重建印太威慑：AUKUS的愿景和困境｜IIA编译

译者按 ·2025·9·11

2021年，美、英、澳三国签署美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）协议，澳大利亚将购买5艘美国“弗吉尼亚”级核动力潜艇，澳大利亚和英国未来还将利用三方技术共同研制和建造下一代“SSN”级核潜艇。这一协议不仅从一开始就因为澳撕毁与法国的常规潜艇采购协议而遭到指责，还因为其导致的核扩散风险和在地区安全格局中加剧“阵营对抗”引发国内和国际上的广泛质疑。也有报道认为，这是华盛顿和伦敦为了应对“中国军事实力”而加强“印太战略”的一部分。

在大国战略竞争日趋激烈的时代背景下，AUKUS不仅是美国与核心盟友在21世纪最具雄心的防务合作宣言，更代表着三国在核潜艇、先进军事技术和区域威慑体系深度融合方面的历史性尝试。

AUKUS代表了战后西方联盟体系中罕有的高技术、深层次防务合作模式。其第一支柱的核心在于帮助澳大利亚打造核潜艇力量，从而实质延伸美英的水下作战范围，并在印太地区形成更具弹性的威慑网络。该计划设计了“三步走”路径：从增加美英核潜艇访问澳大利亚，到建立联合轮换部队，最终实现澳大利亚自主操作并采购“弗吉尼亚”级潜艇。如果得以实现，这将根本改变澳海军的力量投射能力，并使其成为美国“综合威慑”战略中真正意义上的战略支点。

而在技术层面，第二支柱则更具前瞻性，旨在通过三国资源整合，抢占下一代军事科技制高点。AUKUS试图打破传统国防合作的边界，推动技术标准、研发进程甚至供应链体系的深度融合，其成功与否将直接影响西方在未来几十年内的军事技术优势。

然而，AUKUS也面临几乎前所未有的执行挑战。首先也是最为突出的是美国潜艇工业基础的老化与产能瓶颈。多年投资不足、供应链脆弱与劳动力短缺导致“弗吉尼亚”级潜艇交付严重滞后，而维护积压问题更是直接影响现有舰队的出勤率。在这种情况下，对澳出售潜艇是否将进一步透支美军自身战力？这已成为美战略界激烈争论的焦点。

其次，倡议还深陷于“战略模糊”与“主权让渡”之间的两难。澳大利亚虽渴望获得核潜艇，但坚决拒绝在危机时交出指挥权；美国希望盟友承担更多防务责任，却不愿共享核心技术决策权。这种根本张力在台海、南海等潜在冲突情境中可能剧烈显现，影响联盟的可信性与协调性。此外，第二支柱尽管概念先进，却至今未能形成显著的合作成果。三国在项目遴选、资金分配与管理机制上仍缺乏有效整合，多次被批评为“雷声大雨点小”。其关键挑战在于，如何在保护各国敏感技术与维持合作效率之间取得平衡。

随着美国国内政治转向“美国优先”，AUKUS的命运也正面临前所未有的不确定性。2025年6月，美国国防部宣布对美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）进行审查，评估其是否符合“美国优先”战略。这一决定在三国同盟内部引发了深切的不安与震动，也令国际社会对AUKUS的命运产生了广泛质疑。

AUKUS面临的现状标志着西方联盟体系正从“责任分担”向“能力共建”模式转型，并试图通过技术优势抵消对手的数量与地理优势。而其能否成功，不仅取决于持续的政治意愿、充足的资源投入和灵活的机制设计，更取决于三国能否在面对现实困难时保持长期的战略耐心与协作韧性。

*本文原载于美国战略与国际问题研究中心（CSIS），原题为The AUKUS Inflection: Seizing the Opportunity to Deliver Deterrence，囿于篇幅，有所删减，供读者参考。

引言

在大国竞争日益加速的时代背景下，美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）无疑是美国及其盟友在二十一世纪最为大胆的战略宣言。该倡议自构思之初，便经过多届政府的确认，并获得三国主要政党的支持，旨在强化威慑力量，为印太地区注入稳定因素，同时推动盟国体系的深度融合。

如今，AUKUS倡议已问世近四载，正面临一个至关重要的转折点。关于该倡议可行性的担忧也随着五角大楼计划重新评估的消息传出逐渐显现。但AUKUS的未来问题远非单一部门的评估报告能够涵盖。鉴于该项目的宏大雄心以及对美英澳三方的重大战略意义，我们必须以审慎的态度评估其发展潜力，并正视实施过程中所面临的现实挑战。

巩固AUKUS联盟并确保其成功，已成为一项不容置疑的战略要务。鉴于AUKUS所涉及的地缘政治影响及重大资源投入，特朗普政府有必要对该协议进行全面审议。一方面，如果AUKUS最终失败或被废止，美国在印太地区的战略能力将受到削弱，国防部署与外交存在将失去深厚根基，国际信誉将遭受重创，威慑力量也将被削弱——与此同时，中俄对美国的质疑也引起了广泛的共鸣。另一方面，确保AUKUS的成功将增强美国的国防工业基础，强化与最紧密盟友的关系，向北京传递强有力的威慑信息，并有助于稳定该地区。因此，巩固AUKUS并确保其成功是一项战略性迫切任务。

事实上，AUKUS很可能是美国为重获印太战略优势、向该地区注入稳定因素所采取的最具战略意义的举措，这一地区正因中国在国防上的强化而陷入了紧张。AUKUS必须成功，但这并不等同于它正在迈向成功。全面审查可以发现AUKUS目前未能实现的关键领域，通过及时修正，确保其以可持续、高效率且具有实际影响力的方式增强威慑力量。

美国海军南达科他号（USS South Dakota）攻击型核潜艇（弗吉尼亚级第三批次）在海上试航期间浮出水面（图源：美国海军）

AUKUS的愿景：

印太战略威慑与军事整合

从本质上说，AUKUS的核心目标是“威慑”，即针对所谓 “潜在对手的扩张性战争威胁”。于美国而言，他们试图为潜在对手创造更复杂、更具挑战性的战略环境，从而降低其军事上对美国造成对威胁。

AUKUS的另一目标是“恢复印太地区的力量平衡”。随着中国不断军事现代化，印太地区对美国及其盟友的有利程度正在下降。这种常规和核力量的快速扩张在现代历史上前所未有。但归根结底，最令人关注的并不仅是中国军力的规模，更在于过去十年来中国日益自信、将军事力量作为国家战略工具加以运用的趋势。

“第一支柱”：核潜艇

AUKUS是迄今为止为增强“威慑”所采取的最重要举措之一。其目标是实现多个相互关联的目标，从而提升美国及其最信任盟国的整体能力。其中最重要的部分被称为“第一支柱”（Pillar I），主要聚焦于支持澳大利亚获得常规武装、核动力潜艇能力。尽管这一举措表面上看起来简单，但对于三国来说，它将是高度复杂且具有深远影响的。该计划被称为“最佳路径”，设计为分三阶段实施。

第一阶段于2023年启动，美国开始增加核动力攻击潜艇（SSNs）在澳大利亚斯特林海军基地（HMAS Stirling，位于西澳大利亚州，紧邻印度洋）的停靠频次；到2026年，英国核潜艇也将加入停靠。这一步的目的很明确：一方面让澳大利亚熟悉 “如何安全接待、维护SSN”，如掌握核动力装置的基本保障、潜艇人员的配套支持；另一方面也通过“潜艇常态化出现”，逐步争取澳大利亚民众对核潜艇的支持。

第二阶段将由澳大利亚皇家海军斯特林潜艇基地承担轮换部署任务，最早于2027年开始接待美国核潜艇，随后英国核潜艇也将加入部署。该部署机制将被命名为“西部潜艇轮换部队”（SRF-W）。此举于美国而言，是“战略双赢”：斯特林基地位于 “国际日期变更线以西”，是美国在印太地区 “西向延伸” 的关键节点；于澳大利亚而言，通过参与SRF-W的日常运作，能快速积累 “操作、维护SSN” 的实战经验。

澳大利亚皇家海军护卫舰瓦拉蒙格号（HMAS Warramunga）现停泊于澳大利亚花园岛的斯特林海军基地（图源：Getty Image）

一旦澳大利亚具备安全运营、监管和维持自主核动力潜艇的能力——即达到“自主就绪”状态（预计最早于2030年代初实现），将分10年从美国购买3-5艘 “弗吉尼亚级”（Virginia-class submarines）核潜艇 ，这些潜艇将完全归澳大利亚所有，由澳大利亚皇家海军指挥，接受澳政府调度。

最终阶段将在前两阶段进行的同时展开，届时澳大利亚将具备建造自主潜艇的能力。这种新型潜艇目前被命名为SSN-AUKUS，将基于英国下一代设计，融合三国的技术，并由澳大利亚和英国共同操作。

对澳大利亚而言，该部署具有显著的作战和战略优势。“第一支柱”最直接的影响在于将帮助澳大利亚避免因现役常规柯林斯级潜艇退役而造成的水下作战能力缺口。SSN能让澳军具备 “远距离威慑能力”，契合其2024年《国防战略》提出的“拒止战略”（即通过远程打击、水下监视，阻止对手进入关键海域），同时大幅提升自身的 “反介入/区域拒止（A2/AD）”能力。

于英国而言，“第一支柱”对恢复其工业能力至关重要，这将使其在欧洲建立威慑力量方面发挥更重要的作用，重振其全球地位，并使美国能够将资源集中在最需要的地方。英国的潜艇工业基地远小于美国，其工业基地也面临着类似的生产和维持能力不足的问题。事实上，英国位于巴罗因弗内斯的主要造船厂需要执行一项综合计划，以确保其具备应对历史需求水平的能力，并能够充分动员工业合作伙伴。此外，劳动力问题也是该设施面临的挑战之一，让本土造船厂更难复兴。

于美国而言，“第一支柱”一方面通过“盟友分担”减轻自身压力，另一方面借助斯特林基地“延伸水下作战范围”——该基地位于国际日期变更线以西、横跨印度洋且毗邻南海的关键战略位置。以此为据点，美国、英国，与澳大利亚的潜艇将隐蔽地进入潜在危机和冲突的关键区域，从而为对手创造一个更加复杂和具有挑战性的作战环境。

美国海军弗吉尼亚级核潜艇北卡罗莱纳号（USS North Carolina）停靠在澳大利亚皇家海军斯特林号军舰码头（图源：法新社）

“第二支柱”：先进技术整合

相较于“第一支柱”，“第二支柱”（Pillar II）的规模较小且尚未成熟，但它为相关作战能力的大规模研发、生产与部署提供了更快捷的实践路径。该支柱通过整合资本与技术专长，保持技术领先优势，并比“第一支柱”部署更多作战资产。虽然“第二支柱”进展相对缓慢，但通过三边合作有望催生量子技术、高超音速技术、人工智能等关键先进能力，从而提升AUKUS成员间的互操作性。

关键的是，“第二支柱”承诺降低美英澳三国之间的防务合作障碍，使各国的防务产业、科学家和创新者能够更有效地合作并共享关键技术。其中一个重大突破是对出口管制制度的改革。美国首次豁免了 “国际武器贸易条例（ITAR）” 的部分限制，让大部分国防技术和信息能无缝转移；英国和澳大利亚也同步调整了本国出口管制规则。虽然这些远远不够，但推进“第二支柱”的优先事项为出口管制的现代化提供了重要动力，有助于促进AUKUS成员之间的防务合作，同时提升三国在关键技术和威慑领域的能力。

总体而言，AUKUS将显著提升三国的联合军事能力，强化集体防御体系，并通过扩大战略参与，增强威慑实效，同时全面提升各国国防工业基础的韧性与协同性。澳大利亚将藉此获得以核动力攻击潜艇（SSNs）为核心的主权威慑力量，掌握关键战略手段，其本土工业体系亦将实现跨越式发展——包括核潜艇运营所必需的技术能力与知识体系的系统构建。美英两国则通过设立“西部潜艇轮换部队”（SRF-W），进一步拓展力量投送范围，并受益于澳大利亚对两国工业体系的资本与资源注入。三国还将在技术协作与责任共担中实现更深层次的利益融合。

AUKUS不仅是经济承诺，更是战略承诺。若得以顺利推进，AUKUS将为地区注入稳定性并强化盟友一体化。三国国防工业基础将迎来结构性振兴，创造数以千计的就业岗位，并为地方经济注入新一轮投资活力。与此同时，在军事创新与作战能力方面，成员国将构建具有战略意义的技术优势，而该优势在未来潜在冲突中可能发挥决定性作用。

2024年7月，AUKUS将启动与联盟“第二支柱”计划有关的扩员讨论，分析人士认为日本将被纳入“第二支柱”计划（图源：新华社）

战略雄心与现实挑战之间的五大困境

尽管AUKUS的蓝图彰显出战略雄心，其践行之路却布满荆棘。这一涵盖深广、牵涉极广的倡议出现困难虽在预料之中，然而迄今英美澳三方仍未能就五大关键议题给出足够坚实、令人信服的回应。三国政府需以清醒的视野直面困局，更需以果断的行动与迅捷的节奏切实破题。

首先，美国在潜艇舰队的采购和维护方面已经显著落后。这一问题早在AUKUS成立前就已存在：美国潜艇工业基础（Submarine Industrial Base）数年来持续面临严重的产能短缺。尽管国会自2011年起每年拨款采购两艘“弗吉尼亚”级潜艇，工业基础却始终未能实现该产出目标。在疫情加剧劳动力短缺之后，生产状况进一步恶化——据估算，2024年美国“弗吉尼亚”级潜艇的年产量仅约为1.13艘。与此同时，美国潜艇工业基地连现有舰队的维护都难以保障：在2023财年，美国海军48艘攻击型潜艇中仅有32艘具备作战就绪状态。这一数字尚不及海军设定目标（66艘）的一半，导致实际服役潜艇数量严重不足，威慑力持续削弱。鉴于现有实力与作战需求之间的显著失衡，我们不得不质疑：在2030年代初至中期向澳大利亚出售三至五艘弗吉尼亚级潜艇之前，美国能否满足自身潜艇需求？

其次，是一个关键但敏感的作战控制权问题：若印太地区爆发冲突，澳大利亚是否会将其购自美国的“弗吉尼亚”级潜艇投入作战？还是会选择保留实力，置身冲突之外？政治领导人当然不会回答这种关于潜在突发事件的假设问题，因为在这种情况下，必须充分了解冲突爆发的背景。澳大利亚一直以主权为由，坚决拒绝在危机时期将其潜艇置于美国作战控制之下的提议，而美国政策制定者也已接受了这一立场。尽管美国无疑希望其紧密的安全盟友能参与印太地区的任何冲突，但美国也认识到，确保澳大利亚对潜艇的主权控制，是AUKUS持久发展的关键。然而，尽管盟国之间有着长期的合作历史，这个尴尬问题仍将影响华盛顿对“可动员盟军力量”的战略评估。

第三，AUKUS的巨额成本问题持续引发争议。无论批评者还是支持者，长期以来都对该项目所需的巨额预算表示担忧。目前全球只有六个国家具备建造核动力潜艇的能力，这需要极其复杂的知识体系、核技术专业人才、雄厚的工业基础以及相应的财政支持。如此巨大的投入注定代价高昂：自2018年以来，美国已为潜艇工业基础投入了90亿美元，而海军除了每年采购和维修潜艇的常规开支外，还需额外追加63亿美元的投入。

在AUKUS启动初期，澳大利亚政府曾估计项目将在30多年内耗资2400亿美元（约合3680亿澳元），包括从材料到人员成本的一切费用，但未考虑通货膨胀因素。然而，到目前为止，澳大利亚对潜艇工业基础的投资仍未满足其需求。除了承诺向美国潜艇工业基础拨款30亿美元外，澳大利亚还投入了190亿美元（约合300亿澳元）用于支持AUKUS的国防工业基础。澳大利亚政府在2025-2026财年为AUKUS拨款16亿美元（约合25.9亿澳元），并在几年内总计承诺支出88亿美元（约合136亿澳元）。如果澳大利亚能在更短的时间内提供更多资金，并明确具体的阶段性目标，将有助于让其伙伴相信其已经尽力而为。

英国方面近期则宣布将追加80亿英镑投资，以提升潜艇建造能力。这还不包括用于SSN-AUKUS的设计工作以及耗时的部件生产方面的50亿美元拨款，以及2023年为国防核企业拨款的40亿美元。由于相较于印太地区，俄罗斯在欧洲的军事行动引发的安全问题与英国本土更为接近，这些问题近期在英国的外交政策中受到越来越多的关注，英国需要确保资金的持续稳定投入。

第四，关于“第二支柱”可行性的质疑始终困扰着AUKUS。尽管投资新兴技术具有巨大潜力，且三国政府在开展实验和演习方面取得了一些成功，这些活动突显了三国国防合作的潜力，但他们尚未产生一种新的三边能力，以增强威慑力和作战人员的打击能力。若干因素阻碍了该目标的实现：包括过度聚焦构建三边防务创新生态系统，而非优先发展具体能力体系；部分是因为“第二支柱”在产生实质成果前就过早扩大范围；同样重要的是，该支柱始终对外释放“可能吸纳更多国家贡献资源与技术”的诱人前景——日本、新西兰、韩国与加拿大均已正式表示有意参与“第二支柱”部分领域。但由于缺乏对核心聚焦的明确界定（包括参与门槛与预期交付成果），三国不敢贸然推进，外部合作也停滞不前。

最后，AUKUS的进程追不上威慑产生的脚步。潜艇的建造需要漫长周期，但“威慑挑战”并不会等到21世纪30年代末才出现：美国及其盟友迫切希望威慑中国和俄罗斯。这种对时效性的担忧不仅局限于潜艇领域：“第二支柱”的承诺本在于通过合作快速形成尖端能力，无需等待潜艇舰队大规模扩张即可产生威慑效果。然而，除非大幅压缩时间表，否则“快速增强威慑力”的目标将始终停留在口头承诺上，难以落地。

Until and unless the timeline is significantly condensed, the goal of enhancing deterrence, and doing so quickly, will remain rhetorical rather than tangible.

尽管这些挑战的规模前所未有，但无论是单独来看还是综合起来，它们都不是不可克服的。只有以紧迫感和创造力来充分认识到问题的严重性，这需要AUKUS勇于承认有效或无效的措施，并且以极度专注的态度专注于实际交付，才能突破重重困境。

弗吉尼亚级首艘潜艇正在康涅狄格州格罗顿建造（图源：美国海军）

AUKUS潜艇工业基础的合作与挑战

美国的当务之急是重构其工业基础，以实现潜艇的快速增产。这既非易事，也非廉价之举，但此类短板并非源于AUKUS，而是数十年前决策的遗留问题。当时，为了追求效率而非韧性，美国大幅削减了能够建造和维护核潜艇的船厂数量，并压缩了供应链体系。换言之，这些问题源于美国自身，因而更需要美国自身的解决方案。

潜艇维护积压问题

美国战略海基力量的关键目标是解决现有的维护积压问题。这看似是次要问题，实则是整个事业成败的关键。如果无法维持潜艇的作战状态，建造再多的潜艇也毫无意义。海军最近宣布在西海岸新建干船坞的计划虽然是向正确方向迈出的重要一步，但即使国会全额拨款，也需要数年时间才能见效。

在维护领域，AUKUS能够成为解决方案的重要组成部分。据澳大利亚国防工业部长帕特·康罗伊透露，斯特灵海军基地的潜艇维护设施将在“西方潜艇轮换部队”（SRF-W）的五年部署期内提供1800个维护日。这个数字意义重大，因为2022年美国海军领导人曾坦言，其攻击型潜艇部队存在约1100天的维护延误积压。

随着澳大利亚在斯特林海军基地建造“弗吉尼亚”级潜艇的维护设施以及支持它的供应链，美国可借此解决积压问题。事实上，美国海军规划者应该将斯特林海军基地视为第四个印太地区的船厂（除了圣地亚哥、珍珠港和关岛之外），它增加了维护能力。这一建设进程可以大幅加快，但美国规划者需要注意，除非并直到堪培拉从华盛顿收到一个明确的信号，表明美国计划向其出售潜艇，否则斯特灵海军基地不太可能成为美国攻击型核潜艇（SSNs）的维护中心。澳大利亚高官私下表示，如果没有这样的信号，澳大利亚可能会将其国防资金优先用于其他地方。

同理，澳大利亚正在建设的“弗吉尼亚”级潜艇供应链，亦可成为美国船厂与设施的弹性分布式供应网络。若实施得当，AUKUS将加速美国核潜艇的部署进程，实质性增强威慑力量。

美国海军“弗吉尼亚”级攻击核潜艇“蒙大拿”号（图源：新华社）

工业基础，劳动力不足问题

澳大利亚也必须进行额外的关键投资，以构建自己的潜艇工业基础（SIB）。首先，澳大利亚潜艇工业基础或许最大且最艰巨的投资优先事项便是其劳动力。该国据估计需要额外20000个工作岗位，以便为核动力潜艇计划提供直接支持。澳大利亚缺乏现有的民用核工业，这意味着澳大利亚几乎得从零开始。目前，最适合从事潜艇工业基础制造和生产工作的劳动力集中在采矿业，这一行业在该国的机遇和薪酬都高于国防制造和生产。此外，澳大利亚还需要更多艇员，以确保其能够操作首批潜艇。

缺乏劳动力问题并非澳大利亚独有，尽管该国在这方面的问题最为严峻。美国快速老龄化的潜艇工业劳动力已导致“弗吉尼亚”级潜艇项目延误与成本超支，亟需振兴；英国虽程度较轻，同样面临类似压力。

应对这些挑战需要构建潜艇工业基础间的连接组织，促进人员与知识交流——这对澳大利亚运营核潜艇舰队尤为关键。尽管澳政府已取得重要自主进展，但其能力有限，仍需大量追加投资与改革。澳大利亚前国防部长近期主导的审查报告，将为该国指明更高效益的发展路径。

多项政策能够有效应对劳动力挑战：例如推出“AUKUS特别签证”（一种简化的多国通用签证），便于研究人员与行业专业人士在三国间流动参与AUKUS相关项目；或建立“数字身份认证”系统，集中存储受训人员的技能资质与安全许可信息。若这些举措能在中立集成商的协调下，与同步强化各国本土潜艇工业基础相结合，将产生更大的协同效应。尽管美国国会成员等此前已在AUKUS会谈中提出签证倡议，但实施进展缓慢。三国政府与立法机构应重启关于签证的倡议，若得以实施，将极大促进AUKUS国家间必需的知识与人才流动。

总结

AUKUS的创建与战略构想阶段已告一段落，如今正步入更为艰巨的执行阶段。要全面释放AUKUS的战略潜力，需要美、英、澳三国投入大规模的资源与战略精力。在此关键时期，各国政府、产业界、学术界以及其他利益相关方应当果断采取行动。关键在于使所有参与方充分认识到：AUKUS将为三国的国家安全带来净收益，绝非零和博弈。各方均将从该机制中获益——这不仅是一次历史性的合作机遇，更是一个不容错过的战略窗口。

本文作者

Abraham M. Denmark

美国战略与国际问题研究中心亚洲项目的高级研究员。

Charles Edel

美国战略与国际问题研究中心高级顾问兼首任澳大利亚问题主席。

本文译者

吴雨彤

香港中文大学（深圳）国际事务研究院学生助理。