宋新宁：欧盟或成中美博弈“幕后推手”？

　　编者按 ·  2025.02.13

　　在百年未有之大变局下，中欧关系的演变既是时代大势的缩影，也是国际秩序重构的关键一环。在国际政治的棋盘上，欧盟的角色正经历着微妙而深刻的转变。曾经被视为中美博弈中的被动参与者的欧盟，如今却以其对中国“制度性敌手”（systemic rival）的定位，显露出在全球战略格局中的独特意志和行动能力。欧盟对华政策的演变轨迹揭示了其在中美关系紧张背后的复杂角色和战略考量。

　　自2006年以来，欧盟对中国的态度经历了从“贸易上的最大挑战”到“制度性敌手”的显著变化。这一转变不仅是对中国经济崛起的反应，更是对全球政治经济格局深刻变革的调适。从2020年欧盟推出“开放性战略自主”到2023年实施“去风险”战略以来，目的都是为保护战略性产业，减少对中国的依赖。一系列政策的实施，标志着欧盟对华关系进入到了一个全新的战略重构阶段。

　　此外，中国和欧盟的双边贸易额从2021年开始呈持续下滑态势，似乎预示着这个曾经被视为双边关系“压舱石”的经贸纽带，正在经历前所未有的考验。宋新宁教授认为，中欧经贸关系现在仍在可控范围内，并在服务贸易等领域存在新的增长空间。

　　欧盟或成中美博弈“幕后推手”？

　　长期以来，学界普遍认为中欧之间不存在根本利益冲突。然而，自2019年欧盟将中国定位为“制度性敌手”后，这在事实层面标志着双方关系出现了本质性转变。这种转变不仅体现在具体政策层面，其背后反映的是双方在制度层面上的根本分歧。值得注意的是，欧盟新任对外政策高级代表已经明确将这一定位提升至对华三重定位中的首要位置。

　　（一）欧盟对华关系内部难统一

　　实际上欧盟对华政策的“硬化”趋势早在2015年以后就已显现。当前的关键问题不在于是否硬化，而在于“硬化”的程度与未来发展方向。这种政策转向已经成为一种结构性特征，而非短期现象。然而，欧盟在执行强硬政策时面临着内部制约：即27个成员国与中国的利益诉求差异显著，难以形成统一的对华政策，这构成了欧盟对华政策的最大掣肘。

　　（二）欧盟在中美关系中的隐形角色

　　有趣的是，在对华认知方面，欧洲比美国更早意识到所谓“改变中国”的政策困境。然而，由于实力限制，欧盟无法单独推行其设想的强硬政策。这导致了一个值得深思的现象：自2009年以后，欧盟其实一直在积极推动美国调整对华政策。因此，当前中美关系的紧张局势背后，欧盟扮演着不可忽视的角色。这打破了普遍认为欧洲只是“被绑在美国的战车上”、被动追随美国对华政策的简单认知。甚至可以说，在某种程度上，反而是美国“被绑上了欧洲的战车”？——美国的对华政策转向也受到了欧洲的深刻影响。

　　比利时布鲁塞尔的北约总部（图源：朝中社 / 新华社）

　　如何解读欧盟

　　“开放性战略自主”？

　　关于欧盟提出的“战略自主”策略，需要摒弃传统的观念进行解读。我们不应仅仅理解为这是欧盟谋求对美国的独立性的努力，其背后更多地体现为欧盟加强自身行为能力的一种战略选择。从中国的视角来看，欧盟的“开放性战略自主”实质上是一种经济领域的战略性自我保护。

　　2020年，欧盟委员会正式提出“开放性战略自主”概念，其核心目标在于保护欧盟战略性产业，避免过度对外依赖。这一政策指向非常明确，其中的“过度依赖”主要是针对中国而言。这一战略转向的出现，需要放在中欧关系演变的历史脉络中来理解。

　　（一）中欧关系的蜜月期已经过去　　

　　回溯中欧关系发展轨迹，双边关系的下滑其实早在2006年就已开始。此前，从1995年到2003年，中欧关系经历了从“长期关系”到“全面合作关系”，再到“走向成熟的伙伴关系”的演进过程，并在2003年达到高峰，双方致力于建立全面战略伙伴关系。然而，2006年欧盟在官方文件中首次将中国定义为“欧盟贸易领域最严重的挑战”，标志着关系转折点的到来。到2019年，欧盟更是将中国界定为“制度性敌手”。　　

　　（二）疫情后欧盟对华经贸政策

　　的深刻变革　　

　　2020年新冠疫情的爆发，进一步加剧了欧盟对中国依赖的担忧。这种担忧不仅涉及传统的战略性产业，还扩展到医疗物资等民生领域。此后，欧盟采取了一系列经贸防范措施，包括加强投资审查、开展贸易调查，并最终出台经济安全战略。2023年冯德莱恩提出的“去风险”理念，以及德拉吉报告中对外经济战略的论述，都将中国视为首要关注对象。这一系列政策举措表明，欧盟对华经贸关系已进入一个全新的战略重构阶段。

　　经贸合作还是中欧关系

　　的“压舱石”吗？

　　2004年至2021年间，欧盟虽一直保持着中国最大贸易伙伴的地位，却不是中国最大的出口市场。后者的位置先后由美国和东盟占据。此外从2021年开始，中欧经贸关系呈现明显的下行趋势。具体表现为：2021年中欧贸易虽然增长了27.5%，但是低于中国外贸30%的总体增速；2022年这一差距进一步扩大，中欧贸易仅增长2.4%，远低于中国4.4%的总体外贸增速；2023年形势更为严峻，在中国外贸总体下降5%的背景下，中欧贸易的降幅达到7.1%。其中，中国在欧洲的四大贸易伙伴中，德国和荷兰的降幅都超过8%，意大利降幅超过7%，仅法国表现相对较好。2024年，中国外贸总体增长3.8%，但中国欧盟贸易的增长只有0.4%。

　　X8155次中欧班列在西安国际港站等待出发（图源：新华社）

　　（一）中欧贸易额下滑的原因　　

　　这种持续四年的下滑趋势源于多重因素：一是欧盟“开放性战略自主”政策的实施，二是俄乌冲突对中欧关系的负面影响。从区域视角看，即便是中国外贸重镇广东省和深圳市，尽管保持着对欧盟贸易的正增长，但增速也明显低于其对其他主要贸易伙伴的增长率。

　　（二）中欧贸易新格局：

　　竞争加剧与增长潜力并存　　

　　然而，这种下滑趋势仍在可控范围内。中欧货物和服务贸易总额已达1万亿美元，其中货物贸易近8000亿美元，这一规模或已接近天花板。双方经贸关系正在从以往的互补性主导转向了竞争性主导。纵观中国入世后的发展历程：前十年主要是在国际市场上超越发展中国家，第二个十年则是在中低端制造业领域超越发达国家。未来十年，中国或将在高端制造业领域与发达国家，特别是欧盟国家展开更为激烈的竞争。　　

　　值得关注的是，中欧经贸关系仍存在增长潜力，主要体现在服务贸易领域。目前中欧服务贸易规模约2000亿美元，且中方处于逆差地位，这预示着未来的发展空间。此外，中国香港作为中国大陆的第六大贸易伙伴，每年承接近3000亿美元的中国大陆出口，其中相当部分通过转口贸易的形式最终流向欧美市场，这一因素在评估中欧实际贸易规模时不容忽视。　　

　　本文作者

　　宋新宁：香港中文大学（深圳）人文社科学院教授。

　　*免责声明：本文所阐述观点仅代表作者本人立场，不代表大湾区评论或IIA机构立场。

　　*本文内容根据宋新宁教授在百川论坛——“第四届中国外部环境的变化与评估：中国与全球大国关系”研讨会上的演讲整理而成，原演讲标题为《欧洲联盟的开放性战略自主及其对中欧经贸关系的影响》。

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　　文章整理｜覃筱靖 

　　校对 | 朱胤霖 

　　排版 | 许梓烽 

　　初审 | 王希圣 

　　终审 | 冯箫凝 

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