我国总理在纽约的一场讲话，标志中国对外政策正发生转型

郭语、王泺

商务部国际贸易经济合作研究院

【导读】近日，我国总理在纽约联合国总部出席由中方主办的全球发展倡议高级别会议并致辞，呼吁各国进一步凝聚共识，汇聚更大发展合力。自2021年习主席在联合国大会上提出全球发展倡议以来，其落实机制已有130多个国家和国际组织参与，成为广受欢迎的国际公共产品。如今，在单边主义、保护主义上升，国际发展合作受到严重冲击，世界经济增长动能减弱的背景下，全球发展倡议的重要性日益凸显。

从“一带一路”倡议到全球发展倡议，中国的国家身份和全球角色已经、并正在持续改变。本文从中国对外援助政策的转型出发，对这一转变进行了系统阐释。文章指出，全球发展倡议标志着中国对外援助理念与实践完成了一次战略性升级，其核心特征体现在三个关键维度：在政策层次上，实现了从“依赖一路”时期侧重区域经济合作和双边关系，向立足全球治理议题的转变，展示出一种全球视野；在政策性质上，对外援助曾主要是中国服务具体外交经济目标的工具性手段，现在则变为具有独立价值的主体部分，共同构成国家对外战略的支柱；在政策领域上，实现了从以基础设施建设为主的“硬联通”，向涵盖社会、民生、教育等全球性发展议题的拓展。

从“一带一路”到全球发展倡议，我国的对外政策正在经历一场集中转型，我们必须重新审视一些传统安排。一方面，我国的外交重心正在发生变化，从以发达国家为关键，转向发达国家与发展中国家并重，“全球南方”在中国全球伙伴网络中的基础性地位将尤其凸显；另一方面，国内的政策将会产生更多的外溢性，国内国际两个大局的联动性空前增强，国内决策必须更多考虑全球责任。

本文原载于《文化纵横》2025年第3期，仅代表作者观点，欢迎读者讨论。

从“一带一路”到全球发展倡议：

中国对外援助的变与不变

对外援助是对外工作的重要方面和工具手段。中国对外援助始于1950年国力衰弱、经济式微之时，是中国当时对内保障政权稳定、对外寻求国际承认的为数不多的手段之一。经过70余年的发展，中国成为世界上最大的发展中国家、全球第二大经济体，国家身份和全球角色已经、正在并将持续发生改变。其中最典型地表现为2013年提出“一带一路”倡议，2021年又提出全球发展倡议及全球安全倡议、全球文明倡议，作为与“一带一路”并行的平台机制。

“一带一路”倡议是中国政府迄今为止提出的最具雄心的综合性地区经济合作战略。这里有两个关键词：地区和经济合作。与之对照，全球发展倡议是中国在发展领域提出的首个全球性倡议，也有两个关键词：全球和治理。“一带一路”更加侧重项目、制度等“物质层面的存在”，全球发展倡议则更加侧重概念、理念、价值等观念层面。

可以说，“一带一路”倡议和全球发展倡议是当今中国向国际社会提供的最重要的国际公共产品，而对外援助均在其中发挥重要作用。但对外援助在两大国际公共产品中的定位，则呈现出层次、性质和领域三个方面的变化。

▍全球大国的责任自觉：中国对外援助的转向

“一带一路”倡议提出以来，中国对外援助相应发生转型：政策层次上从区域国别转向全球，性质上从工具手段转向独立主体，领域上从经济议题转向全球治理，并在这一转型进程中显示出全球大国的责任自觉。

（一）政策层次：从区域国别转向全球

“一带一路”是一个时期以来及今后相当长时期中国对外经济合作的管总规划，表现出了一定的全球特征，但本质上仍是区域乃至双边性质的。“一带一路”以多重的双边合作为基础，并未以多边参与的跨区域整合的模式进行。从地理概念看，“一带一路”中的丝绸之路经济带重点畅通中国—欧洲、中国—波斯湾及地中海、中国—东南亚及南亚沿线，21世纪海上丝绸之路的重点方向是中国—印度洋—欧洲，以及从中国沿海港口过南海到南太平洋，是由一个个国别点组成的几条线，以点带线但未能以线成面。从合作伙伴看，“一带一路”以地区为划分标准，西北方向意在挖潜陆地，经济收益有限但战略紧要；东南方向着眼拓展海洋，经济可行性高但战略吃重。全球发展倡议则不同：一是没有明确的地区偏好，向所有国家和地区开放；二是由议题而非区域国别驱动，八大领域按照议题形成跨领域、跨区域的解决方案；三是按照发展水平来确定合作伙伴，发展中国家是主要伙伴，同时向有意愿在发展中国家联合开展发展项目的发达国家开放。

从“一带一路”到全球发展倡议，反映出中国对外援助正在逐渐形成一种全球视野，这是一个习得的过程。正如美国的全球性存在和领导地位也非一蹴而就。在其历史的大多时间里，美国一直奉行孤立主义的外交原则。理查德·克罗卡特认为，美国在认识到自己命中注定要扮演一种与其巨大的经济实力相匹配的国际角色后，才非常不情愿地被拽入了第一次世界大战，并从第二次世界大战开始采取全球视野。克罗卡特的观点表明，美国是被动“被拽入”，且经济实力是美国全球参与的保障。在这两点上，当前的中国和彼时的美国所处的内外环境具有相似性。进入21世纪以来，中国经济实力和综合国力迅速提升：2006年成为外汇储备第一大国，2010年GDP超过日本成为世界第二大经济体，2013年成为全球最大货物贸易国，2014年成为服务贸易第二大国，2020年成为全球第一大对外投资国。中国日益增长的经济实力具有两个后果：一方面为中国对外政策提供了更大空间和更多底气；另一方面，中国经济实力的全球影响引起部分国家的高度重视乃至无端见疑。在发展领域，发达国家调整对华援助政策，集中于2006年前后提出与中国联合开展对非三方合作，希借此充分接触并规制中国对外援助。这使得中国对外援助“被拽入”国际场域，必须从更宏观的视角来进行规划；同时，中国对外援助自由生长的战略机遇期面临结束，在大国博弈的大背景下迅速由“接触”时期的良性竞合走向“对抗”时期的阵垒分明。

“一带一路”倡议的提出，既是中国对外部环境的一种应对，也是国际责任意识逐渐觉醒的体现；到全球发展倡议，中国的大国责任意识则逐渐从“被动应对”向“主动塑造”转变，尝试以区域、跨区域、全球的视野来看待中国和世界的关系。今天的世界体系要比过去复杂得多，更加需要一种长远、开明、包容、互利的全球视野。约瑟夫·奈和韦尔奇认为，那种把世界政治仅仅描述为几个大国如同坚硬的台球在均势体系中相互碰撞的看法，越来越脱离现实了。2022年，党的二十大报告首次明确使用“全球发展合作”的概念，指出“中国愿加大对全球发展合作的资源投入，致力于缩小南北差距，坚定支持和帮助广大发展中国家加快发展”。“全球发展合作”的提法正式出现在中国顶层文件中，反映出中国对外援助正在逐渐习得一种全球视野。

（二）政策性质：从工具性转向主体性

长期以来，对于中国对外援助的性质定位存在两种截然相反的观点。一种观点认为，对外援助是外交的工具手段，在革命时期表现为政治外交，改革开放时期表现为经济外交，当前则是大国外交的重要手段，其本身并不具有主体性。另一种观点认为，对外援助是对外政策的一部分，与外交、经济、安全等一道组成对外政策的不同方面，具有自身的规律性和独特性。这一认识论上的分歧，在中国对外援助规模和影响力有限时不成问题，但随着中国对外援助日益引起国际关注，“大象难藏身于树后”，中国对外援助的性质定位问题值得思考。

对外援助是发达国家的标配，越发达的国家越需要提供对外援助。国际上，中等及以上的大国和强国均向各自战略疆域内的国家提供援助或制度性安排，并将此作为国家对外政策的组成部分。以美国为例，自1947年提出援助欧洲重建的“马歇尔计划”开始，对外援助就在美国对外政策中占据重要位置。虽然冷战结束后美国迎来“单极时刻”，作为冷战时期竞争手段的对外援助的重要性曾急剧下降，但进入21世纪后，尤其随着美国对华战略从“接触”转向“竞争”，对外援助再次被置于前沿阵地，成为大国博弈的主战场。

就中国的情况而言，经济是一个时期以来中国寻求对外合作的主要方式，中国主要通过经济实力获得国际影响力。在20世纪90年代“大经贸”战略、21世纪初“走出去”战略时期，对外援助是对外经济合作的主要方式。“一带一路”初期，学界和政界对援助与“一带一路”关系的理解仍停留在认为对外援助是“一带一路”的工具手段。随着“一带一路”的持续开展，对外援助对“一带一路”的撬动作用不断增强，进入社会民生、政治外交、经济合作并行的阶段。全球发展倡议是中国在发展领域提出的首个全球性倡议，此前中国对外援助大多与外交、经济相结合，并在中非合作论坛、“一带一路”倡议等框架下实施，全球发展倡议提出后，对外援助作为对外政策重要方面的地位更加明确，正从服务于政治、外交和经济目标，演变为从更长远的角度为实现上述目标提供更加友善的外部环境。政府的外交、军事、经济三个主要部门构成国家对外交往三大支柱的观点正在发生变化，一个明显趋势是，在外交、军事、经济维度外，对外援助正在成为一个重要且今后有可能越来越重要的维度。

（三）政策领域：从经济转向全球治理

20世纪90年代以来，中国对外政策每十年就有一次系统性升级或转向：1994年前后正式提出包括对外投资、承包工程和劳务合作在内的“大经贸”战略，2000年提出“走出去”战略，2013年提出“一带一路”倡议，2021年提出全球发展倡议，加上2022年、2023年先后提出的全球安全倡议和全球文明倡议，可以看出中国对外政策的一个演变轨迹，即在议题上从“大经贸”“走出去”时期的经济领域，转向“一带一路”时期的经济为主、兼顾社会民生，再到“三大倡议”时期的全球治理。时殷弘认为，服务于中国对外政策目标的主要政策工具大体有两大类：“战略军事”和“战略经济”，从党的十八大至2014年主要使用“战略军事”手段，“一带一路”倡议提出后，从2014年开始主要使用“战略经济”手段。“一带一路”旨在利用两个市场、两种资源，推动商品和服务“走出去”，同时在这一过程中发展中国的共商共建共享合作观念和机制。全球发展倡议的提出表明，中国正逐渐从“一带一路”时期及此前的“经济劝说”（economic persuasion）、经济激励，转向道德示范和责任感召，道德责任成为中国作为负责任大国对外政策的题中应有之义。

作为发展中国家，中国至今依然是一个国内议程为先的大国，外部议程的关注度及利害关系虽已经有所增加，但并未改变决策程序优先考虑内部事务的状况。迄今为止，中国从来没有主导过全球治理的任何制度，中国内部制度也没有外溢成为全球治理制度。中国从不由自主地被推到大国地位，到愿意主动承担更多国际责任，如何选取中国参与全球治理的切入点？聚焦发展领域，提供更多区域和全球公共产品是一个可行路径。党的二十大提出的中国式现代化可用三个词来解读，即高质量发展、可持续安全和全球性责任，这一定位在统筹发展和安全的基础上走得更远，进一步纳入了责任，对外援助是这个大统筹中的重要环节。当今世界存在的气候变化、生态环境乃至国际政治氛围等议题，需要全球层面的共同努力，全球发展倡议要解决的正是具有全球性风险的全球议题。

“一带一路”关注经济和安全，强调的是实力；全球发展倡议聚焦发展和治理，强调的是影响力。“一带一路”在别国领土上建设大规模基础设施项目具有天然敏感性，容易引起利益攸关国家的猜测，全球发展倡议以发展为导向，在“一带一路”致力于“硬性”基础设施建设的同时补足社会、教育、生态等“软性”基础设施建设。从统筹发展、安全和责任角度而言，发展导向的援助是对市场“丛林法则”的一种纠偏和对全球化不良影响的补足，也是大国自律和责任的表现。中国的经济体量和综合国力为提供公共产品奠定了物质基础，中国已经到了需要以全球大国站位进行思考的时候，应该在提供公共产品方面发挥更多能动性。

▍中国对外援助转向的底层逻辑

从“一带一路”到全球发展倡议，中国对外援助存在明显转向，有两条一以贯之的主线：一是大的历史进程的一致性，决定了底层逻辑的一致性，“一带一路”和全球发展倡议均是中国对于内外形势变化的应对之策；二是不管作为革命外交、经济外交、大国外交的工具手段，还是作为对外政策的组成部分，对外援助始终发挥着独特作用。

从历史进程与底层逻辑的一致性看，中国是世界最大的发展中国家，同时是世界第二大经济体，这是理解中国对外政策的前提。“一带一路”和全球发展倡议均是21世纪以来中国内外发展环境发生深刻复杂变化的产物。“一带一路”是中国在国际上面临美国“重返亚太”、国内面临产能过剩的背景下提出的，经济安全是“一带一路”的关注焦点。全球发展倡议的提出同样有特定的历史背景，统筹发展和安全两件大事，同时以发展为导向，寻求与发展中国家之间的最大公约数，是对发展和安全关系的再平衡。在这一过程中，可以看到对外援助在“一带一路”和全球发展倡议中的两个共性。一是“一带一路”和全球发展倡议中援助项目的主体不断增多，逐渐从中央部门主导的“小援外”形态，朝着以中央为核心、包含更多资源和层次的“大援外”方向进阶。二是发展与安全的共生关系，“一带一路”致力于实现经济安全目标，全球发展倡议兼顾经济增长与社会发展目标。

从对外援助作用的延续性看，“一带一路”与对外援助具有天然联系。对外援助是“一带一路”的重要支撑，在“一带一路”的目标指导下对外援助能够发挥更大的作用。两者之间的联系产生了两方面影响：一方面，援助资源对“一带一路”基础设施建设项目起到了软化作用；另一方面，“一带一路”引发了高度关注乃至争议。“大经贸”“走出去”在名称上使用“战略”，并未引发外部的过度解读，但作为倡议的“一带一路”却引发了究竟是“倡议”还是“战略”的争议。这一方面是因为中国影响力上升，使得“倡议”还是“战略”的问题引发国际社会的高度敏感；另一方面也是因为，市场导向的“一带一路”与发展导向的对外援助之间存在张力，使得“一带一路”的内在逻辑不连贯。中国一度希望通过“一带一路”融入世界话语体系，现实表明，“一带一路”面临“中国版马歇尔计划”“新殖民主义”“债务陷阱”等误读，被视为中国的经济国策乃至实施“经济胁迫”的手段，部分国家始终以大国竞争的思维看待“一带一路”，构建了“中国崛起”“权力转移”“修昔底德陷阱”等错误叙事。在美国不断强化对华战略竞争的背景下，中国不仅面临来自政治、经济、安全、科技等方面的竞争，同时面临叙事竞争，包括“一带一路”在内的中国主张亟待重构叙事话语体系。到全球发展倡议，中国尝试将市场商业行为和政府援助行为适度剥离，让市场回归效率，让援助回归道德，希望通过提供更多公共产品来承担与国家身份相匹配的国际责任，并对“一带一路”的叙事话语进行修正和补足，将“中国崛起”纠正为“中国和平崛起”，将“权力转移”的单极政治纠正为多极多元秩序，强调与其关注“修昔底德陷阱”，不如多讨论如何解决“金德尔伯格陷阱”。

▍中国对外援助转向的影响及政策意义

（一）中国对外援助转向的影响

从“一带一路”的区域经济合作到全球发展倡议的全球治理，这一转向具有两个重要后果。第一个后果是，中国对外政策对象从以发达国家为主转向发达国家与发展中国家并重。自中华人民共和国成立以来，美国和苏联（俄罗斯）始终是中国外交的首要外部因素，一个时期以来形成“大国是关键，周边是首要，发展中国家是基础，多边是重要舞台”的外交布局，大国和周边在中国外交布局中占据特殊位置。“一带一路”一开始主要强调同发达国家尤其是欧洲国家的合作，随着深入推进逐步转变为发达国家与发展中国家并重。全球发展倡议的主要合作伙伴是谋求发展的发展中国家，同时探索与部分发达国家联合开展发展合作。对外政策对象的转变，是由中国的国内发展需求和对外经济政策决定的。在冷战两极结构中，与安全上的高度相互依存相伴的，是低层次的经济交往，大多数第三世界国家的政治和安全依存性相当强，但地区内部经济相互依存水平则非常之低。就中国的情况而言，改革开放前中国对外关系主要是同发展中国家的高政治、低经济交往；改革开放尤其是冷战结束后，中国一切以经济建设为中心，由于发达国家在世界经济中所具有的影响力，同发达国家间的关系自然在中国的对外关系中占据更大权重。

中国对外政策对象的转变体现出中国全球伙伴关系网络、中国与世界关系的演变。美国的外交以军事盟友为基础，具有很大程度的稳固性和封闭性，中国的外交建立在议题合作的伙伴关系网络基础上，具有相当的灵活性和开放性。未来中美外交空间的竞争，从根本上是中国倡导的伙伴关系网络与美国所主导的盟友体系的竞争。如果说中国外交的基本问题是如何处理中国与世界的关系，那么中国对外援助的基本问题则是如何处理中国与发展中国家之间的关系。并且，随着中国经济发展模式转型、产业链供应链升级，发展中国家在中国未来政治经济生活中将具有越来越重要的地位。

这一转向的第二个后果是中国国内政策具有了更多“外溢性”。体现在国内管理体制机制上，“一带一路”主要由发改委、外交部、商务部等涉外部门依照职能共同管理。但随着中国日益承担更多大国责任，对外援助主管部门在对外政策中的协调作用将进一步增强。并且，大国责任需要大国财政支撑，财政部的国际角色也将增强。全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议三大倡议的提出，一方面意味着安全、文化、卫生、生态环境、教育等专业部门的国际合作将增加；更重要的是，对人类共有问题及其治理的理解和判断将影响到中国的政治和经济决策，使其具有新的政策取向和轻重缓急次序。同时，国内、双边、区域和全球问题交叉叠加，对部门能力建设、国内政策的责任感均提出了更高要求。奈认为外交政策具有道德属性，提出“基于道德准则的外交政策”，据此认为评价美国总统不仅要看他的具体行为，也要看他的行为范式如何塑造世界政治的环境。对外援助既有现实主义考量，首要是维护本国国家利益；同时有其国际主义动机，站在国际社会共同利益的角度进行政策选择。从这个意义上讲，全球发展倡议将发展议题置于国际合作议程的中心位置，重振2030年可持续发展议程，对于在逆全球化、保护主义、单边主义背景下重塑世界政治经济环境具有重要的现实意义。

（二）中国对外援助转向的政策意义

首先，中国应更加倚重同发展中国家的关系。随着发展中国家尤其是新兴经济体的崛起，发展中国家在中国对外政治经济交往中的比重日益增加。近来围绕金砖扩员、“全球南方”等概念的博弈，正是发展中国家重要性上升的体现。考虑到中国正变得日益依赖外部世界，尤其是作为原材料生产国的发展中国家，无论是从政治远见，还是从自身经济利益出发，中国都应当更加重视与发展中国家之间的关系。对外援助主要做发展中国家的工作，应在其中发挥更大作用。同时，中国要避免过于乐观和一厢情愿，对关系的判断和把握应遵循动态法则。发展中国家关系并非铁板一块，发展中国家之间的共同利益可能仅限于某些领域和议题，在其他领域和议题上则存在利益冲突。这决定了不能用简单的发达国家和发展中国家的二分思维处理中国的对外关系，对于正从发展中国家努力向发达国家行列迈进的中国而言，尤其需考虑发展中国家间的复杂关系及与发达国家利益趋同的问题。

其次，中国应加强区域和多边政策的规划制定。中国对外政策仍以双边国别为主，缺乏区域和多边层面的政策规划，“一带一路”未能形成区域共同体或者说区域机制，其与共建国家之间互动的灵活松散性质，使得共建国家之间的权利义务关系并不牢固。中国目前的经济实力和综合国力并不能支撑过快过多地提供全球性公共产品，提供服务于特定区域或跨区域的公共产品，将是今后一个时期中国履行大国责任的可行路径，全球发展倡议可适当侧重区域和多边，丰富中国对外政策的层次。

再次，中国应从战略高度抓紧构建新时代对外援助话语体系。随着中国崛起，中美两国之间实力差距日益缩小，美国愈发倾向于从大国竞争视角看待中美关系。美国如此看待“一带一路”，势必也会如此看待全球发展倡议，对外援助事实上已经成为“不见硝烟的战场”。因此，中国应从战略高度做好对外援助的国际传播，抓紧构建新时代对外援助话语体系，寻求与国际发展体系的基本共识和利益交汇点，努力引导国际发展竞争向国际发展合作转化。

最后，可通过全球发展倡议加强对民众的宣传教育。奈认为，政府对民众具有教育的责任，在这个意义上，全球发展倡议以全球主义为目标，可以成为启发、培养民众“全球”“责任”观念意识的一个契机。未来，全球社会面对气候变化、大流行病、生物多样性、网络安全、人工智能等全球性风险会越来越多，全球性风险需要全球性应对，拥有正确理解与应对这些问题的观念至关重要。