中央近日发布的3起通报, 揭开地方政治的一大内情| 文化纵横

房宁

四川大学国际关系学院

【导读】日前，中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制办公室会同中央纪委办公厅，通报了3起典型问题：违规使用资金，花费1300多万元在城市广场建设多处景观小品；斥资超12亿元建对外交流中心，搞过度装修；侵占耕地挖湖造景，整改存在形式主义，问题反复发生。近年来，形式主义问题已成为中国国家与社会治理的一个突出挑战。本文从政治科学和治理实践的角度，探讨了形式主义问题的根源、表现和治理之道。

本文指出，当下的形式主义是一系列相关政策和治理模式所引发的社会适应性反应的结果。形式主义问题的出现有三大原因。1.顶格管理追求“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”，往往忽视实际操作的可行性进而滋生形式主义。2.考评机制的转变，特别是“一票否决制”的泛化，使得基层干部在工作中产生顾虑和畏缩，进而导致避责现象。3.奖惩机制的失衡，尤其是过度强调监督和约束，影响了干部的工作积极性，导致行政系统空转。

针对上述问题，作者提出了治理形式主义的思考，包括摒弃顶格管理、平衡激励与约束因素，以及健全完善科学的问责机制。在治理理念上，应采取降格管理及选择次优方案，考虑政策实施的条件、成本与时机。在考评体制机制方面，应实现过程管理与结果管理的平衡，限制和规范“一票否决”的管理方式。在问责机制方面，应事先明确职责，区分责任性质，并保证被问责干部的申诉权利。

本文原载《文化纵横》2024年第6期，原题为《“形式主义”问题的政治学解读》，仅代表作者观点，供读者参考。

“形式主义”问题的政治学解读

▍政治科学视域中的形式主义问题

早在2019年，中共中央办公厅就发出《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，并将当年确定为“基层减负年”。2022年，中共二十大报告中谈及党的工作中存在的不足、面临的困难和问题时指出：“一些党员、干部缺乏担当精神，斗争本领不强，实干精神不足，形式主义、官僚主义现象仍较突出。”2024年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《整治形式主义为基层减负若干规定》，再次提出治理形式主义问题，提出要求建立健全基层减负长效机制。5年来，中共中央不断提出整治形式主义问题，足见这是我国国家与社会治理面临的亟待解决的重大问题。

形式主义问题在古今中外国家与社会治理活动中普遍存在，是古来政治体系、治理体制中一直寻求抑制与解决的问题，因而也是现代政治科学、管理科学中的一个重要研究领域。那么，如何从政治科学以及管理科学的视角认识形式主义问题？我们认为，当下形式主义是一系列相关政策和治理模式所引发的社会适应性反应的结果。

适应性反应原本是生物学概念，是指生物体因外部环境变化而引起的内在适应性变化。生物体普遍具有的应激反应就是生物体受到环境刺激，为适应环境而产生的一种适应性反应。在社会领域和人类行为中，也普遍存在与自然界生物体相类似的适应性反应。我们称之为“社会适应性反应”。

在社会领域尤其是在政治与治理活动中，每当出台一项政策或管理措施，乃至制定一部法律法规，在其实施过程中，必然会引起作为管理对象的社会成员的行为反应。社会成员对国家与社会治理行为的反应总体上分为正面与负面两类，即支持与顺从，或规避与反制。作为被治理与管制对象的群体与个人对于法律法规、政策措施的规避与反制，就是“社会适应性反应”。在国家与社会治理实践中，社会适应性反应首先会降低治理效率，进而引发新的治理问题，推高治理成本。在严重情况下，社会适应性反应会导致法律法规、政策措施的失灵失效。

在古今中外历史上，人们对于由政治与治理引发的社会适应性反应有过许多观察、发现和认识。汉初思想家陆贾在总结秦王朝在短时间内由盛转衰的历史经验教训时指出，秦王朝“事逾烦天下逾乱，法逾滋而奸逾炽，兵马益设而敌人逾多”。班固也指出：“法出而奸生，令下而诈起。”这里指出的都是典型的因严刑峻法而引发的社会适应性反应。西方思想家也很早就发现了这一问题。古希腊思想家柏拉图曾指出：“在一个城邦里当一个党派得到同情于自己的国外盟友的支持时，变革于是发生。”这里柏拉图发现古希腊城邦国家会因实行民主制而引来外部干预，是对政治制度引发的社会适应性反应的早期观察。

▍形式主义问题所反映的社会适应性反应

综合观察与分析近年来我国在国家与社会治理中不断出现的形式主义问题，属于因治理与政策端导致的社会适应性反应主要表现在三个方面。

（一）顶格管理问题

从管理学角度看，普遍存在的形式主义问题与顶格管理模式有关。所谓顶格管理，简言之，就是一切按照上限进行管理的操作与理念。它表现为管理工作中的“四最”——“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”，也就是追求经济学上的所谓“最优”目标。

然而，顶格管理是有前提的。首先需要最优条件，其次要付出最高成本与代价。但在实际生活中，这种最优化的前提条件和成本支付都是难以实现的。如果强求“最优化”，就会造成包括形式主义在内的很多问题。

具体来说，顶格管理带来的问题，一是会推高管理成本，二是因缺乏操作的灵活性，会降低政策适应性，以至于难以落实。明明做不到，又强制要求，于是只好应付，“形式主义”问题就这样出来了。或者按基层干部们的说法，形式主义是官僚主义逼出来的。

首先，以“最全事项”而论。做任何事情永远要有重点，不能把所有事情“毕其功于一役”。但现在管理工作的事项实在太多，行政系统中流行的话语是“横向到边，纵向到底”。但事情做起来都要到基层，要到达管理界面。说到国家与社会治理，在上面是一项政策，到了下面就是一大片事情。现在基层及管理界面上大多是超负荷运转，这也要管，那也要做，结果事情往往是越做越多。由于社会适应性反应，一个问题的解决往往会引发更多新的问题。比如，查堵漏洞的措施往往会成为新的钻空子机会。如同广东民谚“多只香炉多只鬼”。

其次，以“最高标准”而论。标准高，意味着投入大。最高标准就要有最大投入。1994年实行分税制改革以来，地方及基层公共财政收入减少，但所承担的社会管理事项职责并未减少，造成了地方与基层普遍缺乏行政资源，经费短缺。在要求多，指标高，而缺少相应投入的情况下，地方不得不做出调整与变通，转向依靠“土地财政”和发行地方债来弥补行政资源和经费不足。在经济下行的宏观背景下，土地财政严重推高的地价房价，而筹集地方财政资金的政府“融资平台”又造成了严重的地方债务问题。当前，全国普遍存在的地方与基层经济和财政困难，在很大程度上是因为过高的治理要求及其高成本引发了适应性反应，进而造成了问题。

再次，以“最严要求”而论。现在在治理体系中上级布置的任务十分具体，一般包括“路线图”、“时间表”以及各项标准。有的上级机关直接下发表格，要求不折不扣地按表执行。基层反映强烈的“填表”问题由此而生。哲学上讲“一般”与“特殊”关系，也是国家与社会治理中的一个基本范畴。在国家与社会治理实践中，上级下达的政策是“一般”，而到了基层则转化为“特殊”。在基层和管理界面上具体情况千差万别，不可能与上面政策一一对应，但如果要求实际工作“依表”而行，必须做到严丝合缝——这就是用主观裁剪客观了。在实践中，当下面的“特殊”无法对应上面的“一般”时，各种“变通”必然出现。这是因政策缺乏灵活性而导致的社会适应性反应。

最后，以“最快速度”而论。我们国家很大，层级很多，一项工作从下达、布置到实施，中间要有大量成本，其中包括时间成本。这是中国这个超大规模国家的特殊政情。因此，任何政策实施都不能过于急迫，要考虑时间成本，留出足够时间。如同农业生产，所有工作也必须遵循“春耕、夏耘、秋收、冬藏”的程序与过程，不能揠苗助长。我们在调研中，几乎每到一地都会听到一线干部们反映，许多工作根本没有预留工作时间。有的基层干部反映说，一些工作星期一布置，星期三检查，星期五督办，搞得下面疲于奔命，精力都耗于走流程填表格，缺少真正开展实际工作时间。许多形式主义问题便由此而生。

（二）考评机制对于干部行为的影响

在政治和行政体系中，政治与行政活动的考核标准与评价机制是决定政治与行政活动效率以及治理水平的关键因素。有什么样的考核标准和评价机制就有什么样的政治与行政工作。正所谓：高度和深度是“尺子”决定的。近年来，形式主义问题突出，基层负担沉重，除了上述“顶格管理”原因外，还有考评体制机制方面的客观原因。

改革开放以来，我国的政治与行政管理经历了由“结果管理”逐渐转向为“过程管理”的过程，评价与考核的重点从注重结果转向了聚焦过程。改革开放之初，为了调动广大干部群众建设社会主义现代化的积极性和创造性，国家与社会治理体系中对于各级党政机关以及广大干部考评标准是以经济建设的成效，即实现经济增长和提高生活水平为主要标准。1979年，邓小平就广东省委向中央提出的在深圳、珠海、汕头兴办出口加工区的意见指出：“还是叫特区好，陕甘宁开始就叫特区嘛！中央没有钱，可以给些政策，你们自己去搞，杀出一条血路来。”这次谈话是改革开放之初一次标志性的事件，它的深层寓意是改变了以往的管理体制，突出经济建设绩效，主张以改革创新促进地方经济社会快速发展。这是管理理念和方法的重大而深刻的改变。从此，经济社会发展的实际成效成为评价党政机关和干部工作的主要标准。

改革开放后近30年间，这套管理模式在地方党政机关和干部中间形成了周黎安等学者所说的“政治锦标赛体制”，一方面有效地动员了各级党政机关和广大干部的工作积极性，另一方面也带来了“GDP主义”的问题。中共十六大以后，随着科学发展观的提出，“GDP主义”逐步得到纠正。中共十八大之后，随着全面从严治党方略的提出和实行，党政机关及干部考核评价机制从过去的结果管理逐渐转向过程管理，要求党政机关和干部的从政行为要严格遵循和执行国家法律法规和党规党纪。十八大以来，党中央出台了以“八项规定”和《中国共产党纪律处分条例》等一大批党规党纪，以指导和约束全体党员干部的行政行为和个人操守。

结果管理转向过程管理的考核评价体系的突出标志，是“一票否决制”的广泛实行。所谓“一票否决”，是指党政机关和干部考核中，在规定的工作整体目标及各项任务中，有一项或者特定某项没有完成，则评估为整体不合格。近年来在实际工作中，“一票否决制”有泛化趋向，各个部门为督促本部门的负责项目优先完成，纷纷设立“一票否决项”。我们曾经多次调研“一票否决制”的实施情况。早在2018年时，我们就发现浙江某市市委市政府年终考核中的“一票否决项”竟达28项之多。以“一票否决”为代表的过程管理，直接的影响是地方党政机关和干部特别是主要负责干部在工作中产生了更多的顾虑和畏缩，进而导致了为公众和学界所关注的所谓“避责”现象。许多地方党政机关和主要负责干部在工作中“不求有功，但求无过”。更有甚者，少数机关和干部在工作中比比画画“假作为”，用形式主义的“轰轰烈烈”掩盖真实的“懒政”“怠政”。这正是消极的社会适应性反应的典型表现。

（三）奖惩机制对于行政行为的影响

加强问责和监察，是中共十八大以来全面从严治党和提高国家与社会治理体系、治理能力现代化的重要举措。建立有效的问责、监察机制的关键是要做到问责科学、处罚适当。但实现这一目标是复杂而艰难的，需要不断探索和完善。首先要认识到加强问责和监察，会在一定程度上引发干部群体相应的社会适应性反应。

在改革开放以来形成的“锦标赛体制”下，用工作目标和成绩激励党政机关和干部群体奋发有为、努力进取是奖惩制度的主要倾向。激励与约束是吏治的相辅相成的两大机制。长期以来，中国行政体制中的奖惩制度以激励为主。在激励为主的奖惩制度下，党政机关和广大干部的工作积极性、主动性和创造性得到了比较充分的发挥。但同时，也不能不承认对于干部群体的约束管理则相对松懈。这也成为改革开放以来，党政机关和干部群体中消极腐败现象不断滋生发展的一个不容忽视的原因。从中共十七大之后，中国反腐败斗争力度逐步加大，行政体系中的奖惩制度也随之向加强监察与约束转变。中共十八大以后，全面从严治党成为治党治国的重要方略，随着一系列党纪政纪和监督制度的建立和加强，对于党政机关和干部群体的监督和约束达到前所未有的程度。

激励产生积极性，监督产生消极性。这是行为科学的一条规律。从现象上看，全面从严治党取得积极成效的另一面，是干部群体中出现了一定的适应性反应，工作积极性、主动性有所下降。这在当下中国政治语境里被称为“担当”问题。在严格的执纪追责形势下，地方党政机关和干部群体从政行为中的层层下达、“击鼓传花”、“层层传导压力”的现象相当普遍，而这些行为最终则转化为各种规避风险与责任的“安全行为”。不少党政机关和干部在形式上、表面上完成了任务下达和工作布置，而实际上造成了行政系统的空转。

▍关于治理形式主义问题的思考

出现形式主义问题的重要原因是国家与社会治理体系的政策端变化所引发的社会适应性反应。解决或治理形式主义问题就需要从治理体系政策端首先进行思考和做出适当调整。

（一）摒弃“顶格管理”，选择“次优方案”

首先，在治理理念上应摒弃“顶格管理”思维，采取降格管理及选择次优方案。人类经济社会发展以及国家与社会治理的长期实践告诉我们，“最优方案”并非最佳选择，而次优方案是大概率的选择。

最早提出次优理论的是西方经济学家。亚当·斯密在其《国富论》中提出了被称为“看不见的手”原理，认为以利己为动机的经济制度，可以实现资源的最优配置。后来西方微观经济学家们进一步支持亚当·斯密的理论，提出了所谓“帕累托最优”理论，进一步论证在完全竞争市场环境下将出现最优经济效率。但是，随着西方资本主义经济发展，资本主义经济危机以及经济周期的实践证伪了亚当·斯密的“看不见的手”和“帕累托最优”。1956年，经济学家李普西和兰卡斯特首次提出：“如果在一般均衡体系中存在着某些情况，使得帕累托最优的某个条件遭到破坏，那么即使其他所有帕累托最优条件得到满足，结果也未见得是令人满意的，换言之，假设帕累托最优所要求的一系列条件中有某些条件没有得到满足，那么，帕累托最优状态只有在清除了所有这些得不到满足的条件之后才能达到。”后来大量的经济实践证明，在经济现实中“帕累托最优”的充分条件是无法满足的。在这种情况下，经济政策的最佳选择只能是“次优方案”。

在国家与社会治理领域也同样存在次优选择的问题。最优方案需要具备充分条件、付出最大成本，而在国家与社会治理实践中，充分条件总是无法具备的，最大成本则要考虑资源投入的效能价格比问题。因此，在普遍意义上，治理策略和政策措施只能选择次优方案，以使条件相对充分和成本得到控制。换言之，在实践中“降格以求”往往是最佳选择。具体而言，在政策制定及实施时，必须考虑三方面因素：

一是条件。制定政策不能仅仅根据工作需要和目标，而首先要考虑政策实施所必备的条件。任何事物都是有前提的，政策的前提首先就是看是否具备实施的条件。人们会经常听到一种说法：政策是好政策，就是没有得到执行和落实。须知，在实践中，好政策的首要标准就是能够得到执行和落实。无法执行和落实的政策，即不是“好”政策。

二是成本与代价。任何政策措施都需要付出成本和代价。制定政策的重要环节就是计算成本和筹措相应资源。国家与社会治理以及行政活动也应与商业活动一样计算与评估政策实施所需要付出的成本。而不能在没有考虑成本的情况下，发布政策、布置工作。在考虑成本同时，还应预判可能因此带来的社会适应性反应造成的代价，需要预留政策调整空间和应对社会适应性反应的预案。

三是时机。西方有一句政治谚语：政治就是在合适时机扣动扳机。推行一项政策，开展一项工作，要选择适当时机。昨天的事今天是延误，明天的事今天做可能是罪恶。人们只能在合适时机做合适事情。只有在必要条件得到满足的情况下，在合适的时机，才能够科学地、实事求是地提出任务，实施政策。也只有这样才能有效避免官僚主义和主观主义倾向，最终才能够有效地防止或减少形式主义问题。

（二）平衡激励与约束因素

国家与社会治理的实施主体是各级党政机关和干部群体。经验表明，重激励轻约束易于导致党政机关和干部群体的行为失范，而严约束弱激励又会影响党政机关和干部群体的工作积极性。历史经验告诉我们，当下吏治的核心问题是实现和保持党政机关和干部群体管理中激励与约束机制的平衡。

实现党政机关和干部群体管理中激励与约束的平衡，重在制定和实行科学合理的考评标准和体制机制。具体而言，在工作考评中，实现过程管理与结果管理的平衡；在主体考评中，实现奖惩的平衡，避免畸重畸轻的现象。在当下的实践中，实现二者平衡的关键点在于限制和规范“一票否决”的管理方式，至少是慎用“一票否决”。

早在2019年中共中央办公厅《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》中就提出，要对各地各级的“一票否决”进行清理，并对“一票否决”实行清单管理。“一票否决”可以突出中心任务的重要性，有其存在价值，但既然是重点就不能过多过滥。现在经常会听到一句话：要不惜一切代价。但须知做任何事情都是有代价的。不惜一切代价，实际上是以牺牲其他为代价。过多的“一票否决”会使整体工作统统围着“一票否决项”转，从而破坏了工作的整体性、全面性。另外，“一票否决”也会导致党政机关和干部群体“不求有功，但求无过”的“躺平”思想与行为。这是应当予以纠正的。

（三）健全完善科学的问责机制

毋庸讳言，现在许多党政机关和干部在施政中时常出现一些为社会和群众所难以理解的不合常理的行为。这些看似反常的行为背后，其实是尚不健全的问责机制。

问责制度与奖惩制度相联系，是机关和干部从政行为的“指挥棒”。当下，我国问责制度实施方面存在的突出问题是，在许多情况下问责变成了“追责”，即在尚没有调查及确定具体责任的情况下，先行惩治责任人。这种现象屡见不鲜，造成了党政机关和干部群体的顾虑和避责行为。

当前，健全和完善问责制度应重点从三方面入手：第一，事先明确职责，以权定责，按责论处。针对权限与责任不够对称问题，应进一步细化权限，明确权利和责任的对应关系。应遵循公开确定责任在先，追究责任在后的原则。第二，注意区分责任性质。在确定责任事故性质方面，注意区分导致责任的主观因素与客观因素，严肃追究主观过失，对于主要因客观原因导致的难以避免的事故则应从轻处置。第三，保证被问责干部的申诉权利。应允许被追究责任者有申辩权利。这一点尤为重要，公平对待责任者，才能起到警示和教育作用，产生积极影响。

▍结语

社会适应性反应古已有之，是国家与社会治理与生俱来的问题，也是从根源上防范形式主义、提高国家与社会治理能力和水平必须解决的重大问题。应对社会适应性反应，首先要在治理理念层面提高认识，树立科学的治理理念。老子的名言“治大国若烹小鲜”，讲的就是如何避免或减少社会适应性反应的问题。在儒法之争中，也包含了不同的治理理念。法家历来主张治理国家、管理社会要通过法律、制度来规范人民的行为，甚至主张“贵法而不贵德”，如《商君书》所言，“圣王者，不贵义而贵法。法必明，令必行，则已矣”。儒家则反对法家对法治的唯一性的崇尚，认为人具有主观能动性，而非器物。儒家比较早地认识到了国家与社会治理中的适应性反应问题。《荀子·法行》篇中指出：“且夫良医之门多病人，檃栝之侧多枉木，是以杂也。”这是对社会适应性反应现象的早期观察。有鉴于此，儒家更加注重国家与社会治理中的德治。

中国的政府，历来是广义的，承担着无限责任，要为社会整体利益、长远利益、根本利益负责。责任大，意味着任务多，但并不意味着工作没有轻重缓急，更不意味着要四面出击。党和政府对国家与社会治理负有全面责任，这是结构性的，而国家与社会治理的操作则是程序性的。通过抓主要矛盾的主要方面，突破重点，以点带面，逐步推进。这是国家与社会治理的成功经验，而这一成功经验上升到理念上就是“降格管理”。因此，正确的治理理念和方法是用“降格管理”代替“顶格管理”。唯此，方能达到事半功倍之功效，最终有利于国家与社会治理总体目标之完成。