顾严 | 面向高质量发展的“一老一小”政策

顾严｜习近平经济思想研究中心研究一部主任、研究员

本文原载《探索与争鸣》2024年第9期

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顾严

“一老一小”是关乎亿万家庭福祉、具有全局性影响的战略性事业。党的二十届三中全会对“一老一小”相关体制机制改革作出部署。新征程上，“一老一小”政策应紧密围绕高质量发展这一全面建设社会主义现代化国家的首要任务，加快养老托育服务从“有没有”转向“好不好”，助力提高人民生活品质，以人口高质量发展支撑中国式现代化。

当前的“一老一小”政策：从“有没有”转向“好不好”

党的十八大以来，“一老一小”政策从顶层设计到落地实施的各环节都提升了位势、加快了步伐。老有所养和幼有所育作为核心内容，已被纳入治国理政的基本方略，一系列重大战略、发展规划和政策举措的颁布实施，有力推动了养老育幼事业发展迈上新台阶。与此同时，需求和供给两侧的新变化，也给“一老一小”政策提出了新的挑战和新的要求。

从进展和成效来看，覆盖城乡的“一老一小”政策框架已初步构建，相关公共服务日益完善。2019年，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》；2020年，党的十九届五中全会明确提出实施积极应对人口老龄化的国家战略；2021年，国务院印发《中国儿童发展纲要（2021—2030）》，为“一老一小”政策提供了顶层设计和战略引领。“十四五”以来，养老托育服务体系加快建设，养老助老服务、养老保险服务、优孕优生服务、儿童健康服务、儿童关爱服务等方面的基本公共服务水平得到巩固和提升，成本可负担、方便可及的普惠性养老托育服务也取得了长足发展。中央预算内投资加大了支持力度，发挥了“四两拨千斤”的政策效应，带动形成了一批具有示范性和覆盖面的“一老一小”重大工程项目。一些地方在家庭适老化改造、医养深度融合、互助养老、混合所有制托育企业发展、儿童友好城市建设、母婴健康等方面率先探索。“一老一小”政策总体上初步解决了养老托育服务“有没有”的问题，正在转向养老托育服务“好不好”的新阶段。

从挑战和问题来看，养老育幼需求的多层次、多样化趋势明显，对“一老一小”政策供给提出更高要求。随着我国进入高质量发展阶段，与之相适应的高品质生活成为人民的新向往，民众的物质文化需要拓展升级为美好生活需要，“一老一小”的需求也从基本保障层次向普惠层次乃至中高端层次跃升。广大居民已不再仅仅满足于养老机构能入住、托育机构能入托，而是对养老托育的安全性、便捷性、品质化和个性化提出更高的要求。“一老一小”的需求维度也日益广泛，不仅需要更好的设施，而且需要更优的服务；不仅涉及物质层面，而且涉及精神层面。在需求升级的过程中，原有供给无法很好满足新需求的问题日益凸显，供求不匹配加剧了结构性矛盾。比如，大城市高品质养老机构“一床难求”，而乡镇敬老院床位却大量闲置，规范化的连锁托育机构入托难，部分小规模托育机构则运营困难。因此，“一老一小”政策在保障基本需求的基础上，还需要注重满足更高层次的需求。当然，这并不一定要求由政府直接提供服务，而是要因势利导，鼓励和引导企业等社会力量积极参与，丰富“一老一小”服务的层次和种类。另外，宏观经济运行的一些新变化，特别是国内有效需求不足、地方债务等重点领域风险隐患较多、部分企业经营压力较大等问题，迫切要求“一老一小”政策提质增效，确保公共资源的高效投入，为老人、儿童及其家庭带来更高的获得感。

高质量发展与新征程上“一老一小”政策的要义

高质量发展具有丰富的内涵，从发展阶段、发展形态，到发展原则、发展战略，再到发展成效的检验标准，都对新征程上“一老一小”政策提出了更高要求。

首先，立足高质量发展阶段，是“一老一小”政策的逻辑起点。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。“一老一小”政策作为治国理政的重要方面，也应立足高质量发展阶段这个新的起点来进行谋划。在新的发展阶段，经济社会发展呈现出新的形态，需要准确认识、主动适应、积极引领。如前所述，高质量发展阶段意味着“一老一小”政策从“有没有”转向“好不好”，与此同时，发展不平衡不充分问题也成为制约满足人民美好生活需要的主要矛盾。这就要求“一老一小”政策将立足点转到提高质量和效益上来，从规范化、标准化升级为个性化、多样化，从集中力量补齐短板弱项转变为更加注重提高生活品质，更好统筹事业发展质的有效提升和量的合理增长。

其次，坚持新发展理念引领，是“一老一小”政策的指导原则。一定的发展阶段需要有与之相适应的原则来指导实践、引领发展。早在2017年的中央经济工作会议上，习近平总书记便指出，“高质量发展，就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展……”2024年7月，党的二十届三中全会强调，“必须以新发展理念引领改革”。高质量发展阶段的“一老一小”政策，应当以新发展理念作为指导原则，着力推进养老育幼制度创新和科技创新，统筹城乡区域间养老育幼服务体系建设，促进养老育幼领域绿色低碳发展和高水平对外开放，不断增强广大老年人、儿童及其家庭的获得感、幸福感、安全感。

再次，实施一系列重大战略和发展规划，是“一老一小”政策的重要抓手。一定的发展原则要切实转化为发展行动，才能真正形成发展成效，这需要制定实施符合原则要求的一系列重大战略和发展规划来推动实践。党的十八大以来，“十四五”规划和2035年远景目标的擘画，都以推动高质量发展为主题。新征程上谋划“一老一小”政策，也应牢牢把握高质量发展这个首要任务要求，抓实国家重大战略和发展规划的实施，促进满足老年人和儿童美好生活需要的行动取得新的进展成效。比如，实施积极应对人口老龄化国家战略，打造高质量的为老服务和产品供给体系；实施《中国儿童发展纲要（2021—2030）》，高质量推进儿童在健康、安全、教育、福利、家庭、环境、法律保护等领域的全面发展。“一老一小”政策要积极融入大局全局，最大限度地体现在各项相关的国家重大发展战略之中。例如，在科教兴国战略、人才强国战略的实施中，既要满足老年人和儿童的发展需要，又要发挥好这两个重要群体的能动作用；在扩大内需战略的实施中，要更加注重养老托育、教育培训、文化旅游等老年人和儿童消费需求的释放以及与之密切相关的投资需求的挖潜；在数字经济发展规划的实施中，要通过数字化手段为“一老一小”发展赋能。

最后，满足美好生活新需要，是“一老一小”政策的出发点和落脚点。“一老一小”政策直接关系到广大老年人和儿童的日常生活、切身利益及各方面权益，应坚持人民至上，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为出发点和落脚点。检验“一老一小”政策“好不好”，要看老年人、儿童及其家庭的所想、所盼、所急是否得到积极回应，他们的操心事、烦心事、揪心事是否得到切实解决，他们是否真正得到看得见、摸得着的实惠。

以高品质生活为主攻方向：符合高质量发展要求的“一老一小”政策

高品质生活是高质量发展在保障和改善民生视域下的具体表现，是全面建设社会主义现代化国家对社会政策提出的新要求，也是完善“一老一小”政策的主攻方向。党的二十届三中全会提出“七个聚焦”，其中之一就是“聚焦提高人民生活品质”。要在这个主攻方向上取得更为明显的实质性进展，离不开多个层面的共同努力。

从国家或政府层面完善“一老一小”政策，需要针对三个层次的需求，把握好“三条线”。

一是养老保障和儿童保护的“底线”。高质量发展和高品质生活意味着更加牢固的“底线”，意味着老年人和儿童的基本生存和发展权得到更为坚实的保障。守不住这条底线，就谈不上高质量发展和高品质生活。为此，必须完善基本公共服务制度体系，健全基本养老保险筹资和待遇合理调整机制，优化基本养老服务供给，加强儿童福利和关爱服务体系建设，加快提升未成年人保护能力，筑牢社会安全网，不让一位老年人、一位儿童在新征程上掉队。

二是普惠养老和普惠托育的“中线”。这条线涉及更广泛的家庭、更庞大的人群，他们的需求构成社会养老育幼需求的主体部分，并且对服务供给的要求明显高于底线层次。面向中线层次的需求，政府要通过投资带动、税费优惠、要素保障、体制机制改革等手段，撬动更多的社会力量参与，加快发展多层次、多支柱养老保险体系，促进医养结合，加强普惠育幼服务体系建设，让更多家庭能够享有“价格能接受、质量过得硬、安全有保障”的普惠养老和普惠托育服务。

三是老有颐养和幼有善育的“高线”。这是中国特色社会主义先行示范区、共同富裕示范区、高质量发展示范地等地区要率先达到的更高标准。其面向中高端需求，依托产业政策、营商环境建设乃至高水平的制度型开放，支持经营主体提供个性化、定制式服务，积累成熟经验进而在符合条件的其他地区复制推广。

从社会层面完善“一老一小”政策，尤其需要鼓励三类主体共同参与，发挥各自比较优势。

一是企业。企业是在市场经济这个“肌体”中承担“细胞”功能的重要主体，具有资源配置高效的优势，对需求的捕捉较为敏锐，能够提供多样化、多层次的产品和服务，其中包括高品质的产品和服务。在养老育幼领域，企业的参与有利于提高效率、降低成本、引入新技术、开拓新业态，但也有可能因为过度逐利而损害老年人和儿童的权益。推动企业按照高品质生活的要求提供和完善“一老一小”服务，最重要的是营造市场化、法治化、国际化的一流营商环境，让更多企业投身这一领域，合法诚信经营、提供专业化服务。

二是社会组织。包括非营利组织、专业社会工作机构、志愿者团队、社区组织等在内的社会组织，能够发挥植根基层、贴近特定群体的优势，有效弥补市场失灵。在实践中，民办非企业单位、社会团体等非营利组织享受一系列优惠政策，提供养老育幼服务的成本在不少领域低于企业。然而，社会组织也存在过度依赖政策扶持导致可持续运营能力堪忧、不能分红缺乏有效激励，以及扩大投资、跨地域和连锁化经营受限制等问题。未来可以探索从“以服务提供者的机构属性为依据”的政策支持方式，拓展到“以服务对象和服务内容为依据”的政策支持方式，鼓励规模化和连锁化运营，通过政策补贴、规模经济和范围经济效应来降低养老育幼社会化服务成本，进一步提高“一老一小”服务品质。

三是社会企业或共益企业。传统意义上，企业被认为是创造经济价值的商业性质主体，非营利组织则是创造社会价值的公益性质主体，但这种二分法受到越来越多的社会企业、共益企业（benefit corporation，简称B Corp）的挑战。这类主体将企业与非营利组织的特点相结合，将经济价值与社会价值相统一，有效运用商业模式来实现股东收益和公益使命。由于养老托育服务具有正外部性，加之养老托育项目利润普遍较薄，社会企业、共益企业的模式很适合养老托育产业，有助于实现企业高质量发展和“一老一小”高品质生活的共赢。未来可以结合“商业向善”的微观努力，在宏观上因势利导，建立健全认证系统，给予配套政策支持。

从家庭层面完善“一老一小”政策，则需要以能力建设为主线、为家庭赋能。

一方面是经济能力。老年人不论是居家养老，还是在社区、机构养老，儿童不论是在家庭中得到照料，还是送到托育机构，都需要家庭的经济能力作为基础支撑。在总抚养比攀升的趋势下，家庭养老育幼的经济负担持续加重，更需要长期可持续的增收能力。“一老一小”更高品质的生活，需要更加充分、更高质量的就业，需要预期更稳、信心更强的经营权保护和发展，以及更多可以转化为收入的家庭财产。

另一方面是专业技能。大部分老年人会选择居家的方式来养老，大部分婴幼儿也是在家庭中得到照护。家庭成员具备一定的养老育幼专业技能，对于提升“一老一小”的生活品质重要而迫切。专业技能的培育离不开科学的知识储备，更离不开反复的实践演练。这就需要政府、社会给予支持。因此，为“一老一小”家庭成员提供养老育幼技能培训服务，也是“一老一小”政策的重要内容。此外，还可以通过“喘息服务”对家庭进行支持，将老年人和儿童暂时送到机构进行托管，或者提供临时性的居家上门照料服务，适时减轻家庭照料者的负担，增强长期照料的韧性。一些有余力的家庭还可以通过互助性养老服务、家庭托育点等方式，为社会提供养老育幼服务。

此外，从“一老一小”的角度来创造高品质生活，还需要个人层面积极努力、担负起两个角色。

一个角色是抚养者。每个人都从儿童成长而来，也终将迎来老年时期。但作为“一老一小”的抚养者，并不是自然而然就能做到合格甚至优秀。抚养者需要具备最起码的经济能力，才能养育儿童、赡养老人；需要更高的经济能力，才能保障更高品质的生活。比经济能力更重要的，是抚养所需的专业技能，这方面能力的提升既需要抚养者本人主动了解和习得，也需要家庭形成氛围、社会提供帮助、政策给予支持。对于当前正在担当抚养者主力角色的独生子女一代，由于在儿童期普遍受到单一的“分数逻辑”影响，成年后容易陷入同样单一的“业绩逻辑”，在快节奏的工作和激烈的社会竞争中忽略生活的其他向度，成为“单向度的人”。理念是行动的先导，如果不改变单向度的理念，不转变为“多向度的人”，“一老一小”在个人层面就难以得到抚养者行动上的有力支持。因此，抚养者需要把家庭发展、养老育幼作为人生的重要使命和生活品质的重要方面，在提供为老服务的同时做好自身的养老准备，在助力儿童成长的同时也在陪伴中与儿童共同成长。

另一个角色是被抚养者。老年人是家庭的重要成员，是社会的重要财富；老年被抚养者原来也是抚养者，其宝贵经验能够为现在的抚养者提供帮助。儿童是家庭的希望，是国家和民族的未来；儿童被抚养者将来会成长为抚养者。被抚养者需要摒弃弱者心态，即便是失能老年人和孤残儿童，也可以为自身发展做出努力，为社会进步作出贡献。当然，这需要抚养者、家庭、社会、国家共同给予有力支持。从老有所养和幼有所育事业整体来看，需要凝聚起包括全体社会成员在内的强大合力，紧紧围绕高质量发展这个首要任务，奋力创造“一老一小”高品质生活。