陆铭 | 后工业化城市的空间治理

陆铭 | 上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长

本文原载《探索与争鸣》2025年第1期

具体内容以正刊为准

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陆铭

城市，在人口流动中不断地发展与分化。在后工业化时代，中国城市发展已进入“存量时代”，以城市更新推动更高质量的发展，是中国式现代化的重要抓手。随着服务业在 GDP 和就业中的占比持续提高，城市出现“后工业化特征”。在这一新的发展阶段，优化城市空间布局，焕发城市新生动力，是后工业化城市更新的重大课题。我认为，人文城市的建设，需要回到满足人的需求、促进人的发展上来。相应地，城市更新和规划必须认识规律、尊重规律、善用规律，才能更好地驱动城市持续发展，不断满足人民对美好生活的向往。

后工业化时代的“向心城市”

一个国家随着经济发展水平的提高，其产业和经济格局必然出现深刻演化。在全球范围内，第三产业在就业和 GDP 中的占比伴随着经济发展水平提高而不断提高，这是普遍规律。中国第三产业（服务业）在GDP 中占比持续提升，已超过 GDP 的半数。当前，中国经济逐步出现后工业化社会特征，由于服务业发展更依赖人口规模、人口密度和人口流量，并且不同城市的功能不同，在中国的大城市中，北京、上海、广州等一线城市的服务业占比已超过 GDP 的七成；同时，随着农业和制造业就业持续萎缩，服务业已经成为创造就业的主体，并加速新业态的裂变聚合，为其他产业赋能。

从大城市内部的空间格局来看，服务业的发展与人口密度、人口流量存在相互依赖、相互促进的动态联系。服务业一般布局于人口密度更高、人口流量更大的区域。大城市的中心城区拥有更高的人口密度和人口流量，塑造着更丰富的消费场景，提供更多样的消费选择，呈现更优质的消费体验，同时也提供更多城区的就业岗位和更好的生活便利性，具有培育和壮大服务业的先天优势。因此，这种服务业占比越来越高的状况，将催生“向心”动力，进而使中心城区的价值日益凸显与回归。

人口“向心”流动或居住，重返中心城区成为全球顶尖大城市的一种发展趋势。从较早步入后工业化时代的国际顶尖城市如纽约、伦敦和东京来看，在20世纪80年代其人口已开始从郊区重新返回城市中心区域。回看上海，以2019年手机大数据估计的结果对比 2010 年人口普查数据来看，上海人口空间分布出现“向心城市”的趋势，即外环以内出现了人口增长的现象。随着产业结构调整，具有核心竞争力的生产性服务业及能提供多元化消费需求的生活性服务业，在进一步往城市的中心城区集聚。同时，也恰恰是大城市的这种“向心趋势”，支撑了其中心城区相对坚挺的房价。

从“紧凑城市”到“倾斜城市”

美好的生活需要澎湃的消费活力，消费活力的持续迸发离不开人口密度和人口数量的支撑。在以往，城市更新主要以疏散中心城区人口为主要手段，以“封墙堵洞、拆除违章建筑、局部旧改”等方式进行。其本意是为了缓解城市的拥堵问题，但却忽略了人口和产业的动态变化与人民真实的需求升级。在后工业化时代的城市更新中，若忽略由人性的需求支撑的客观经济规律与趋势，就容易衍生新的问题，对治理城市中心拥堵可能事倍功半。

疏散中心城区人口，在人们的惯性思维中往往觉得是有利于减少城市病、缓解交通拥堵的。但实际上，在服务业占比越来越高的情况下，人口的集中恰恰在减缓拥堵，因为人口密度高意味着人的经济活动比较密集，服务供给和需求之间的物理距离在缩短，人们不再需要频繁驱车跨越长距离，而是就近就能解决需求。同时，高人口密度也能够有效支撑城区公共交通的供给，减少当地交通对于小汽车的依赖。通过分析全球众多大城市的空间结构和拥堵状况发现，世界上的城市大致可以分为两类：第一类以北京和巴黎为主要代表，这类城市通常为了保护古建筑和古城而对城市建筑高度有着较为严格的限制，城市形态相对低密度、扁平化；第二类则呈现为相对高密度的“倾斜城市”（即中心城区高密度向外围低密度快速梯度递减），主要以纽约、东京和上海为典型。在同等规模的情况下，经数据分析得出，前者较后者更容易产生拥堵问题。

随着城市后工业化时代的到来，第三产业（服务业）“向心”聚拢布局，更多的就业岗位分布在中心城区，而大量的人口实际居住在郊区，通勤距离也日益变长，这种职住分离的情况会产生大量的早高峰和晚高峰通勤，加剧交通拥堵。以上海为例，曾经在疏散中心城区人口的时期，以打造卫星城的方式缓解城市中心区域的压力，尝试将人口从中心城区疏散到郊区新城，建造了数量庞大、规划范围广阔的大型居住区（简称“大居”）。时至今日，当大量工作岗位集中在中心城区，恰恰是住在郊区新城的居民面临着更严重的职住分离问题。每天有大量的人口在早上从城市外围赶赴中心城区，在晚上则逆向回流到郊区的居住地，这种潮汐式的长距离通勤加剧了交通拥堵。通过大数据追溯上海人口的手机运动轨迹发现，潮汐式的长距离通勤现象十分显著。因此在这个意义上，试图以疏散中心城区人口数量以缓解交通拥堵的城市治理愿景，实际上与人的真实需求和客观的经济规律相悖。

后工业时代，城市更新要紧扣民之所需

在后工业化时代，城市的人口数量、人口密度和人口流量对消费数量和消费结构起着关键性的作用。2024年，中国人均GDP已经跨越13000美元的门槛，中国经济逐步进入后工业化时代，第三产业（服务业）已成为推动经济增长的主要动力。这时，大城市因其高人口数量、人口密度和人口流量，在满足人民对于服务消费质量和多样性的需求方面具有更强的优势，同时，服务业的发达又创造了大量就业岗位。尤其是在农业规模化发展，制造业出现机器替代人力时，服务业就成为普通劳动者的主要就业来源。这也能解释为什么人口持续从农村向城市迁移，从小城市向大城市迁移。

而在大城市内部，优化人口的空间布局在城市更新中不容忽视。如果不重视人口密度和人口流量的塑造，那么，城市的活力就会受到负面影响，反而不利于发挥大城市在发展服务业中的优势。近些年，上海中心城区的消费活力不够强劲，这与城市治理中的人口疏散政策有一定关联。从上海白天和夜间的人口空间分布可以观察到，白天人口向中心城区特别是内环以内集聚，而夜间人口会向城市外围扩散，内环以内的核心区人口数量在夜间明显减少，这种状况实际上会对服务业消费产生双重的影响。首先，夜间人口大量向城市外围转移，人口数量减少会致使中心城区夜间消费需求不足。其次，外环以外的地方则因为人口密度不足，形成服务供给上的缺口，无法满足人们的多样性服务需求。因此，职住分离问题不仅会造成早晚高峰的交通拥堵，还对整个城市的夜间消费活力产生不利影响。在上海，已出现人口空间结构的“向心”趋势，在人口总量被严格管制的背景下，上海的郊区新城近年来已呈现出人口负增长的趋势。我们需要重新思考，在中国的大城市控制人口和疏散人口的空间治理方式，对人民的幸福指数和消费活力的影响。

打造消费性中心城市，需要进一步激发消费潜力，从而释放消费服务业发展空间，为经济向好回升发展注入新动能。在功能定位明确的大城市中，人口数量、人口密度和人口流量已成为打造消费性中心城市不可或缺的条件与优势。只要服务业依赖人们见面交流，中心城区的地理区位优势就会持续体现，甚至加强。为此，城市空间更新需要融合更多视角到城市规划中，在合理谋划紧凑型城市的同时，需要融入“倾斜城市”理念，尽量让更多的人口居住在或接近城市中心区域，要在服务业发展和居住两种需求的基础上实现产城融合，促进职住平衡。同时，人口密度对于构建15分钟便利生活圈也极为重要，离开人口密度，不仅15分钟便利生活圈建不成，人们的多样化需求须得前往更大范围才能满足，甚至当地的服务供给也需要政府持续进行补贴，形成财政压力。

人民城市人民建，理解人民的需求是城市更新的关键所在。后工业化时代是个性化需求彰显的时代，人民的需求多样且多变，这种需求还会不断向前演化，并伴随代际变革。城市的空间规划要更具前瞻性，既要兼顾当下需求，更要看到与理解未来社会的需求，重视代际更迭带来的消费需求变化。在此，我谈几点看法。

第一，城市发展与更新政策要更多面向青年人的需求，打造宜于行走的城市街道。随着物质生活需求日益得到满足，人们（尤其是青年人）越来越多地需要在公共空间里展现自我、相互欣赏。青年人在街头漫步和休憩，既有利于促进餐饮和文化消费，也通过“打卡”、街拍、短视频等展现方式催生了社交媒体的流量，又进一步重塑了广告业和线上销售模式。为此，城市要高度重视街道的宜于行走性，增强包括街道在内的公共空间的互动性和体验感。对于一些拥有历史建筑的街区，要改造围墙和围栏，让建筑可以驻足欣赏；对于一些餐饮店的街头外摆位设置，要有进一步的开放度和包容度。

第二，城市公共空间的审美权应交还市民、交给市场，产生更多、更美的城市风景。在较长一段时间里，中国城市管理的计划思维与统一化管理模式，与人民多样化的审美需求存在一定的矛盾。以上海为例，从过去被人们不断诟病的统一化门店标牌，到现在逐步放开，鼓励大家设计多元化、个性化的门店标牌，这不仅是人民在建设自己的城市，更是人民个性化幸福表达的具象体现。

第三，城市管理需要进一步释放公共空间的活力，形成平等、开放、包容、文明的社会景象。当前中国一些城市公共空间的开放程度远远不够。随着社会的发展，人性的需求不只局限于个体生存的四方格物理空间，而更向往到广阔的天地去社交与表达自己，因此，公共空间对演艺的开放度对于提升城市的人文气质尤其重要。在中国，香港、成都的街头演艺做得较好。在国际上，城市开放空间的管理是有经验可以借鉴的。比如，意大利一些城市的政府专门设立了委员会去审核谁能获得街头演艺的资格，年度评估会从演艺水平等维度对演艺人员和团队进行考量，然后决定是否颁发下一年度的资格证，从业者还须主动申报所得税。在治理上，这种宽松准入、严格筛选的方式，在探究城市空间开放边界的同时，使人民的需求也得到尊重与理解，提高了人民的文明素养和生活品质，体现了以人民为中心的城市治理理念。

第四，要重视社区的回归，构建新型“熟人社会”。满足个性化服务需求是后工业化时代的新发展趋势，大量的个性化需求（如老人小孩的照看，宠物和绿植的照看）将出现在社区层面。为此，社区的回归在后工业社会日益重要，这需要进一步强化城市的社区建设，构建新型“熟人社会”。城市的“熟人社会”不再局限于农业社会的血缘、地缘关系，而是在城市社区层面重建这一关系。在后工业化时代，城市服务逐渐渗透到社区，在满足社区居民多样化服务需求的同时，城市服务人员也与社区居民加深了交流，其中的代表就是家政人员和外卖小哥。

在后工业化阶段，制造业比重逐步下降，且出现机器替代人的趋势，这时，传统的城市招商引资模式难以为继，城市之间的竞争更依赖生活品质来留人。人民城市的空间供给要更加包容和多样化，促进多元人口的和谐共处；要加快外来人口的市民化，公共服务的均等化建设与布局，提供完善的教育、医疗配套和保障房供给等。其中，为中低收入群体提供的保障房不能距离就业和消费场景丰富的中心城区太远，否则会导致更加严重的职住分离。

承载世界窗口定位的国际化大都市，要以国际视野规划建设城市，让实现全人类共同价值和多元文明相互尊重的生活方式在中国大城市落地，吸引更多国际人士参与到中国创新城市的建设中来，打造开放、包容、和谐、文明的国际化城市生活方式。

如何让城市为幸福加码

人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好，是城市更新的愿景，而实现这一愿景，需要对城市密度和城市宜居度进一步加深理解。基于本文的分析，我建议大城市的城市更新和空间治理从以下几个方面入手。

第一，积极应对人口老龄化和少子化问题，在人口增长方面尽量减少限制性措施。尤其是对于城市中长期稳定就业和居住超过一定年限的人口，政府要尽快取消落户的门槛尤其是教育的门槛，尽快取消积分落户的名额限制。在这方面，深圳和广州已经迈出了可喜的一步。

第二，促进职住平衡。尤其是在中心城区，在不影响历史街区风貌的情况下，政府要想办法“见缝插针”地增加住房供应，包括公租房和廉租房供应，尤其是轨道交通站点附近空间（包括地铁上盖建筑），要充分利用起来以增加公租房供应。一些闲置的土地和建筑，要通过大数据手段予以识别，进行有效的城市更新和土地（包括建筑）用途转换。

第三，大力发展城市租房市场。只有大力发展租房市场，才能让在城市里就业的人灵活地去调整自己的居住地和就业地之间的距离，相应减少职住分离现象。公租房要向灵活就业人员开放，特别是其中从事服务业的城市外来人口，他们为城市的美好生活作了贡献，如果能够平等地获得公租房待遇，不仅有利于提高其福利，而且能够稳定城市服务业的就业人群，有利于城市生活品质的提升。

第四，启动新一轮中心城区活力增强行动。这些行动包括：要在适度提升人口密度的条件下构建15分钟生活圈；要注重布局更多的休闲、娱乐、餐饮、文体等消费场景；结合旧城改造，增加商住混合的职住空间；提高青年人社区的宜居性、便捷性、公共空间互动性和公共服务的平等享有率等。

第五，优化郊区新城的人口和空间布局。这要求郊区新城一方面不能只吸引高科技产业人口，还要注意提升服务业人口数量，增加新区对人口的承载力，提升居民生活品质；另一方面，要形成多点布局、分散发展的空间格局，打造新城自己的中央商务区和居住区，促进产城融合和职住平衡。尤其是面向居住在新城的人口，郊区政府要增加公共服务配套，为外来人口随迁子女提供充足的教育资源，充分利用中共二十届三中全会提出的服务业开放举措，吸引一部分知名大学、高中和医院入驻等。