现？如果是省领导带队，说明确实重视，心里比较有底，又加了组织部副部长微信，将来有困难能找他。如果联络我的是科员，承诺副处级岗位，不敢信。”

总的来看，新时代选调生制度为地方吸引储备了一批优秀人才，这在中西部地区尤为明显。有受访者讲道：“以前本地考到省会的学生都不愿回来。经过这几年选调，全市清北等名校生就有上百名。”

（二）优化干部成长路径

行政层级多是超大型国家治理的基本特征，过长晋升链条容易造成干部队伍老化和缺乏活力等困境，干部队伍建设需要思考如何优化干部成长路径，及时培养选拔出优秀年轻干部？中国古代形成了“官吏分途”的干部路径，科举选拔的“官”从县及以上高起点重点培养，未经科举的“吏”的职业生涯限定于县内。公务员制度虽被称为当代科举制，但并不区分“官”“吏”，所有人都可能晋升高位，但也带来了优秀年轻干部缺乏的问题。十八大后，中央多次强调“大力培养选拔优秀年轻干部”并做出专门部署，选调生工作是其中重要举措。面向名校生的职务职级优待既是增强吸引力的举措，也是为了满足干部队伍建设需要。从效率上看，选拔一批在长达二十年国民教育竞争中脱颖而出，并且政治素质过硬的好苗子放在较高起点，通过专门设计的多层级多岗位路径（这一路径成本高，无法广泛用于公务员队伍）重点培养，成才概率要更高。

保障公平流动是现代国家干部队伍建设的基本要求。选调生制度同样符合公平要求。其一，定向选调生“定向”的是高校而非地域，大量选调生是在非户籍地和学校所在地就业。“考公”却具有显著的地域特征：考生最倾向报考家乡岗位；为了保障就业等需要，许多公考岗位也会限定本地户籍或高校毕业。相比之下，选调生招录中滋生裙带等问题的概率反而可能更低。其二，符合社会公平共识。国家治理需要年轻干部，但“年轻”本身又容易引发质疑。定向选调生制度在某种程度上调和了这一矛盾。中国社会崇尚教育，新中国成立以来形成的高考信仰，催生了“考上好大学就该有好工作”的共识，名校生获得提拔往往会被认为是年轻有为的正面案例。换言之，选调生制度用高考/考研的公正性增强了年轻干部培养选拔的合法性基础。

（三）强化基层治理

国家意志如何渗透基层、保证令行禁止，是超大型国家治理的另一难题，干部制度是破题的重要手段。在官吏分途的古代中国，国家并不掌握“吏”权是“皇权不下县”的重要成因。新中国建立起统一的干部制度，消除“官”“吏”区别。在管理层级上，改革开放前实行“下管两级”制度（中央管省部级和地厅级干部，依次类推），保障了国家意志渗透到基层社会，但也有明显不足。其一，高层级政府需要管理的干部数量太大，效果欠佳。其二，限制了地方积极性和灵活性。改革开放后改为“下管一级”，扩张了地方干部权限，激发了地方工作活力，但又容易助长地方势力等问题。所以，在“下管一级”主规则外，又配套了后备干部、交流任职等辅助制度，选调生制度也是其中之一。

选调生由省委组织部招录，录用后一般安排在县乡工作，并须在村锻炼，接受省委组织部和市（县）党委双重管理。公务员队伍以本地人为主，追求生活安稳是他们选择“考公”的重要因素。选调生队伍以外地人为主，追求职业发展是他们的首要目标。他们一般更有干劲和抱负，乐于承担急难险重任务。同时，外地籍贯让选调生可较好地避免本地关系网络干扰，更好地贯彻国家意志。当然，本文并不认为多数公务员的安稳导向不好，这有助于干部队伍稳定和地方治理连贯性。所有公务员都非常积极地追求职业发展，反倒是晋升体系无法容纳的，未必会导致好的治理效果。

选调生的另一优势是“哪里需要哪里搬”，多层级多岗位锻炼既是针对选调生的培养机制，也能满足诸多领域特别是艰苦岗位对优秀人才的急切需要。在安稳导向下，很多干部不愿意调动（不论偏远地区还是上级机关），因为这意味着不菲的再学习负担和生活成本，近年来甚至有年轻干部因不愿调动而“拒绝升职”。与之不同，奋斗导向的选调生大多乐于调动、渴望调动，具有“学霸”属性的他们并不发愁学习新东西，而是看重多岗位经历有助于锻炼能力，会让自己更符合提拔条件。生活成本和家庭矛盾等对选调生的影响也相对较小，有受访者讲道：“本地人都想在县城工作，方便照顾家。我无所谓，我老家离县城有1200公里，现在所在的偏远乡镇离家还近50公里。”

▍政识与专业技能

选调生成长最需要哪些素质？哪些方面能对国家治理做出最大贡献？现有研究普遍认为，作为“三门”干部（指从家门到校门，毕业后进了机关门）的选调生最缺的是基层经验。这些观点混淆了选调生制度目标，夸大了基层经验问题，同时忽视了另一些对选调生成长和国家治理更重要的素质。

（一）选调生最缺的是基层经验吗？

基层锻炼是选调生制度重要内容，是培养路径的起步环节，选调生入职后一般会分配至县乡，或安排两年以上的挂职锻炼。这一制度设计旨在帮助选调生了解各级党政机关运作、熟悉本地民风民情。与普通公务员不同，轮岗交流、异地任职、提拔重用等机制，决定了领导干部经常经历岗位调动，快速学习能力是领导干部的必备素质。如果选调生在基层岗位都不能迅速学习适应，自然很难胜任提拔重用。

相应的，选调生并没有一般观念所认为的那么不了解基层。今天大多数人都没有严格定义的基层工作经历，但并不缺少基层生活经验。主流观念普遍低估了干部群体（不只选调生）对基层的了解程度，错误地套用古代社会结构理解今天的中国。古代官员普遍出身世家大族，即使科举获胜者大多也来自地主家庭。家庭出身决定了官员和民众先天身处不同世界，极少有共同体验。“何不食肉糜”体现的并不是晋惠帝的智力缺陷，数十年后素有贤名的晋简文帝同样将稻谷认作杂草，它反映的是统治阶级与普通民众的割裂。但是，新中国从不是分裂的两个世界，干部和群众始终是“干部群众”的统一整体。出身贫困山村、拿到清华录取通知书时正在工地干活的林万东毕业后成为一名选调生，他是标准的“三门”干部，但显然比大多数网友和基层干部更了解民生疾苦。互联网更是极大填平了信息鸿沟，选调生和农村留守老人其实有很多共同语言，因为他们都是抖音、快手的熟练用户。反倒是中年干部往往与互联网比较疏离，在这方面与群众缺乏共同语言。简而言之，基层经验很重要，但选调生整体上并不缺乏，或者说学习积累起来并不困难。与之不同，政治素质和专业能力既是国家招录时的关键指标，也是更加重要并且必须反复锤炼的素质，是选调生对国家治理更重要的价值。

（二）牢记初心使命

在长期研究中有两件让我印象深刻的事，对选调生成长或许能提供启示。一是脱贫攻坚。2015年11月，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，设定2020年全部脱贫的艰巨目标。当时，从学术理论出发的国内外学者和从基层经验出发的地方干部难得一致地不看好这项计划，认为在尚有280多个贫困县、8000万贫困人口情况下，试图五年攻坚就彻底解决几千年的问题是不现实的。大规模的异地搬迁、产业导入等举措，又很容易在学术经典或此前工作中找到失败先例。然而，脱贫攻坚如期取得全面胜利，现实证明中国共产党的扶贫实践比以往任何理论都更深刻地给出了解决问题的答案。这给我的启示是，了解基层很重要，但若完全拘泥于此，很可能会消磨掉改造世界的雄心壮志。只看现实，20世纪20年代的中国恐怕是毫无希望的，怎么会在百年间有如此多改天换地的变化？这是因为有了中国共产党人的初心与使命，才战胜了令人绝望的现实。

不少研究考察选调生的回应性问题，往往将服从权威和回应民众视为互斥选择。上述案例则显示回应性实际包含三重框架：国家意志、本地诉求和群众利益。作为中间环节的地方干部群体发挥着上下贯通作用，但其现实倾向与中央要求和群众利益也可能存在差异，中央要求与群众利益才更具一致性。例如，中央和群众都希望早日消灭贫困，地方却可能更畏惧其艰巨性。因而，在积累经验融入基层的同时，对选调生来说更重要的是时刻磨炼初心与使命，特别要避免陷入本地网络和思想观念。

（三）提升专业能力

第二件事，《黄河边的中国》是研究中国基层的必读书目，它描述了90年代中国农村的困境：在劳动力高度过剩、土地相关出产极其有限的情况下，如何为多余农民寻找出路？书中记录了地方干部的很多努力，作者曹锦清先生也提出了自己的思考。但他也清楚这些恐怕都不能真正解决问题。然而，二十多年前看似无解的难题现在基本都解决了，但并不是依靠提炼基层经验得出的路径，而是几件看上去和农村治理毫无关系的事：“入世”加速了出口和工业化，互联网培育了电商、快递、外卖、网约车等产业，两者吸纳了几亿农民就业，现在农村反而面临严重的“空心化”问题；房地产飞速发展则让几千万城郊农民直接致富。

可见，本地经验未必能为解决本地问题提供答案，今天基层问题的解决更多来自中国式现代化大格局的“降维打击”。对国家治理来说，具有超出本地经验的专业能力，才是选调生最宝贵的素质，基层干部在这方面存在不足。例如，卫健、规划、工信、招商、发改等部门都需要过硬的专业能力，但以往县里这些单位的负责人大多是乡镇领导干部转任，丰富的基层经验并无用武之地。与之不同，选调生在这些领域大多都有良好表现。

选调生和本地干部各有优势，干部队伍建设并不追求个个全才，个体精力是有限的，以全才为目标可能只会培养出全面的平庸，而是要用好不同类型的干部，形成互补的队伍结构。一些报道中常以选调生口吻说：“过去学的东西没用，在基层实践中才能掌握解决问题的本领。”这类褒贬不值得提倡。如果看重的是基层经验，就没有必要招录选调生。对选调生来说，结合本地需要强化专业能力，才能做出更大贡献。

▍职业生涯与再选择

选调生制度培养选拔了一批批优秀人才，但近年来也有选调生主动离开，嘉峪关选调生离职事件更引发了社会对选调生制度的热议。现有研究大多会关注选调生毕业时的选择，但较少关注他们在职业生涯中的再选择。

择业自由是市场经济的基本特征，选调生制度同样包含组织和个人的双向选择机制。组织选择（提拔重用等）贯穿选调生的整个职业生涯。选调生则可能在两个时期重新选择。一是入职不久。青年特别是名校生在首次择业时往往具有强烈的浪漫主义情怀，会因“广阔天地大有可为”选择选调生。入职后，一些人的浪漫主义情怀转化成持久奋斗的工作热情；另一些人则会发现自己其实向往安稳，而非热衷奋斗，或性格与工作并不契合，就可能选择离职。对国家治理来说，这无疑增加了成本，但确实无法避免，各行各业都会遇到类似情况。因而，创造条件鼓励不适合者尽快退出、避免更多损耗，才是最优策略，而不是因一些个案就反思“体制问题”，或者动辄诉诸道德审判。不少省份在选调生制度中就主动设计了再选择条款（可申请在政府、国企、事业单位间调动），并在操作中畅通退出机制，收获良好成效。二是已经取得一定成绩，走上相应领导岗位后。定向选调生制度实施已有十余年，这两年媒体报道过一些已经担任重要职务的选调生离职案例。并不是说在这一阶段后选调生的职业生涯就不会变化，而是此后的选择更多是个性因素导致的，并且更久后的职业生涯就不属于选调生制度范畴了。

一般观念认为，晋升现状及前景是影响选调生职业评价和再次选择的主要因素。但是，近年来离职的选调生中，有些在三十多岁就已担任正处级职务，有着不错的职业前景，为什么还会选择离开？我们研究发现，收入和家庭是主要因素。有关J省T大选调生的一项研究指出，经济收入始终是他们的现实困扰。我们也发现了许多类似案例。例如，S省一位已任副区长的选调生表示，七千多块钱的工资在当地算好的了，但生了二胎、父亲去世、母亲身体不好、妻子全职在家，还好能住区里的公租房，但这几年财政不景气，全区停发年终奖，养家压力很大。G省一位已任县委书记的选调生聊起从事本行的博士同学，十分羡慕他们的百万年薪，感慨幸好入职时有人才补贴，拿到后立马在房价低点时在省会买了房，不然现在可买不起。

在当下“考公热”“编制崇拜”背景下，有人可能会认为这些受访者“矫情”，“一个科长都怎么样”。希望大家注意的是，新时代以来全面从严治党取得了前所未有、举世公认的巨大成就，彻底打破了“当官”就会“发财”的潜规则。在社会平均水平上，公务员当然是好工作，但定向选调生大多是名校硕士博士，他们的比较对象是他们的同学，因此在收入、地域、生活等方面确实存在落差。并且，公务员以本地人为主，选调生外地人居多，即使同在一地工作，两者的生活成本、家庭氛围、幸福感仍然存在很大差别。有受访者讲道：“本地人在小地方做个科员就能帮家里不少事，看病啊、上学啊，有面子。但外地人的话，我都是领导干部了，还是照顾不上家里。孩子上学当然上的是本地好学校，但北京同学上的都是中关村三小这样的名校，院士都经常来讲座，没法比。”

在现实收入和心理落差影响下，一些选调生会变换职业赛道，最常见的是去国企，因为同属体制内，职级可以转换，收入则高很多。也有的跳出体制，进入民企、外企，他们的工作经历正是新雇主所看重的。但也有极少数选调生心态失衡，走上违法犯罪道路。

选调生制度因国家治理需要而产生，内嵌在干部制度体系中，在不同时代均发挥了显著作用。对青年来说，关键是要认清自身优势和志趣所在，在国家需要中做出职业选择。选调生工作需要理想主义情怀，但无论媒体还是个人都不应赋予其过多价值色彩。我常在地方报道中看到“放弃外企/央企/大厂优厚待遇成为选调生”，但也在央企宣传中看到“放弃选调生副县长优厚待遇投身国防事业”，清华红人、网络达人曹丰泽投身非洲建设更是令人敬佩。无论华为、比亚迪颠覆世界产业格局，还是TikTok打入美国市场独占鳌头，抑或《流浪地球》《黑神话·悟空》向全世界传播中国价值观，民营企业同样能为青年提供实现自身抱负、投身伟大复兴的广阔空间。今天这个伟大时代，处处都是广阔天地、大有可为。