研究 | 魏益帆：印欲重塑关键矿产供应链，对华博弈再上台阶？

内容摘要

近年来，芯片、半导体、电动汽车及其它高新科技和清洁能源所必需的“关键矿产”已成为全球主要大国战略博弈的新领域，呈现出竞争种类高度重叠、地缘布局角力明显、各方资本争夺加剧、资源保护主义抬头等趋势。印度政府日益认识到关键矿产的重要性和稀缺性，在2023年首次将关键矿产政策提升至国家战略层面。印度的关键矿产战略高度重视矿产供应链的风险防控，强调供应来源多元化、价值链本土化和降低对华进口依赖，但在未来仍面临着环保问题、原住民抗争等诸多挑战。此外，印度与美国、日本、澳大利亚等一道组建国际矿产供应联盟，力推的供应链“去中国化”已从下游终端应用环节向中游加工制造，乃至上游基础原材料领域蔓延，加剧了国际矿产市场博弈的复杂程度。

关键词：供应链 关键矿产 资源安全 印度外交

图源：网络

关键矿产（Critical Minerals）是指以锂、钴、铍为代表，对新能源、人工智能、航天军工等先进产业具有不可替代重大用途的金属元素，是支撑能源转型、技术进步和产业升级的关键物质基础。随着全球能源系统从燃料密集型向材料密集型转型，受大国战略竞争激烈化、俄乌冲突持久化等国际事件的影响，世界主要大国逐渐认识到其战略意义（Melanie Müller，2023）。2023年6月，印度矿业部（Ministry of Mines）首次发布关键矿产清单，列明了对印度制造业发展和国家安全至关重要的30种关键矿物。煤炭、矿业和议会事务部长（Union Minister of Coal, Mines & Parliamentary Affairs）普拉哈德·乔希（Pralhad Joshi）称：“清单综合考量了国防、农业、能源、制药、电信等行业的诉求，是印度迈向‘自力更生’目标的路线图”。矿业部长维威克·巴拉德瓦杰（Vivek Bharadwaj）则表示：“减少碳排放的国际承诺使得印度需重新审视自身在能源转型过程中的矿物需求[注1]。

在当前全球关键矿产资源供应竞争加剧的形势下，印度首次从国家安全视角进行关键矿产资源安全战略设计，把多种矿物原料列入战略性物资目录，在找矿勘查、加工提纯、产业发展等方面加强资源配置和技术支持，彰显了对关键矿产供应安全的重视及发展决心。以印度计划委员会（The Planning Commission，2015年被“全国改革印度学会”取代）2011年出台的文件为起点，随着2023年版报告的问世，印度的关键矿产战略逐渐清晰成形。印度政府力求在提升矿物自给率、降低对外依赖的同时，制定一套关于关键矿物的勘探、加工、使用和回收的政策性架构，建构自身在国际矿产市场内的话语权。

目前国内外学界主要考察美国、欧盟、日本等主要消费国和澳大利亚、拉美、非洲等主要出产国的关键矿产政策运行机制、效果。“四方安全对话”（Quad）国家中独缺对印度的考察，研究进展明显落后于现实动态。中国与印度同属人口大国和新兴经济体，在经济社会发展模式、能源资源消耗趋势等方面具有一定的共性。继2021年中央政治局会议首度将能源矿产安全上升为国家战略，中共二十大报告也提出“进一步提升战略性资源供应保障能力”。本文将立足于对印度政府和附属智库2011~2023年间关于关键矿产政策文件的文本解读，研究印度的关键矿产战略的内涵、目标和前景，以期对我国的矿产资源管理、分析中企在印投资环境及周边外交形势提供借鉴意义。

一、印度推出关键矿产战略的背景

（一）

国际背景

近年来，随着全球能源转型、新一轮科技革命向纵深推进，芯片、新能源、半导体、人工智能等新兴产业的蓬勃发展助推了锂、镓、锗等稀有矿产需求的快速增长。然而，这类稀有矿产的产能因地理分布集中度高、投产期长、环境标准趋严等因素的掣阻难以快速增长，国际市场价格剧烈波动[注2]。特别是各资源生产国（如印尼、赞比亚、智利）纷纷采取将矿床国有化、禁止或限制矿物出口等重商主义政策[注3]，以实现其强化资源主权、控制资源流向、提升资源价值的目标。

在这样的背景下，各国围绕关键矿产的战略布局已经悄然开启。美国、欧盟、日本、澳大利亚等国相继出台或更新关键矿产清单，发布干预政策。矿产资源富藏国正在重点发展国内生产链，强化投资领域内的外资审查；矿产资源依赖进口的国家更重视保障供应安全、加强技术创新和回收利用。供应链的控制权转化为经济影响力，进而成为地缘政治力量的体现。印度政府也认识到这一点，决定完善本国的关键矿产政策规划。

（二）

国内背景

然而与国际竞争加剧等外部环境形成鲜明对照的是，印度在关键矿产的资源禀赋和加工精炼领域均存在明显的产能短板，在下游先进材料制备技术、工艺、质量等方面与发达国家仍有较大差距，政府层面对国内矿产勘探的预算投入长期不足，还缺乏针对关键矿产的统一管理和协调机制（Chandan Kumar Boraiaha和Rashmi Chandan，2022）。

首先，印度“贫油少矿”的困境十分突出，除了重晶石、铁矿石和铝土矿等少数几类外，其余绝大多数矿产资源储量严重不足，高度依赖进口（谢锋斌，2013）。随着印度政府力推绿色能源和高新技术产业发展，关键矿产总需求量和国内供给能力之间的缺口困局引起了印度政府的重视。印度工商部的数据显示：2022~2023财政年度（2022年4月1日~2023年3月31日）内，印度对钴、镍、锂和铜矿石等10种矿产的进口额达到创纪录的110亿美元，较上一周期增长34%。其中，钴、锂和镍的进口依存度是100%，铜矿石则是93%[注4]。

其次，印度国内现有矿物生产链存在诸多薄弱环节，包括：矿石质量与加工标准差距过大、相对谨慎的采矿许可标准、较为落后的开采技术和下游精炼产能等。以稀土为例，早在1950年8月，印度稀土有限公司（Indian Rare Earths Ltd., IREL）便已成立，至今仍是印度唯一的稀土生产商。然而由于勘探资金、技术限制和政府管制，以及国营企业的管理弊病，该公司在国内探明的储量十分有限。董事长迪潘德尔·辛格（Deependra

Singh）在接受媒体专访时表示：“由于矿石产量不足，公司旗下精炼厂的产能仅能达到设计容量的40%，同时矿石的加工、精炼等中下游生产商数量十分匮乏，矿石质量欠缺（不能直接满足精炼要求）的问题还额外增加了加工提纯成本和技术要求”。辛格警告称“未来这些材料的缺乏可能会阻碍印度实现其‘碳中和’目标”[注5]。

最后，印度政府和业界认为新冠疫情大流行和俄乌冲突等地缘政治事件加剧了印度矿产进口的安全风险。中国、俄罗斯、智利和刚果（金）等是印度目前稀土、钴、锂、镉等矿产的主要进口来源地。在印度政府的战略认知中，与中国的陆地边界争端、俄乌冲突产生的供应中断和贸易制裁、智利和刚果（金）内部政治局势和产业政策变化凸显减少对特定国家过度依赖、推动外部进口多元化的紧迫性。

有鉴于此，自2011年起，印度多个政府部门和智库对印度的矿产行业现状发布了调研报告，为后续国家关键矿产战略的出台提供了有效的智力支持。其主要观点可以概括如下：

图源：原论文

二、印度关键矿产战略的内容

资源储量有限、中下游加工技术能力欠缺和由此导致的进口依赖度过高是印度关键矿产行业的主要短板。因而印度关键矿产战略重心主要体现在三大领域：拓展矿物获取来源、加强矿物生产性能建设和参与国际合作机制。 

（一）

完善生产加工体系，降低对国外资源供应的依赖

1.建立战略性矿产目录定期发布制度

2023年6月，印度矿业部根据本国产业结构特征，在参考美日等国关键矿产清单的基础上，综合考虑电力、原子能、可再生能源等部门意见，使用国际能源署（International Energy Agency）的计算方法评估矿物的重要性和稀缺性，最后由委任的专家小组拟定了囊括30种矿物的关键矿产清单（如表2所示）。

图源：原论文

此外，仿照澳大利亚做法，印度矿业部决定建立“关键矿产卓越中心”（Center of Excellence for Critical Minerals)。结合印度的碳中和目标、可再生能源产业发展规划与矿产资源战略布局，该中心将印度的矿产资源禀赋优势、境外资源供应集中程度、来源国社会稳定性和地缘政治取向、运输通道安全等因素纳入决策考量，科学、公正地厘定印度关键矿产的界定原则及分类，每3年更新关键矿产目录，同时建立供应风险的动态监测和预警机制和资源战略储备体系，协助政府对地缘政治带来的突发性和不确定性风险做出及时正确的判断和决策，增强应急处理能力。

2.推动国内关键矿产资源地勘查和开发

为了满足日益增长的国内需求，印度政府开始尝试整合私营企业和国际资本，在加强国内关键矿产资源现状研究、鼓励先进开采技术研发应用的基础上，精简矿业权租让和审批程序，降低特许权使用税，应用机器人、物联网和人工智能等先进技术，借力民间和外国资本发掘潜在优势资源。

自2011年以来，印度国会先后七次修订了最早于1957年颁布的《矿业和矿产（开发和监管）法案》（Mines
and Minerals Development & Regulation Bill），不断放宽采矿限制，最近一次是2023年8月2日。此次修法将锂、铍、铌、钛、钽和锆等六类矿产从原有的12种原子矿产清单（List of Atomic Minerals）中移除，允许政府拍卖和开采这六类新发矿床，授权民营和外国企业参与关键矿产的竞拍和开采（此前只允许国有企业开采）。

2023年11月，印度矿业部启动首批20个关键矿产区块拍卖，估值为4500亿卢比。投标在比哈尔邦、奥里萨邦、泰米尔纳德邦和查谟-克什米尔中央直辖区等八地举行。为调动私营机构参与竞标的积极性，矿业部决定借助“国家矿产勘探信托基金”（National Mineral Exploration Trust）补贴厂商一半的勘探费用[注9]。按照计划，矿业部将在2024年大选结束后开启第二轮二十余个区块的招标。

印度另一个重点勘探方向是深海空间。深海采矿受《联合国海洋法公约》和国际海底管理局（International
Seabed Authority）相关规定管理（Pankaj K. Jha，2015）。截至2024年9月，国际海底管理局还未颁发任何公海采矿许可证，仅允许成员国进行深海勘探。印度在1995年成为《联合国海洋法公约》和国际海底管理局成员国，近年来,印度申请国际海底管理局核准新矿区的积极性明显加快。地球科学部（Ministry of Earth Science）目前与国际海底管理局签订有两份为期15年的勘探合同，用于在中印度洋海盆勘探多金属结核(2002年签订)和在印度洋海脊勘探多金属硫化物（2016年签订），前者已于2018、2023年两度延长。

3.提高关键矿物的使用和回收效率

在全面开展资源评估，加大对矿产资源勘探、开采、选冶投入的基础上,印度政府重点关注矿产品使用效率、替代物发展进度和废弃物处理及回收技术，增强资源再生利用能力。

2023年11月，印度矿业部宣布鼓励涉及提升关键矿产使用效率、回收新工艺的研发活动。根据文件介绍，印度政府将设立专项资金，支持中小微型和初创企业同“科学与工业研究理事会”（Council of Scientific and Industrial Research）认可的大专院校和研究机构在冶炼和回收利用上的科学研究，减少对新采矿的需求，强化宏观管理力度，努力实现供应链本土化，并提升印度对主导型关键矿产的国际话语权。

（二）

加强“资源外交”，保障关键矿产的多元稳定供应

近年来，印度政府高度重视资源外交，通过对外开展不同形式且各有侧重点的合作，拓宽关键矿产进口渠道（Shebonti Ray Dadwal，2020）。目前，印度已与蒙古国、阿根廷、坦桑尼亚、澳大利亚等二十多个矿产富藏国家实施了联合勘查和开发；同时和日本、法国、美国等科技发达国家展开了密切交流与合作。

目前，印度政府、职能部门和国有企业间已初步形成“三位一体”的合作架构，在全球资源战略中各司其职：印度外交部及驻外使馆起牵头作用，积极开展资源外交；矿业部、国家地质调查局（Geological Survey of India）等职能部门负责境外地质调查的具体工作；国有企业则在上述合作平台上进军海外。2019年8月，印度矿产部决定由印度国家铝业有限公司（National  Aluminium Company Ltd.）、印度铜业有限公司（Hindustan Copper Ltd.）和矿产勘查集团（Mineral Exploration Corp）成立合资企业—卡比尔（Khanij Bidesh India），任务是“在海外勘探、开发和加工战略矿产”。2024年1月，卡比尔与阿根廷国有矿产企业（CAMYEN）签署价值20亿卢比的“联合开采阿境内五个锂矿区块”的合同，这是印度缔结的首个海外锂矿勘采协议。

印度的资源外交重点对象国是澳大利亚，两国在“印太经济框架”（IPEF）、“四方安全对话”（Quad）等机制下积极深化“关键矿产投资伙伴关系”。2022年3月，卡比尔公司与澳大利亚关键矿产促进办公室签署谅解备忘录。

（三）

参加国际资源联盟，加强供应链伙伴关系建设

自2014年莫迪就任以来，印度的对外战略原则发生了重大调整。印度在强调战略自主的同时，开始更多采取有别于制衡、追随或中立的对冲性政策选择。人民党政府日益淡化此前印度外交政策的不结盟色彩，转向“多向结盟”，与全球主要大国灵活交易，倾向于“议题式结盟”和“有限结盟”（李莉，2020）。关键矿产事务就是其中一个缩影。

2023年12月，印美两国政府决定将“关键和新兴技术倡议”（Initiative on Critical and Emerging Technology）合作框架延伸至关键矿产领域，深化两国政府、企业和学术机构之间在此行业内的联合生产与研发。

在强化双边合作以外，印度政府十分重视参与构建以能源、关键矿产为主题的多边国际合作网络，以期扩大矿产供应国的选择范围。与此同时，美欧国家在确定各自关键矿产清单的同时，不断组建各种资源联盟或协调机制，把对中国的进口依赖作为其供应脆弱性分析的焦点，放大风险来源。关键矿产已成为“七国集团”、“四方安全对话”、“印太经济框架”等小多边合作倡议的议题内容。

2023年6月，印度宣布加入美国发起的“矿产安全伙伴关系”（Minerals Security Partnership, MSP），成为第14个成员和唯一的发展中国家。该机制的目标是“在严格遵守环境、社会和治理（ESG）标准的前提下促进公共和私有资本在采矿、选冶和回收项目的投资，促进各方共享信息、共同进行开发投资和制定规则”。从参与国家来看，MSP既包括生产大国（加拿大、澳大利亚），也包括加工技术强国（美国、日本、法国等），还包括消费大国（美国、日本、韩国和德国等）。显然，这是一个由美国主导，谋求联通各国矿产产业链、将中国排除在外、削弱中国主导地位的矿产供应联盟。

印度政府在MSP机制下颇为注重将外国资本和专业技术引入本国采矿业、寻找新的进口替代来源。2024年2月，印度矿业部召集国有煤炭公司（Coal India）、国有矿产和电力公司（NLC India）、国家火电公司（NTPC）等央企代表举行会议。会议建议“企业充分利用MSP的信息共享机制，学习其它成员国在收购海外矿山上的成熟经验，该部将为此提供全面协助”[注10]。截至笔者完稿时，印度已先后被美国邀请参与MSP框架内的二十余个矿产项目，新德里最终确定参加四项，其中两项涉及同美国的合作，包括：印度煤炭有限公司与美企在阿根廷卡奇地块（Kachi）联合勘探锂资源，IREL与美企共同投资马拉维康干昆德（Kangankunde）区域的稀土勘探工程。

印度政府和企业的上述举措，绝大多数是在2023年6月至今一年时间内实施，凸显其迫切性和重要性。

三、印度推出关键矿产战略的动因

印度的关键矿产战略主要着眼于国防、太空、清洁能源和数字基础设施等产业在发展过程中的原材料需求。然而对中国的战略防范加剧了国际市场的阵营化、集团化倾向。 

（一）

发展清洁能源、推动数字转型的内在要求

印度现已成为全球第三大石油消费和温室气体排放国，能源需求持续增加。鉴于印度当前能源对外依赖严重[注11]，俄乌冲突又造成石油、天然气等传统能源价格大幅上涨，印度政府十分重视转变能源消费结构，推广太阳能、风能等绿色能源，这也是“印度制造”（Make in India）倡议的重要内容。

2021年11月，莫迪在第26届联合国气候变化大会上提出了雄心勃勃的发展愿景：为实现《巴黎气候协定》设定的目标，印度承诺到2030年将非化石燃料发电产能目标提高到500千兆瓦，将经济的碳强度（单位GDP的二氧化碳排放量）降低到2005年水平的45%以下，并到2070年实现净零排放[注12]。印度政府为此制定了多个生产关联激励计划（Production-linked Incentive）助力国内清洁能源产业发展。而关键矿产是清洁能源技术的重要原材料。例如：镓、锗和铟是太阳能光伏面板的生产原料，电动汽车所用的锂电池需要钴和锂（Maria Daniela Sanchez‐Lopez，2023）。因而印度的清洁能源转型将在很大程度上受到关键矿产供应的影响。

除了应用于清洁能源，关键矿产还是芯片、半导体等各类高新科学技术的必备成分。2015年7月，上任一年的莫迪政府提出“数字印度”（Digital India）设想，核心在于推进数字技术（如电子政务、远程/移动医疗）和数字公共基础设施（如通信和网络基础设施）的发展，建设智慧城市。2023年3月，印度政府发布了数字化转型战略，宣布了总投资超过2万亿卢比的生产关联激励计划，支持国内企业在无人机、半导体、智能手机和医疗器械等13个行业“自力更生”。在庞大的人口基数和市场规模的支撑下，未来印度发展数字经济有着较广阔的前景，对关键矿产原材料仍有着旺盛需求。

（二）

提高关键矿物自给率、保障关键矿产资源安全的现实选择

自莫迪上台以来，印度政府先后提出了多个经济建设计划，如“印度制造”（2014年9月）、“自力更生”（2020年5月）和“总理速度的力量”（2022年10月）等。面对美国、欧洲、日本等国家推动供应链多元化和“对华去风险化”，莫迪政府认为“印度正面临着独特的发展机遇”：印度作为人口大国和新兴经济体，在土地和劳动力成本资源禀赋上具有显著优势，内需市场广阔，“和西方国家共享自由、民主等价值观”，正成为跨国公司的投资热土，有望在全球高科技价值链中扮演着重要角色。因此印度在打压中企对印投资的同时，转而承接从中国流出的产业转移，最终目标是成为全球制造业和高新科技大国（王春燕，2023）。

制造业的快速发展使得印度面临不断增长的矿产原材料需求。然而印度有限的矿物储量、产能和强劲需求之间的落差（可见表3）使得印度部分种类矿产的对外依存度处于较高水平，这引起了印度政府的战略焦虑。

图源：原论文

如表2和表3所示，在现今30类关键矿产中，锑、铍、铋、镉、钴、锗、铟、锂、铌、铼、锶、钽、钨、镍、硒、碲和碳酸钾共17种矿物因印度国内无储量或冶炼、提取产能限制在2022~2023财年无出产，进口依赖度为100%；钼、硅、锡、钛、钒、稀土、锆石共7种矿物的本土矿石产量同进口量之间有较大差距，尚不能满足国内需求，自给率普遍低于30%；铜、石墨、磷等3种优势矿物产量较多，但印度内部对其初、中级加工产品的消费需求仍高度依赖国外进口（镓、铪和铂族金属的资料暂未提供）。

此外，印度政府认为自身对关键矿产原料和工业制成品的进口过于集中于某些国家，在地缘政治紧张的局势（如国际贸易争端、资源民族主义现象、外交关系对抗和进口国内部政治/安全局势变化）下,这种对进口矿物和金属的严重依赖会使其供应风险上升。而原材料供应中断则可能危及印度制造业的正常发展，构成“国家安全威胁”。

（三）

降低对华进口的同时排斥中国参与印度矿产供应链

关键矿产竞争本质上是新兴产业竞争的延伸。随着中美战略竞争加剧，中国在关键矿产及清洁能源领域内的制造能力和规模实力引起了美国及其（准）盟国的“警觉”（Jonathan Holslag，2022）。安全、政治因素逐渐取代经济效益成为美欧日印等国制定关键原材料政策的首要考量[注14]。

一方面，为减少对中国在关键矿物供应上的依赖，欧美国家谋求共同建立剥离中国的区域化、集团化矿产资源供应体系，其中包括以高额财政补贴扶持本土新能源制造业的发展，例如美国2022年版《通膨削减法案》（Inflation Reduction Act）。这些保护主义政策泛化国家安全概念，借由“人权、环境和治理标准”对联盟外国家的企业采取歧视性对待，孤立中国的意图十分明显。2023年4月，美国总统国家安全顾问沙利文（Jake

Sullivan）在布鲁金斯学会“重振美国经济领导地位”的演讲中将关键矿产与半导体相提并论，称“美国正在利用《通胀削减法案》，构建一个植根于北美，可延伸到欧洲、日本和其他地方的清洁能源制造生态系统”[注15]。可以预见的是，未来世界范围内针对关键矿产的竞争程度可能堪比当前的芯片、半导体竞争，抑或更加激烈。

另一方面，2020年加勒万河谷事件后，中印关系陷入长期冷淡，印度对华政策中的投机性、冒险性特征日渐突出，对华合作的政治意愿及内在动力逐步衰减，转而以警惕、防范的视角看待同中国的经贸联系，将其视为“中国施加外交制裁的工具选项”和“国家安全风险来源”，强调在经贸投资方面和中国“脱钩”（蓝建学，2023）。这高度契合拜登政府在产业科技领域发起的对华遏制和竞争，也促成美印建立“关键新兴技术倡议”并使之成为美印合作的首要议程。同时，拜登政府也通过将印纳入“印太经济框架”，力推印度在全球产业链重塑中替代中国地位，早日成为美国构建“排华生产网络”的支柱。

从现实来看，莫迪政府采取一系列措施旨在减少对中国产原材料、工业制成品和资金的依赖。一是从严审批涉及中国的投资政策。2020年4月，印度工业和内部贸易促进部（Department for Promotion of Industry and Internal Trade）发布行政命令，规定对与印度接壤国家投资采取审查批准制度（Raj Verma，2023）。事实上，印度五个陆地邻国中只有中国具备较强的投资实力，封锁中资的意图不言而喻。前文提及的印度矿产拍卖及招商引资项目均未有中资企业获准进入，中企（如比亚迪、长城、上汽等）投资、收购印度电动汽车的个案均被印度相关主管部门拒绝。二是支持美国主导的“推到重来计划”（Rip and Replace）,将“可疑的中国设备”移出本国通信基础设施，突出表现在以“政治风险”为由抵制华为、中兴等中企参与印度电信、电力、网络等关键基础设施建设和其它大型公共采购项目，强制下架三百余个中国手机应用程序；对在印中企进行频繁的税收检查并以非经营事务为由开征巨额罚款，拒绝或者拖延中国籍工程师和管理人员的入印签证审批手续。这些政策凸显了浓厚的“人治”色彩，严重恶化了印度营商环境与投资形象。可以说，印度对中企的打压程度更甚于美欧国家。

四、印度重构关键矿产供应链对中国的影响

印度关键矿产战略是在质疑中国作为主要关键原材料供应来源的基础上制定的,展现了对中国的战略猜忌。印度虽不是中国主要的矿产进口来源国（仅铁矿石稍多，不过进口占比常年不超过5%），但印度重塑本国关键矿产供应链的行动放在全球价值链调整，特别是美欧国家强调“供应链韧性”和“去风险化”的背景下考察时依然对中国具有深远影响。

（一）

中国在矿产精炼加工环节的核心地位将遭遇挑战

虽然一些调查结果显示中国在稀土等关键金属矿物的储量全球领先，但作为世界工厂，中国依旧是全球最大的金属矿产进口国。特别是铜、镍、锂、钴、铁矿石等工业基础品种和新能源金属品种国内储量不足，需要大量进口（王永中，2022）。而中国在关键矿产产业链中的优势主要集中在对关键矿产的冶炼和加工环节，这是改革开放四十多年以来积极主动地融入全球价值链、早年承接发达国家产业转移的成果。然而在“矿产安全伙伴关系”成员国的战略叙事中：中国政府利用自身资源储量和生产能力优势，将“关键矿物武器化”，作为胁迫和制裁其它国家的工具；对中国的产能依赖是自身关键矿产供应风险的主要来源。因而“强化本国矿产生产供应的本土化建设”普遍成为这些国家关键矿产战略的内在目标。包括印度在内的多国致力于构建一套“去中国化”的关键矿产供应链，将产业链的上、中、下游都聚集于欧美国家或“友好国家”之中，以确保在能源转型和产业升级过程中关键矿产的开采、提炼、加工、运输全过程“不受制于”中国。

随着资本支出的增加、矿山产能的提升，上述国家必然会逐渐减少对中国精炼加工矿产品的需求。从供给端来看，不少关键矿产资源国为获取更多的矿产增值收益，也越来越倾向于减少原矿出口，增加国内的矿产加工环节，这使得中国通过大量进口原矿开展关键矿物精炼加工的模式将遇到越来越大的挑战，矿产原材料供应安全问题也将日益突出（万军和陈震，2024）。从这个角度上说，美国、印度等对中国的战略围堵已经从芯片、半导体、无人机、生物医药、新能源汽车等下游终端应用成品向中游冶炼制造和上游原矿供应环节延展，从技术封锁、设备禁运、贸易制裁、教育设限追溯至限制资源获取（Nurullah Gur和Serif Dilek，2023）。

需要指出的是，印度对华强硬立场并不能让印度在区域经济整合与供应链重塑中取得对华优势，印度企业短期内仍然无法降低对中国原料、产品的依赖。双边贸易额在2023-2024财年内达到1184亿美元，创下历史新高，中国重新成为印度的最大贸易伙伴。然而自2020年4月禁令发布以来，中国对印度的投资实际上陷入了停滞状态。2020年4月~2024年3月间，中国对印度外商直接投资（FDI）总额约为25亿美元，仅占同期印度吸收外资总额的0.37%，位居第22位[注16]。印度政府在国家安全和产业竞争思维指导下对中国资金、技术和零部件的过度限制反倒阻碍了印度实现制造业大国的目标，特别是可再生能源产业的发展不如预期。截至笔者完稿时，制造业技术人才紧缺问题迫使印度政府决定加快处理中国工程师和技术人员的签证申请进度。

（二）

加剧中国新能源产业出海发展面临新的地缘政治困局

为落实碳减排目标，构建双循环发展格局，中国政府十分重视发展以锂电池、电动汽车和太阳能电池板为代表的新能源产业。经过多年努力，中国新能源行业在产业规模、制造技术水平、成本竞争力等方面有明显的竞争优势，显著增强了我国在应对气候变化、构建绿色低碳的全球能源治理格局的话语权。然而这同样引起了美国、欧盟和印度的忌惮。

2023年下半年以来，美欧国家政界出现了渲染中国新能源产业“产能过剩”的现象。包括美国总统拜登、财长耶伦、国务卿布林肯和欧盟主席冯德莱恩纷纷批评中国产电动汽车使用“不公平的经济行为”占领国际市场份额，“阻碍”其它国家的就业与整体发展，故意淡化甚至忽视全球化背景下国际分工的变化以及中国对世界经济的积极贡献，对中国新能源产品进行“妖魔化”宣传。

另一方面，为了尽快实现能源消费模式转型，印度政府设定了将电动汽车销售份额在2030年提高到“私家车30%、商用车70%、公共汽车40%

以及两轮车和三轮车80%”的发展目标。在庞大人口基数和政府政策利好的刺激下，印度电动汽车产业的商业价值吸引大量国际车企在印布局。然而诚如前文所言，在强烈的本土保护主义与地缘政治因素影响下，印度政府和业界不仅迎合欧美国家指责中国“电动汽车产能过剩、倾销”的论调，更是直接阻挠中资品牌在印投资和业务扩张申请。2020年7月，长城汽车收购通用印度工厂的计划，被印度商务部以“来自陆地邻国的投资意向，不适用于自动审批”为由长期搁置，实则靠拖延达到终止目的；2024年4月，在历经一年时间博弈后，上汽集团的印度全资子公司35%的股份由印度钢铁公司JSW MG Motor购入，作为本地化战略的一环。从小米、荣耀、Vivo、Oppo等中国手机厂商的经历来看，中资企业在印度的投资和经营正面临越来越多的挑战和风险，对此需要更加谨慎地评估营商风险。

五、结语

当前，世界范围内对关键矿产的理论研究、评估方法、产业政策等方面的管理，已经上升到全局、系统、长远的战略高度，关键矿产政策成为国家发展战略的关键内容（Guillame Pitron，2022）。印度也首度将确保关键矿产安全和可靠供应提升为国家层面的战略。印度政府关键矿产战略的构思展现了发展独立供应链、维护能源安全的坚定决心，但在未来实施过程中仍面临着一系列内外挑战。考虑到关键矿产的开发具有周期长、产业链复杂的特征，虽然印度已经做了一定的初期工作，但未来仍需经过详细勘探才能掌握项目的完整信息，后续产出则需要更长时间。此外，印度政府还要顾及开发项目的环境评估和社会影响[注17]等一系列问题。

美国、印度、日本等国在重塑自身关键矿产供应链的过程中，将中国作为“假想对手”，强调供应链“去中国化”和抵消中国资源优势，对我国资源安全乃至国家安全具有重大影响。对此，我国应结合现实情况，适度借鉴国外在关键矿产供应链风险防控与治理方面的成功经验，多措并举提高国内资源供应能力，加大产业链关键核心技术研发投入，进一步加强业已形成的锂、钴等资源在全球冶炼加工环节的产能和技术优势；同时通过国际矿业投资合作，提升资源全球配置能力，补齐供应链短板，提高我国在全球供应链中的地位，维护我国经济社会可持续发展的关键矿产资源安全。

注释：

[1]India Ministry of Mines. Union Minister Pralhad Joshi unveils List of ‘Critical Minerals for India”N/OL. 2023-06-28. https://pib.gov.in/PressReleaseIframePage.aspx?PRID=1936083. 

[2]世界银行预测：国际社会如要实现《巴黎气候协定》（Paris Agreement）中“将全球平均气温较工业化前水平的升高幅度控制在2℃以内，并为1.5℃而努力”的目标，2050年对钴、锂、锰和镍等关键矿产资源的需求规模将在2018年的基础上增加450%以上。详见：“Minerals for Climate Action: The Mineral Intensity of the Clean Energy Transition”, World Bank, May 24, 2023, https://openknowledge.worldbank.org/entities/publication/4dd08d0c-ab51-4955-a464-35a95201a5eb.

[3]2023年4月，经合组织（OECD）的一份研究发现：2009~2020年间，全球对关键矿物的出口限制增加了五倍以上。为了规避世界贸易组织的监管，这些限制措施大多以出口税的形式出现，而不是设置配额上限。详见：“Raw materials critical for the green transition: Production, international trade and export restrictions”, OECD Library, April 11, 2023, https://www.oecd-ilibrary.org/trade/raw-materials-critical-for-the-green-transition_c6bb598b-en.

[4]Press Information Bureau. Steps being taken by the Government for becoming self-reliant in critical mineralsN/OL. 2023-08-02. https://pib.gov.in/PressReleasePage.aspx?PRID=1944961.

[5]Bloomberg Asia. India’s Rare-Earths Miner Eyes 400% Expansion for Clean EnergyN/OL. 2023-04-12. http://www.bloomberg.com/news/articles/2023-04-12/india-s-rare-earths-miner-eyes-400-expansion-for-clean-energy.

[6]Council on Energy, Environment and Water. Critical Non-Fuel Mineral Resources for India’s Manufacturing Sector: A Vision for 2030N/OL. 2016-07. https://www.ceew.in/publications/critical-non-fuel-mineral-resources-indias-manufacturing-sector.

[7]Center for Social and Economic Progress. Assessing the Criticality of Minerals for India 2023N/OL. 2023-04-11. https://csep.org/working-paper/critical-minerals-for-india-2023/.

[8]India Ministry of Mines. Critical Minerals for India: Report of the Committee on Identification of Critical MineralsN/OL. 2023-06. https://mines.gov.in/admin/storage/app/uploads/649d4212cceb01688027666.pdf.
pp.36-41.

[9]Ministry of Mines. Mines Ministry to Launch First Ever Tranche of Critical and Strategic Minerals AuctionN/OL. 2023-11-28.https://pib.gov.in/PressReleaseIframePage.aspx?PRID=1980333.

[10]Silicon India. India Leverages US Partnership for Secure Critical Mineral Supply ChainsN/OL. 2024-02-24. https://www.siliconindia.com/news/usindians/india-leverages-us-partnership-for-secure-critical-mineral-supply-chains-nid-227936-cid-49.html.

[11]20世纪90年代以来，印度对境外能源的依存率不断攀升。根据印度石油部的统计，2022-2023财年的石油对外依存度是87.4%，高于2021-2022财年的85.5%、2020-2021财年的84.4%，并将继续上升。详见：“Import/Export of Crude Oil and Petroleum Products”, Petroleum Planning and Analysis Cell, India Ministry of Petroleum and Natural Gas, https://ppac.gov.in/import-export#.

[12]India Ministry of External Affairs. National Statement by Prime Minister Shri Narendra Modi at COP26 Summit in GlasgowN/OL. 2021-11-2. https://www.mea.gov.in/Speeches-Statements.htm?dtl/34466/National+Statement+by+Prime+Minister+Shri+Narendra+Modi+at+COP26+Summit+in+Glasgow.

[13]Indian Bureau of Mines. Indian Minerals Yearbook-2022N/OL. 2024-03. https://ibm.gov.in/IBMPortal/pages/indian-minerals-yearbook--2022.

[14]根据文献检索结果，这种论调最早可追溯至2010年中日钓鱼岛撞船事件发生后，中国对日本实施的稀土出口限制。有美国、印度学者认为这是中方将稀土“武器化”的表现。可参见：Charles Kilby, “China’s Rare Earth Trade: Health and the Environment”, The China Quarterly, Vol. 218, 2014, pp. 540-550.

[15]White House. Remarks by National Security Advisor Jake Sullivan on Renewing
American Economic Leadership at the Brookings InstitutionN/OL. 2023-04-27. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2023/04/27/remarks-by-national-security-advisor-jake-sullivan-on-renewing-american-economic-leadership-at-the-brookings-institution/.

[16]Economic Times. Chinese FDI Pe Charcha: The debate on Chinese investments in India. 2024-07-31. https://m.economictimes.com/opinion/et-commentary/chinese-fdi-pe-charcha-the-debate-on-chinese-investments-in-india/articleshow/112175888.cms.

[17]印度比哈尔邦、奥里萨邦、贾坎德邦、恰蒂斯加尔邦等矿产区多年来一直是纳萨尔派开展武装斗争的根据地。有多位印度学者借助计量方法深入分析后认为：在矿产资源开采过程中，社会阶层结构对资源开发绩效分配不均加剧了原住民的贫困状况与相对剥夺感，是激化社会矛盾和酿成大规模、持续武装冲突的主要原因。详见：Kristian Hoelscher,Jason Miklian, Krishna Chaitanya Vadlamannati, “Hearts and mines: A district-level analysis of the Maoist conflict in India”，International Area Studies Review, Vol.15, No.2, 2012, pp.141–160; Jonathan Kennedy, “The Socio-economic Determinants of Natural Resource Conflict: Minerals and Maoist Insurgency in India”, Society & Natural Resources, Vol.28, No.2, 2015, pp.149-164.

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[15]Guillame Pitron. The Geopolitics of the Rare-Metals Race. The Washington Quarterly, 2022(1):135-150.

作者简介：魏益帆，中国人民大学国际关系学院2021级博士研究生。