“十五五”来了！城市发展用好“要素”是关键！

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作者 | 1/6图片工作室

在中国经济转型升级的关键时期，国务院于2025年9月批复的《全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案》（以下简称：试点方案）引发了广泛关注。

随着二十届四中全会召开在即，「十五五」规划的战略方向备受期待。这场深刻变革将重塑中国经济发展格局，将为未来五年的高质量发展注入关键的制度动力。

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试点方案中的10个试点地区分布示意

01

要素市场化配置：经济运行的底层密码

生产要素是经济学中最基础也最重要的概念之一，它就像经济体系的「DNA」，决定着经济发展的质量和效率。

简单来说，要素就是经济活动所需要的基本资源，主要包括五大类：土地（自然资源）、劳动力（人力资源）、资本（资金资源）、技术（创新资源）和数据（数字资源）。

这些要素如同烹饪中的各种食材，其质量、配比和组合方式直接决定着最终产出的「味道」。

在我国经济发展历程中，要素配置方式经历了显著变迁。计划经济时代，要素配置完全由政府指令决定；改革开放后，商品和服务市场逐步实现了市场化定价和自由流动，但要素市场的改革却相对滞后。

这就好比在一家餐厅里，虽然顾客可以自由点菜（商品市场），但厨房里的食材采购和厨师调配（要素市场）却仍受诸多限制，自然难以做出最符合顾客口味的美食。

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当年深圳经济特区的崛起，

就是劳动力、资本、技术和土地等

要素流动更加自由化后的产物，

而今天，则需进一步加上数据要素的流动因素，

来助推高质量发展

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而要素市场化配置改革如同打通经济血脉的关键手术，让土地、劳动力、资本、技术、数据等要素自由流动起来。

其本质，就是让市场机制在要素资源配置中起决定性作用，通过价格信号、竞争机制和供需关系，引导要素流向效率最高、价值最大的领域和主体。

可能有人会问，要素的自由流动那么困难吗？

当然难。

当前我国要素市场仍存在诸多「堵点」：

科研人员在A地实验室取得的突破性成果，却要到B地才能转化投产；东部地区急需的技能人才，受制于户籍社保壁垒难以自由流动；数据这一新型生产要素被锁在各部门的「孤岛」中无法发挥协同价值……

这些要素错配与堵塞的现象造成了巨大的效率损失。

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传统意义上的

「闷在实验室里憋成果」的时代过去了，

注重跨学科交流与协作的新时代，

正是要素流动需求下的科学社交产物

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02

改革历程：从顶层设计到精准落地的演进

要素市场化配置改革并非突然提出，而是经历了一个层层深入、渐次推进的过程。梳理这一历程，有助于我们理解2025年这次试点方案的突破性意义。

改革的第一阶段以2020年《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》为标志。这份由中共中央、国务院联合印发的文件，首次系统性地提出了土地、劳动力、资本、技术、数据五大要素领域的改革方向。

2021年出台的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，标志着改革进入第二阶段。方案明确了2021-2025年的实施路径，提出通过试点探索积累经验，体现了「先行先试、风险可控」的改革智慧。

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要素市场化配置改革相关政策近年来的搭建历程

而2025年最新出台的《全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案》，则代表着改革进入精准落地、全面深化的新阶段。与以往相比，这次改革实现了三个重要跃升：

一是从规划到实施的跃升。方案由国务院直接批复，赋予10个试点地区更大的自主权。

二是从单要素到全要素的跃升。不再局限于单个要素的市场化，而是强调土地、劳动力、资本、技术、数据等要素的协同配置，追求整体效率最优。

三是从单点到区域的跃升。试点选择突破传统城市范围，更多以城市群、都市圈为单位推进改革。

值得注意的是，2025年方案首次将「新质生产力」写入改革目标，体现了对科技革命和产业变革趋势的前瞻把握。

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作为唯一以都市圈为名入选试点的合肥都市圈，

是近年来在要素流动促使科技发展的典型代表

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03

试点布局：解码国家区域发展战略密码

仔细分析10个试点地区的选择，可以洞察国家区域发展战略的深层考量。这些地区2024年经济总量合计超过全国四分之一，发展基础好、代表性强，如同在全国棋盘上布下的关键棋子。

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试点地区经济总量占全国比重（2024年）

整体来看，可以将这10个试点地区分为三种战略类型，且分别有各自不同的战略使命：

东部引领的要素升级：杭甬温、苏南重点城市与粤港澳大湾区作为我国经济最活跃的区域，承担着探索最高水平要素市场化的重任。

他们的特殊使命是对接国际高标准规则，在数据跨境流动、知识产权保护、高端人才吸引等方面先行先试。

其中苏南重点城市与杭甬温，已经呈现出了典型的城市带状走廊的特征，这也意味着高效的产业带的形成。而要素的自由流动将会更加促进产业带的升级。

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沿江、沿京沪线发展的苏南地区，

已经成为连绵一体，深度融合的世界一流产业带

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产业溢出的要素通道：合肥都市圈作为唯一以都市圈为名入选试点的市场上的分析已经较多。

但我们如果从地图上观察的话，可以发现，苏南重点城市与合肥都市圈的同时入选，在地图上画出了一条清晰的长三角—中部的要素流动走廊。

这也是近年来长三角产业与科技资源向以合肥都市圈为核心的中部地区外溢的重要走廊，已然呈现出旺盛的要素流动需求。

这一布局的深意在于，利用长三角的资本、技术优势激活中部地区的产业潜力，形成梯度发展格局。这将为未来东部先进产业与技术向中西部外溢与迁移做出要素流动的制度与模式探索。

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合肥都市圈与以上海为中心的

长三角核心地带的产业要素联系极为紧密，

尤其是在新能源、人工智能等前沿产业领域，

苏南地区已经是合肥—上海之间

产业要素流动的必经之路、交流前沿

内陆增长的要素枢纽：成都、重庆、郑州、长株潭等中西部地区的入选，则体现了「就地转化」的战略思路。这些地区不单纯是要素接收地，更要通过市场化改革培育内生增长能力。

例如，长株潭依托工程机械、轨道交通等产业集群，重点探索技术成果本地转化机制，支持行业领军企业牵头组建创新联合体；成渝地区则推动户籍准入年限同城化累计互认，构建统一的人力资源市场。

这些措施将增强中西部地区对高端要素的吸引力。

特殊功能的压力测试：北京城市副中心和福厦泉的试点各有侧重。

前者聚焦服务业的高水平开放与超大城市治理，以及在养老等领域探索要素保障新模式；后者着眼两岸融合发展，探索海峡两岸要素市场互通的有效途径。

这些「特色考场」将为特定领域的改革提供针对性经验。

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北京城市副中心

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04

要素的转化效率，将重塑城市的枢纽逻辑

枢纽城市，这是一个任何城市都梦想成为的Title，即指在某一领域或标尺上，处于城市功能体系中的核心枢纽地位，具有全局影响力与辐射力的中心城市。

要素的自由流动必将深刻影响未来的产业生态的情况下，什么样的城市会成为「要素」时代的枢纽呢？

在要素市场化配置改革纵深推进的背景下，城市枢纽的底层逻辑正经历历史性重构。

传统制造枢纽、资源枢纽的核心竞争力源于要素的静态集聚——依托港口区位垄断物流通道，凭借矿产禀赋锁定资源供给，依靠政策红利集聚制造产能。

而要素自由流动的新格局，正在瓦解这种基于「占有权」的枢纽逻辑，催生以「要素转化效率」为核心的新型枢纽形态。

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鄂尔多斯，

这座曾以煤炭资源丰富著称的「资源枢纽城市」，

如今也正在新能源产业领域，

谋求着新的发展空间

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未来的城市领先地位，将不再取决于要素集中度的高低，而在于能否构建起要素「高效流转—精准适配—深度转化」的生态闭环，其中要素的产业转化率正是破解城市竞争密码的核心课题。

这就需要理解枢纽城市即将面临的从「要素占有」到「价值创造」的三重逻辑跃迁：

1. 枢纽性质：从「物理集聚」到「生态聚合」

传统枢纽城市的核心是「空间锁定效应」——如钢铁城市依赖矿产资源分布，港口城市依托航道区位，制造枢纽依靠政策倾斜形成的产能集聚。

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全球的传统枢纽城市都在陷入停滞或衰退，

经历着转型的阵痛，

而其中多以依赖煤、铁资源或传统产业的城市为主

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这种模式下，要素流动的成本极高，城市竞争力源于对特定要素的排他性占有。而要素枢纽的核心是「生态吸附效应」，通过构建开放型要素配置生态，实现对流动要素的「选择性留存」与「高效激活」。

例如合肥通过「职务科技成果赋权改革+科创基金+应用场景」的生态组合，即使不具备传统资源优势，仍能吸引技术、人才等高端要素并完成转化，其枢纽价值不再依赖「要素存量」，而取决于「要素活性」。

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合肥的「政府风投」模式促使其激活了要素活性，

成为「要素落地」的枢纽城市

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2. 运作机制：从「物理集中」到「网络协同」

传统枢纽城市多为固定在某地运作的「物理集中」，如资源枢纽城市往往在资源富集地聚焦「开采—运输—加工」的全流程，制造枢纽侧重在本地布局「原材料—生产—销售」的全产业链条。

而要素枢纽，则会呈现「网状协同」特征，通过跨区域要素分工实现价值最大化，而不是非要在某地物理集中产业集群。

成渝地区正在形成的「研发在蓉、制造在渝」格局，正是要素枢纽网络协同的典型——通过要素的跨区域精准匹配，实现了1+1>2的协同效应。

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成渝双城都市圈正在创造西部要素流动的协同范本

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这种机制下，城市枢纽不再是孤立的要素容器，而是区域要素网络中的价值转化节点。

深刻理解这一点逻辑非常重要，因为这将是不远的将来，数字孪生时代下，人工智能+柔性制造技术所开启的新的产业集群分布方式。未来，「去物理集中」的产业集群，需要所有城市重新思考如何利用好要素流动的特性重塑自身的枢纽地位。

3. 价值维度：从「流量规模」到「转化效能」

传统枢纽城市的竞争力常以流量指标衡量：如港口的集装箱吞吐量、制造基地的产能规模、资源枢纽的开采总量等。而要素枢纽的核心价值指标，则转向「要素转化效率」——即单位要素投入形成的产业产出与创新成果。

也就是说，即使要素流转效率再高，若缺乏高效转化机制与落地环境，仍无法形成城市竞争力。杭州、深圳等城市的科创领先地位，本质上就是因为实现了数据、技术等新型要素的高转化率。

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背靠粤港澳大湾区这个「世界工厂」，

拥有「硬件创新」极致效率的深圳，

才可能转化出一个又一个创新成果

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05

要素枢纽城市的未来画像：要素转化生态的构建者

要素自由流动背景下，城市无法再依靠「筑墙，截留要素」的方式维持优势，只有成为要素转化生态的构建者，才能在竞争中脱颖而出。这类城市至少应当具备以下四类核心能力：

1. 生态协同能力：打通「要素—产业」的转化链条

要素转化不是单一环节的孤立行为，而是创新链、产业链、资金链、人才链深度融合的系统工程。

只有构建起多链协同的生态体系，才能避免要素在转化过程中「断链」。形成了要素从研发到产业化的全周期支撑的城市将会更有优势。

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多链协同的生态体系，

理论上很难由单个城市独立构建并维系，

未来更是如此。

因此，都市圈协同的重要性将持续凸显，

都市圈内分工将有利于整体

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这就说明了生态协同的重要性：劳动力、技术、资本等要素只有经过「上游培育—中游流转—下游应用」的完整链条，才能实现价值最大化。若某一环节薄弱，如缺乏技术转化中介或产业应用场景，要素就会陷入「闲置—流失」的恶性循环。

未来领先城市应着力打造「要素超市+转化车间+产业基地」的全链条生态，让技术、数据等要素能够快速匹配产业需求。

2. 场景供给能力：提供要素转化的「试验场」与「应用场」

要素转化的最终落脚点是产业落地，而场景正是连接要素与产业的桥梁。尤其对于技术、数据等新型要素，没有应用场景的支撑，其价值便无法兑现。

杭州在数字经济领域的领先地位，很大程度上源于其丰富的场景供给：从城市大脑的治理场景，到电商平台的消费场景，再到智能制造的产业场景，为数据要素提供了多元化的转化出口。

甚至是整个杭州都市圈、乃至长三角，成熟且庞大的产业生态，都为杭州这个数字经济强市提供了充足应用场景，数据技术要素就得以落地转化，使杭州成为全国数据要素市场化配置的标杆城市之一。

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杭州的数字技术优势

与周边地区的实体产业生态优势的结合，

是杭州科技产业崛起的重要原因

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场景供给能力已成为城市争夺要素转化权的核心抓手——谁能提供更多元、更开放的应用场景，谁就能吸引要素集聚并完成转化。而这一条件仅靠单一城市将越来越难以实现，充分依靠所在都市圈，乃至城市群的生态场景，将是所有城市的突围之路。

3. 要素适配能力：实现「流动要素」与「本地生态」的精准匹配

要素自由流动并不意味着要素同质化，不同城市的产业基础、资源禀赋、发展阶段存在差异，对要素的需求具有鲜明的适配性特征。反之，若脱离本地产业基础盲目追求高端要素，极易导致「要素错配」。

开个玩笑，就好像是要让义乌成为国际性枢纽城市，但非要让其引入高端金融产业，成为国际金融中心，这明显是不现实的。

但依靠身处浙江这个小商品制造中心的生态环境，成为国际商贸中心，成为商贸枢纽城市，则是与本地生态极为契合的路径，这也是义乌成功的原因。

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义乌，「非典型国际大都市」

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部分城市过度引入芯片、人工智能等高端产业要素，但缺乏配套的制造能力、技术工人和应用市场，最终陷入「要素空转」的困境。

未来领先城市必须精准把握自身产业定位，形成「特色要素需求—针对性要素引入—专业化转化落地」的适配机制，让流动要素与本地生态形成共振。这，也就是现在常说的「因地制宜」。

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要素的流动越自由，

城市产业政策的因地制宜就越重要

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06

结语

站在「十四五」收官与「十五五」开局的历史交汇点，2025年启动的要素市场化配置综合改革试点，不仅是深化经济体制改革的战略性举措，也为新五年规划期内建设高效规范、公平竞争的国内统一大市场探索实践路径。

要素市场化改革正在重塑区域经济格局：传统资源型城市若不能培育要素转化能力，终将面临「要素流失—产业空心」的困境；而原本缺乏资源禀赋的城市，却可通过构建转化生态实现「换道超车」。

未来的城市竞争，本质上是要素转化生态的竞争。那些能够通过制度创新、生态协同、场景供给、文化培育来增强要素转化效率的城市，终将成为要素枢纽时代的「新·枢纽城市」。