好政策为何难以利乡村？从组织化的脉络看中国乡村的变迁、困境与未来（下）

四

土地制度与集体经济的联动困境

乡村再组织化中，土地制度是核心载体，集体经济是关键实施主体，二者协同失效直接引发土地要素治理矛盾。若将精英联盟视为“人为阻力”，土地制度固化与集体经济行政化则是“制度性梗阻”，而国家对乡村渗透不足，进一步加剧了两类问题的交织。

国家渗透弱导致：一是难破土地制度固化壁垒，削弱土地要素活力；二是难约束集体经济行政化，使其偏离“服务村民”本质；三是为精英联盟存续提供空间，令“人为阻力”与制度性梗阻相连接。最终三者共同构成核心瓶颈，阻碍再组织化推进与乡村内生动力激发。

（一） 核心矛盾：土地属性张力与集体经济承载失效

土地作为乡村核心资源，其生产资料属性（经济功能）、社会保障属性（兜底功能）、社会稳定属性（治理功能）构成“三重属性束”，需通过集体经济实现属性平衡。但当前再组织尚未完成，土地制度实践梗阻，与集体经济行政化倾向叠加，导致协同失灵，具体矛盾聚焦于两点：

1、再组织化背景下土地固化与

集体统筹的矛盾

“生不增、死不减”的承包权政策虽强化产权稳定性，却削弱集体对土地的动态调整权，形成“产权锁定”。以山东莱西市2021年某村调研为例，从土地流转参与情况来看，该村47户农户中，有21户存在土地流转行为，占比约44.68%；其中7户实现土地完全流转，即全部承包地均纳入流转体系。进一步调查发现，在这21户流转农户中，15户属于中下农阶层，仅6户为中农阶层，这一数据反映出中农阶层在土地流转过程中呈现出被动性特征。值得关注的是，该村另有14户农户采取“土地置换”模式开展农业生产，这种行为模式可界定为“游耕”。

具体而言，在规模经营对土地连片化提出需求的背景下，针对不愿直接参与土地流转的农户，土地流转经营者会通过在其他区域调剂可经营土地，为这类农户重建与原有生产条件相近的经营体系，使农户能够转移至新调剂的土地上开展农业生产。这种通过土地空间置换实现“非直接流转却适配规模经营”的生产模式，类比草原地区“随资源分布调整生产空间”的游牧逻辑，因此，将其学术化为“游耕”行为。

进一步的数据显示，在这14户游耕农户中，近10年内发生3次及以上游耕行为的农户有2

户，这一情况反映出，游耕模式在部分农户群体中，存在一定的持续性与适应性。从本质上看，这种特殊的土地流转方式是土地固化背景下的被动应对举措，而集体经济在这一过程中呈现出承载失效的状态。这一案例也恰恰反映出，在集体统筹能力缺失的情况下，土地流转会产生极高的交易成本。受“集体所有权虚化”影响，村集体缺乏主导土地开发的权责基础，被迫依赖行政指令或资本下乡，形成“被动型集体经济”。

典型案例为江苏省某村4项壮大集体经济项目，均为“上级分配—乡镇建设—村级运营”的行政驱动模式，运营中仅1项实现出租、3项长期待租。村级组织仅负责租金收缴，未参与产业链增值分配，丧失分红权，既无法带动村民增收，也难以积累集体资金，集体经济沦为“租金代收载体”。

2、再组织化背景下三权分置的实践脱节

“三权分置”政策的核心，是通过经营权流转激活土地效率，但实践中存在产权模糊—交易梗阻的双重问题：

经营权层面：产权登记未覆盖全部地块。笔者通过微观调研验证了经营权层面土地产权登记制度缺口的现实影响，以内蒙古某县为例，其土地确权完成率仅71%，低于全域确权的政策预期。这一数据背后，是特定群体的权益受损：部分村民因二轮承包期外出务工且存在农业税拖欠记录，未能依法获得承包权，进而陷入“城乡双重排斥” 的边缘状态，既无法享受城市公共服务，又丧失农村土地核心权益，成为制度性排斥下的弱势群体。

产权确权不完整还直接制约土地要素市场化配置效率，该县土地流转率不足30%，远低于提出的“县域流转率50%”政策基准，凸显产权模糊对土地资源盘活的抑制作用。加之村级土地台账不完整，导致“村民找不到土地权属依据”，进一步加剧流转交易的信任成本与法律风险，形成“产权不清—流转不畅—效率低下”的恶性循环。

注   释

某地就出现过这样的案例：村书记为组织村民上访，专门打电话通知外出打工的农民，要求他们全部放下手头工作回村参与；同时，还通知从村里考学出去工作的学生，让他们从所在单位带4人回村助力上访。其中，一位离开村子25年以上、已在省属事业单位任副处的领导，因特殊原因未按要求回村参与上访，次年其在村里的父亲和妹妹遭遇车祸，就医时竟发现新农合未缴纳，无法报销住院费用。找到村书记询问时，对方仅以“忘了”回应，承诺“明年一定交”。后续土地确权工作中，村主任与村书记又以“土地台账找不到”为由，要求该领导家人找过去相邻种地的农民出具证明，确认土地位置后才协助办理确权。最终，这家人只能通过非正式的礼仪沟通，才完成土地确权手续与新农合缴费。

这一案例清晰展现：村两委正是通过掌握土地资源、新农合缴费、土地补贴、宅基地审批等关键权益，将外出农民牢牢控制在手中，以资源分配的“便利与阻碍”作为约束手段，进一步强化了“正式制度非正式运作”的治理模式，也让乡村治理中的权力失衡问题愈发凸显。

在我国城乡转型宏观语境下，上述问题本质是“效率优先”与“权利公平”的价值权衡。学术层面需明确，不可仅从农业生产效率单一维度，剥夺兼业或外出农民的土地权益，因土地对农民兼具生产资料、社会保障与身份认同的多元价值。基于此，乡村振兴的产权制度构建应回归“集体成员权”权利基础，以成员资格界定土地权益，保障多元农民群体公平受益，避免追求农业现代化规模效应，而忽视“人的现代化”根本目标。

集体经济层面：多数合作社未有效承担“资源整合—产业运营”的核心职能，仅停留于“土地中介”的基础角色，未能通过产业链延伸、价值链提升实现多方利益共赢。某省某县案例所示：当地种植大户成立合作社，通过流转获得2400亩土地用于青储玉米种植，但由于合作社未参与下游产业协同，未能对接稳定的消费市场与加工主体，受下游奶牛、肉牛养殖产业亏损影响，青储玉米产品附加值流失率高达40%；大户获得政府的青储玉米的补贴，农户仅能获得基础土地流转收益，比种植大田玉米的亩均减收20元，而集体经济组织也未发挥“桥梁纽带”作用，既未参与资源整合与利益分配，也未能为农户提供产业支持与风险保障，最终导致土地流转的规模效益，与民生效益均未充分释放。

河南周山村的团结经济发展模式融合多维度的农村建设问题 | 图片来源：食物天地人

（二）延伸矛盾：生态资源的公地困境与集体功能缺位

土地制度的产权缺陷蔓延至生态资源领域，引发“公地悲剧”与“反公地悲剧”的双重困境，而集体经济的功能缺位加剧了这一问题。

公地悲剧：产权模糊导致资源过度使用。笔者2022年针对内蒙古某旗某嘎查开展调研，该嘎查位于中蒙边境，属草原化荒漠区域，生态条件严苛（年降水量100-250

毫米、蒸发量4000毫米、地下水匮乏，草地生产力600-1800公斤/公顷）；共有120户牧户，仅40户（约80人，劳动力31人）留守放牧，饲养牲畜约4000羊单位，草场面积89000公顷，牧民人均纯收入4000-9000元，且因居住分散面临高采购成本，整体贫困程度高。为破解草场碎片化与草地恢复难题，嘎查2016年组建合作社，核心举措为拆除网围栏以恢复传统游牧。但2017-2019年连续干旱致草地生产力下降，合作社外生性收益（政策补贴、外部帮扶等）无法覆盖内生性组织成本（协调、管理、风险抵御成本等），最终解散。

合作社解散后，牧户按章程重建网围栏，遭部分年轻人抵制，未重建围栏草场成为“公地资源”。部分年轻人从外地租入大量牛羊无序放牧并收取租金，叠加当地人口老龄化，导致传统草场管理规范失效；区域牲畜数量从4000羊单位激增至14000头，远超草地生态承载力，引发草场退化；后续在多重周折的情况下，才实现了网围栏重建。民族地区草地畜牧业经营中，即便“划分到户”的产权配置，存在草场碎片化问题，若简单拆除网围栏、放弃产权边界清晰化管理，易使草场陷入“公地资源”治理困境，诱发“公地悲剧”与冲突。

反公地悲剧：产权碎片化阻碍资源开发。笔者2024年调研发现，吉林省某村在前期土地确权中，将3000余亩五荒地以家庭承包方式确权至103户农户，最终陷入“反公地悲剧”困境：农户原计划通过养羊利用荒地，因国家禁牧政策受阻；某旅游开发公司有意开发生态旅游，以盘活资源，但103户农户在开发模式与利益分配上分歧明显（60户主张“旅游开发分红”，43户坚持“自主养羊”），村级集体无力协调形成统一决策，导致3000亩荒地闲置4年，不仅造成土地资源低效配置、生态价值损耗，还使村庄错失产业转型与增收机遇。

该案例印证“反公地悲剧”的核心逻辑——产权过度分散会推高资源使用决策成本、加大协同难度，最终引发资源闲置，凸显农村土地确权后，需平衡产权细分与集体决策效率，避免陷入“确权却难盘活”的治理困境，此类情况在西部和民族地区尤为常见。本应承担“资源整合—集体决策”功能的集体经济组织，因行政化倾向沦为“政府附庸”，呈现工具化特征。内蒙古某嘎查的1.2万亩集体草场，被地方政府以“生态修复”名义打包出租给光伏企业，嘎查集体经济组织仅负责“盖章确认”，牧民未参与决策，仅获每人每年500元的象征性补偿，引发多次群体性诉求。该案例印证波兰尼“市场脱嵌”理论——地方政府将集体草场纳入市场交易，却未兼顾牧民的集体成员权，导致制度与社会需求脱节。

（三）矛盾根源：组织化不足下的治理逻辑冲突

在土地制度存在产权缺陷的背景下，土地制度与集体经济的联动陷入困境，其本质是“组织化不足”引发的治理逻辑冲突——国家、市场与农民三方的利益诉求，无法通过有效的组织机制实现协调。具体的冲突维度可通过下表进一步解析：

表5 国家与集体互动下的集体经济博弈，数据来源：作者2004-2024年全国9省252村跟踪调研（N=5314）

在乡村历史与当代组织化进程中，“谁是农民”始终是一个绕不开的核心问题；而“为农民服务”，同样是学界持续审视现实、探索乡村发展的重要议题。

在“谁是农民”的学术界定范畴中，以职业属性为核心的认知存在明显分歧：部分学者主张将农民限定为“实际从事农业生产的种地者”，并提出土地应向“中坚农民”集中，以此提升农业生产效率。但这一界定方式存在显著局限性——其仅聚焦农民的生产职能，却忽视了农民作为“集体经济组织成员”的核心身份属性，也忽略了该身份所承载的承包权、收益权等土地权利，以及依托集体资源实现的风险缓冲、基础保障等社会保障功能。这种认知偏差最终导致对农民身份的理解，陷入“职业单一化”的窄化误区，而这一误区极有可能对国家推进乡村再组织化的进程产生不利影响。

表6 2014-2023年全国9省 252村土地相关核心指标对比表，数据来源：作者2004-2024年全国9省252村跟踪调研（N=5314）

注   释

2014-2023年十年数据，是农村土地制度与城镇化、农业现代化适配的缩影，核心启示有四：一是以规模化土地流转破解“撂荒+低效”，需完善流转市场、规范合同并保障农户收益；二是关注“二轮未承包”群体（因外出务工、欠缴农业税未参与二轮承包），通过政策衔接（如减免历史欠税、补登承包权）保障其权益；三是针对土地财产属性增强引发的家庭间纠纷，依托村规民约与村级调解机制提前化解；四是长期关注新增人口“无地问题”，探索承包权退出补偿、集体经营性建设用地入市收益分配等替代保障机制。

前述关于“谁是农民”的界定争议，其深层矛盾本质指向“组织化不足”引发的“产权—组织—市场”系统失灵，具体体现为三方面：其一，土地产权界定的模糊性，直接削弱了集体经济组织对资源的统筹与调配能力；其二，部分集体经济组织存在明显的行政化倾向，背离了“农民主体地位”的本质要求；其三，市场对接机制的缺失，导致集体资源与市场需求难以形成有效匹配，资源配置效率受限。

针对这一系统性问题，需从乡村治理的历史遗产与现实实践教训中总结经验，进而构建符合当代乡村实际状况的“产权重构—组织赋能—市场适配”协同改革框架。具体而言，可通过明确集体经济组织与农民个体的权责边界、完善以农民为核心的集体治理结构、打通 “生产—流通—销售”全产业链条，打破“组织化不足—系统失灵”的恶性循环，最终为乡村振兴提供兼具公平属性与效率价值的“制度协同”支撑。

图片来源：新华社

五、结论与建议

本文通过对乡村治理实践的系统性考察，得出如下结论与建议：中国乡村治理的演变历程始终与国家政策导向深度耦合，二者形成动态联动脉络。当前乡村发展面临的核心挑战，本质上源于组织化进程未完成引发的系统性治理困境，该困境在农户“务工为主、农业为辅”的混合型生计转型中尤为凸显，当前农户已非单纯农业生产单元，而是城乡统筹背景下承担家庭再生产功能的复合型主体。基于此，推进乡村振兴需突破单一维度改革局限，从基层治理、土地制度、集体经济三大核心维度构建协同机制，形成适配现代乡村社会结构与生计模式的治理体系。

(一）研究结论总结

基层治理层面：当前基层治理存在深刻结构性矛盾，乡村阶层分化呈现结构化特征，精英联盟借助非正式权力网络垄断资源，形成“分利秩序”。村两委依托土地管理、新农合经办、低保和乡村补贴等资源掌控权，对村民形成刚性控制，外出务工人员及乡村流出精英亦受其影响，不配合者常面临村庄权益保障受阻；该困境难以通过村民自主意识化解，需外部力量介入。其直接后果表现为基层民主形式化、国家治理遭遇“制度空转”。且中农阶层缓冲功能弱化，进一步加剧治理脆弱性，最终形成恶性循环，背离乡村治理的公共性初衷。

土地制度层面：土地制度的深层梗阻在于产权登记不全：土地“三重属性束”（生产、保障、社会稳定属性）使制度改革陷入“效率—公平—稳定”三角困境，“生不增、死不减”政策与“三权分置”实践的衔接梗阻，反映出产权界定模糊与资源配置失效的双重问题；而组织化不足，进一步加剧生态资源“公地悲剧”与“反公地悲剧”。

集体经济层面：集体经济发展面临显著悖论，行政化干预与市场脱节构成主要瓶颈，其根源在于国家与乡村关系失衡，需在“行政推动”与“社会自主”间找到平衡点，通过制度创新激活社会资本，实现与市场经济的有效衔接。

（二）系统性改革建议

1、基层治理破局路径

以“嵌入式治理”重构国家与乡村关系，凭“内生动力+外部赋能”双轮实现“农民组织化再造”，分三端发力：其一，借党组织领办合作社筑牢载体，明确农民在理事会、监事会决策权≥60%，强化话语权以规范精英权力，破“分利秩序”；其二，建村级政务APP公开村务，每季度第三方审计，压缩寻租空间，避制度“空转”；其三，以补贴、技术培训助中农成社区权威，发挥“新乡绅”协调作用，修社会联结、防“社会撕裂”。

2、土地制度深化方向

强化集体所有权，明确村集体在土地规划、收益分配主导权，如流转方案需村民代表大会三分之二表决，借村级政务APP公开明细，应对精英的“分利秩序”；建经营权流转市场机制，通过全域产权登记、县级平台、纠纷仲裁，推动流转率超50%，保留贫困自耕农防止资本裹胁，避免“政策空转”和产权虚化；联动土地与户籍社保，剥离土地保障功能，建“养老+医疗”体系，设过渡期补贴，防止“社会撕裂”，降低制度改革社会风险。

3、集体经济的转型策略

依据《乡村振兴促进法》建立“政府引导—村集体主导—农民参与—市场运作”机制，明确权责，由村集体整合土地、生态资源，引导农民参与决策运营，从制度上杜绝精英垄断资源，打破“分利秩序”；推广“党组织领办合作社”，落实农民决策权、定价权及“保底收益+按股分红”，强化利益联结，避免政策因执行偏差“空转”和行政化，确保转型红利惠及全体村民；搭建市场对接平台，每村培育至少2名经纪人、发展订单农业，推动集体经济从“行政主导”转“市场驱动”，激活内生动力，减少利益对立，防范“社会撕裂”，实现共同富裕。

（三）未来展望

乡村振兴的本质是乡村社会再组织化，需平衡两端：不回归传统集体化，亦防范市场过度侵蚀乡村。未来改革需坚守“农民主体、集体主导、国家引导、市场协同”原则，在维持乡村活力的同时，构建包容性利益分配机制——保障中农稳定发展、底层共享成果、精英回归公共服务，最终实现乡村治理现代化，为共同富裕夯实乡村基础。

研究层面可从两方面深化：一是聚焦区域差异，对比东部与中西部再组织化实践，提炼针对性路径；二是深化微观案例，追踪政策在村庄的落地过程，为制度优化提供细致经验支撑。

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