美国洲际弹道导弹游说团体分析简报

　　说明：本报告来自美国智库昆西研究所8月发布的最新研究简报。仅供参考研究。

　　内容摘要

　　核武器游说团体是美国军事工业综合体中最强大的力量之一。该游说团体当前的首要任务是倡导美国耗资3150亿美元的“哨兵”计划，以建造新型洲际弹道导弹(ICBM)。该计划的实用性和成本都面临争议，包括自2020年以来成本大幅上涨81%。

　　“哨兵”计划的主要支持者是美国蒙大拿州、北达科他州、犹他州和怀俄明州的参议员，这些州是主要洲际弹道导弹基地所在地或主要负责哨兵计划工作。这个被称为参议院洲际弹道导弹联盟（Senate ICBM Coalition）的组织强调：“哨兵”计划在加强核威慑以及为他们所代表的州创造就业机会方面发挥着重要作用。

　　然而，其他美国国会议员和前国防部官员对“哨兵”计划提出了迫切的担忧，质疑该计划背后的威慑原理，并对意外使用核武器的风险发出警告。尽管“哨兵”计划宣称会带来经济效益，但该计划究竟能创造多少就业机会仍不得而知。

　　武器承包商——以“哨兵”项目的总承包商诺斯罗普·格鲁曼公司（Northrop Grumman）为首——在洲际弹道导弹游说中发挥着核心作用。自2018年以来，众议院和参议院军事委员会战略力量小组委员会成员已从11家主要的“哨兵”项目承包商那里获得了380万美元。总体而言，仅在过去四个选举周期中，洲际弹道导弹承包商就向国会议员捐赠了8700万美元。承包商的影响力努力得益于这样一个事实：高级政府官员和国会议员在离开政府时往往会在军火行业找到工作；这为他们提供了游说前同事的机会。总的来说，在过去四个选举周期中，11家洲际弹道导弹承包商在游说上花费了2.26亿美元。他们目前雇佣了275名说客，其中绝大多数是从政府中有影响力的职位通过旋转门走过来的。

　　作为对美国核政策进行更广泛重新评估的一部分，应该对“哨兵”计划进行审查。美国国会战略态势委员会2023年的报告认可了该计划，并呼吁全面加强核武器建设，包括可能在洲际弹道导弹上部署多枚核弹头——这是一种自冷战以来从未有过的高度激进的战略态势。委员会的许多成员与核武器行业有联系，包括其联合主席乔恩·凯尔（Jon Kyl），他曾是“哨兵”计划主承包商诺斯罗普·格鲁曼公司的说客。

　　基本介绍

　　美国官方斥巨资开发和部署核武器的理由是它们在威慑其他国家攻击美国方面的作用。但这并不是推动五角大楼计划在未来三十年内花费高达2万亿美元建造新一代核武器轰炸机、导弹和潜艇的唯一原因。

　　简而言之，核武器是一桩大生意，而这桩生意的受益者希望保持这种状态。

　　美国核武器游说力量的一个典型例子是参议院洲际弹道导弹联盟。该联盟由来自拥有主要洲际弹道导弹基地或主要负责五角大楼新型洲际弹道导弹（正式名称为“哨兵”）的州的参议员组成：蒙大拿州、北达科他州、犹他州和怀俄明州。来自相关州的现任参议院成员包括乔恩·泰斯特、史蒂夫·戴恩斯、约翰·霍文、凯文·克莱默、迈克·李、米特·罗姆尼、约翰·巴拉索和辛西娅·鲁米斯。

　　洲际弹道导弹联盟的许多成员特别适合推动对“哨兵”导弹的支出。参议员乔恩·泰斯特是参议院拨款委员会国防拨款小组委员会主席，参议员约翰·霍文是该小组委员会成员。2021年，泰斯特接任国防拨款小组委员会主席后，他强调，他将竭尽全力确保洲际弹道导弹资金流向他所在州的洲际弹道导弹设施马姆斯特罗姆空军基地：

　　“马姆斯特罗姆的人们指望国会放下分歧和党派政治，为他们提供完成工作和维护国家安全所需的资源。作为国防部长，我将与两党和政府的合作伙伴合作，确保陆基战略威慑计划（现称为哨兵计划）保持正轨，以便我们在未来几十年保持可靠的战略核威慑力。”

　　洲际弹道导弹联盟的其他成员也身居要职。参议员凯文·克莱默是参议院军事委员会战略力量小组委员会成员。参议员米特·罗姆尼是参议院预算委员会成员。参议员约翰·巴拉索是参议院能源和水资源委员会的资深共和党人，该委员会负责批准美国能源部国家核安全局(NNSA)的核弹头研发经费。

　　参议员克莱默（Cramer）对2024年《国防授权法案》（National Defense Authorization Act for 2024）中对新洲际弹道导弹计划的支持表示赞赏和赞扬，包括为哨兵计划提供37亿美元的资金，以及防止将部署的洲际弹道导弹从目前的 400枚导弹水平减少的条款。克莱默称核现代化是“国防战略的头等大事”。参议员约翰·霍文也大力提倡为核武器提供充足的资金。在一份新闻稿中，他讲述了他在 2024年5月与参谋长联席会议主席查尔斯·布朗将军的交流：“随着全球面临的挑战和日益严重的动荡，我们的男女军人拥有必要的能力和工具来威慑我们的敌人并保护我们的安全，这比以往任何时候都更加重要。我们获得了布朗将军的承诺，继续实现我们的核威慑现代化，包括洲际弹道导弹，这对北达科他州迈诺特空军基地至关重要”。

　　参议员泰斯特、克莱默和霍文的上述声明主要是为了美国国内消费——让本州选民知道他们正在获得大量美国联邦资金。这些声明并不是关于保护美国安全的最佳核战略的仔细考虑的观察。

　　洲际弹道导弹联盟的参议员与五角大楼、核武器承包商和其他感兴趣的国会议员合作，在抵制减少美国军火库中部署的洲际弹道导弹数量、削减洲际弹道导弹资金或探索当前新一代陆基核导弹计划的替代方案方面发挥了极其有效的作用。

　　洲际弹道导弹游说系统在未来几个月将面临重大挑战，因为自2020年以来，美国空军的新型洲际弹道导弹哨兵计划的成本增长81%。哨兵计划的预计生命周期成本现在为3150亿美元，使其成为迄今为止五角大楼核武器现代化计划中最昂贵的部分。

　　哨兵导弹的成本超支引发了对Nunn–McCurdy修正案的审查，该修正案试图在流程早期解决主要成本问题；目标是在成本上升之前找到解决这些问题的方法。审查的结论是，哨兵导弹项目是美国核威慑的重要组成部分，即使会导致其他国防项目的资金减少，它也必须继续下去。国防部副部长William LaPlante在为这一决定辩护时说：“我们完全了解成本，但我们也知道不现代化核力量和不应对我们面临的真正威胁的风险”。

　　参议员埃德蒙·拉普兰特 (Edmond LaPlante)认为，必须不惜一切代价推进哨兵计划，但这种观点并没有得到普遍认同。哨兵计划的成本问题，加上人们对其威慑效用的质疑，已引发军备控制和裁军组织网络以及国会核心小组的新一轮行动。

　　美国国会核武器和军备控制工作组的联合主席、众议员约翰·加拉门迪(John Garamendi；加利福尼亚州民主党)、众议员唐·贝耶(Don Beyer)、参议员埃德·马基(Ed Markey；马萨诸塞州民主党)和参议员杰夫·默克利(Jeff Merkley；俄勒冈州民主党)正在利用这个机会敦促加强对哨兵计划的审查。一些支持者不仅呼吁取消哨兵计划，还呼吁将洲际弹道导弹从美国军火库中彻底消除。

　　加州民主党众议员加拉门迪（Garamendi）长期以来一直批评核系统成本过高，他将新洲际弹道导弹的争论放在了更广泛的背景下：

　　“国家因在过时的国防战略上过度支出而崩溃，我担心美国正在重复这些错误。每年我们都批准增加支出，却不确保其能增强稳定和安全。这些计划是不必要的、代价高昂的错误，以牺牲美国纳税人的利益为代价，进一步加剧了美国、俄罗斯和中国之间的现代核军备竞赛。”

　　与此同时，美国军备控制与不扩散中心前众议员约翰·蒂尔尼（John Tierney）对洲际弹道导弹提出了直言不讳的指控：

　　“洲际弹道导弹不仅冗余，而且容易出现意外使用的高风险......它们并没有让我们更安全。他们唯一的价值是国防承包商，这些承包商以牺牲我们的纳税人为代价，用大量的成本超支来装满他们的大笔资金，它必须停止。”

　　已故的丹尼尔·艾尔斯伯格（Daniel Ellsberg）在2018年2月《原子科学家公报》发表的一次采访中表达了与蒂尔尼类似的观点：

　　“如果不是军工综合体、航空航天工业、电子工业和武器设计实验室不断实现这些武器的现代化、提高精度、缩短发射时间等等，那么你就不会在美国或其他地方拥有这些武器库”，艾森豪威尔所说的军工复合体具有非常强大的影响力。我们已经有半个多世纪讨论了无端的影响力”。

　　蒂尔尼关于洲际弹道导弹风险的观点得到了前国防部长威廉·佩里（William Perry）的支持，他说：“这些导弹是世界上最危险的武器之一，它们甚至可能引发意外的核战争。”

　　威廉·佩里和资深核分析师汤姆·科利纳在一本书中就这一主题进行了探讨，书中指出，冷战期间人们主要担心的那种“晴天霹雳”式袭击极不可能发生，事实上“发生突然袭击的风险比陷入核战争的风险要小得多”。

　　佩里和科利纳继续争辩说，意外引发核战争的风险绝不是一个理论上的设想。他们指出，美国经历了三次重大的误报，而俄罗斯则经历了两次。例如，1980年6月3日，美国收到警告，称苏联潜艇向美国发射了220枚核导弹，后来推测这个数字是2200枚导弹——这是一次全面攻击。卡特政府国家安全顾问兹比格涅夫·布热津斯基（Zbigniew Brzezinski）估计，他有三分钟的时间来决定是否告诉总统可能的袭击，然后总统将有四分钟的时间来决定是否发射美国武器。就在布热津斯基准备给总统打电话时，确定这是一场虚惊一场。后来得知，这是由于嵌入通信设备中的46美分计算机芯片出现故障造成的。

　　此外，忧思科学家联盟（Union of Concerned Scientists）和美国科学家联合会（Federation of American Scientists，UCS）在独立研究中提出了反对将洲际弹道导弹保留在军火库中的技术论点。物理学家大卫·赖特（David Wright）是UCS报告的合著者，他认为，“维护洲际弹道导弹没有技术理由。60年前，洲际弹道导弹比潜射弹道导弹（SLBM）更准确、更强大，而且与潜艇的通信链路不可靠。今天，潜射弹道导弹的精度与洲际弹道导弹一样精确，甚至更高，而且海军拥有安全的潜艇通信链路，因此不需要洲际弹道导弹”。

　　影响工具：竞选捐款和旋转门说客

　　诺斯罗普·格鲁曼公司（Northrop Grumman）和参与“哨兵”计划的其他主要承包商将竭尽全力反对削减资金或其他减缓该计划的努力。他们可以利用多种影响力工具来与行政部门和国会打交道。例如，诺斯罗普·格鲁曼公司及其“哨兵”计划的10个最大分包商在过去四个选举周期中向国会候选人捐赠了超过8700万美元.（见下图）

　　洲际弹道导弹承包商的捐款集中在最有权决定“哨兵”计划预算的国会议员身上。在过去的四个选举周期（2018年至今）中，11家主要的哨兵承包商向众议院军事委员会战略部队小组委员会的成员提供了超过200万美元，向参议院的类似小组委员会提供了160万美元。  

　　在过去四个选举周期中，众议院战略力量委员会中洲际弹道导弹承包商捐款的最大接受者是长期的核鹰派众议员迈克·特纳（俄亥俄州共和党），总额超过305,000美元。小组委员会主席道格·兰伯恩众议员（科罗拉多州民主党）落后于特纳，金额为146,000美元，而民主党资深人士塞思·莫尔顿（ Seth Moulton））则获得了115,000美元。有关洲际弹道导弹承包商向战略力量小组委员会成员款项的完整统计，请参阅下图。

　　在参议院战略部队小组委员会中，洲际弹道导弹承包商捐款的前三名接受者是参议员马克·凯利（Mark Kelly，民主党），259,000美元；参议院军事委员会总主席参议员杰克·里德（Jack Reed，民主党），231,200美元；参议员罗杰·威克（Roger Wicker，共和党），209,000 美元。请参阅下图。

　　参议院洲际弹道导弹联盟的成员也从哨兵承包商的捐款中受益，自2018年以来，总计超过443,000美元。最大的接受者是参议员乔恩·泰斯特(Jon Tester)，金额为184,000美元。

　　洲际弹道导弹承包商雇佣了一大批人脉广泛的说客，其中许多人在进入军火行业之前曾在五角大楼或美国国会工作。

　　自2018年以来，11家大型洲际弹道导弹承包商已花费2.26亿美元进行游说，目前共有275名游说者。并非所有游说者都致力于洲际弹道导弹问题，但这些公司拥有大量游说者，这一事实赋予了它们更大的影响力。游说者数量最多的公司是通用动力公司(72名)、柯林斯航空航天公司(70名)、霍尼韦尔公司(49名)和洛克希德马丁公司(49名)。

　　诺斯罗普·格鲁曼公司的游说者名单-截至2024年为31名-很好地展现了大型武器制造商倡导者的专业关系。

　　诺斯罗普·格鲁曼公司的现任说客包括前众议员巴德·克莱默（Bud Cramer），他在阿拉巴马州担任了18年的国会议员，并在众议院拨款的国防小组委员会任职，他所在的地区包括陆军导弹和太空司令部总部，他也是蓝狗民主党的联合创始人，蓝狗民主党是民主党内一个有影响力的保守派系。

　　克莱默的前任幕僚长杰弗里斯·默里(Jefferies Murray)也为诺斯罗普·格鲁曼公司游说。

　　诺斯罗普·格鲁曼公司的其他现任说客包括参议院拨款委员会前专业工作人员布莱恩·威尔逊 (Brian Wilson)；前众议员德文·努内斯 (Devin Nunes）；加利福尼亚州共和党)的前副幕僚长凯特琳·香农·坎特 (Caitlin Shannon Canter)。努内斯在众议院任职期间曾担任众议院情报委员会主席和筹款委员会成员。史蒂文·埃尔门多夫(Steven Elmendorf)也是一名诺斯罗普·格鲁曼公司的说客，此前他曾担任前众议员迪克·格普哈特(Dick Gephardt) (密苏里州民主党)的高级顾问和幕僚长12年。

　　其他关系广泛的诺斯洛普·格鲁曼说客包括马克·卡德什(Mark Kadesh)，他曾担任前加州参议员黛安·范斯坦 (Dianne Feinstein) 和前加州众议员简·哈曼(Jane Harman)的幕僚长。范斯坦是参议院情报委员会主席，哈曼是众议院情报委员会的资深民主党人。

　　利益冲突行动：美国战略态势国会委员会

　　核武器政策和预算领域普遍存在利益冲突，去年美国国会战略态势委员会发布的最终报告就证明了这一点。该报告呼吁扩大五角大楼的核武器现代化计划，但成本尚待确定。

　　2023年10月19日，参议院军事委员会就战略态势报告举行听证会，有机会就美国的核战略、支出以及如何最好地防止核战争进行严肃讨论。

　　一旦爆发核战争，将造成多么严重的后果——美国和俄罗斯核冲突的最初几天内将有多达9000万人死亡，而一旦出现辐射病和粮食种植能力下降，将有多达50亿人丧生——人们本来希望一场严重的、关于委员会提案的影响展开一场严肃、广泛的辩论。

　　全面增强核武器，许多独立专家担心这将刺激引发美、中、俄之间的三方军备竞赛——而这场军备竞赛只会使最终爆发冲突的可能性更大。

　　该委员会的报告还呼吁，除了五角大楼现有的计划外，还要花费数十亿美元研制更多新型核武器，即在未来30年内斥资2万亿美元研制新一代核导弹、轰炸机和潜艇。

　　在洲际弹道导弹问题上，战略态势委员会要求尽快生产和部署新型导弹；探索在每枚洲际弹道导弹上部署多弹头，这是早已被抛弃的危险冷战做法的倒退；并研究为洲际弹道导弹建立机动式发射系统，这个想法在20世纪80年代有关MX导弹系统的辩论中遭到了全面否决。

　　不幸的是，听证会上的大部分讨论都是参议员们吹捧他们州生产或位于其州的武器系统或设施，而没有分析什么样的核态势最能保护美国及其盟友。

　　例如，参议员马克·凯利 (民主党-亚利桑那州) 强调了在亚利桑那州制造的雷神公司SM-6导弹的重要性，并赞扬委员会提议在该计划中投入更多资金。内华达州共和党参议员杰基·罗森（Jackie Rosen） 赞扬了内华达州国家安全基地（Nevada National Security Site，前身为内华达试验场）在确保核弹头可靠方面的作用;也就是说，它们会在核冲突中按预期爆炸。罗森呼吁提供更多资金来解决内华达州设施升级的“重大延误”。他所在的州正在进行数十亿美元的军事工作：“在阿拉巴马州，我们建造潜艇、轮船、飞机和导弹。您能想到的，我们建造它”。

　　共和党参议员埃里克·施密特要求证人确认，生产核武器非核部件的堪萨斯城工厂对美国安全绝对必不可少。

　　直到参议员伊丽莎白·沃伦(Elizabeth Warren；马萨诸塞州民主党)询问委员会建议的核建设成本是多少。她建议，如果以过去的历史为鉴，该委员会提议的大部分资金将被浪费：“我愿意花一切代价来维护美国的安全，但我肯定不愿意为已经有严重管理不善历史的项目开一张空头支票”。

　　委员会联合主席乔恩·凯尔（Jon Kyl）是亚利桑那州前共和党参议员，也是核军备控制的终身反对者。他告诉参议员沃伦，委员会没有估算成本，委员会的建议无论价格如何都应该执行。这对诺斯罗普·格鲁曼公司等核武器承包商来说是个好消息——凯尔在离开参议院后以有偿游说者的身份代表这家公司——但对美国纳税人来说却是个坏消息。

　　凯尔并不是唯一一个存在利益冲突的委员会成员。他在该委员会的联合主席玛德琳·克里登（Madelyn Creedon）曾在国家核安全管理局工作，该局负责监督美国的核弹头计划。她现在经营着咨询公司Green Marble Group，其使命是为“强调核、太空和打击大规模杀伤性武器的国家安全社区”工作。委员会成员弗兰克·米勒（Frank Miller）在斯考克罗夫特集团（Scowcroft Group）工作，该集团就国家安全问题提供“战略和战术建议”，包括直接与政府武器购买官员和军火公司合作。最后但并非最不重要的一点是，小组成员丽贝卡·海因里希斯（Rebecca Heinrichs）和马歇尔·比林斯利（Marshall Billingslea）都在强硬派的哈德逊研究所（Hudson Institute）工作，该研究所由军火制造商资助，其中包括洛克希德·马丁和诺斯罗普·格鲁曼等公司，这些公司都大量参与核武器的开发和生产。总共有12名委员中有9名与军火工业有联系。

　　国际废除核武器运动（ICAN）的苏西·斯奈德（Susi Snyder）对该专家组的利益冲突进行了阐述：

　　“我们一直看到的是核武器行业的购买影响力。这意味着我们无法对我们的安全做出严肃的决定......我们没有就确保自身安全所需的工具和材料进行辩论，而是在争论哪家公司应该获得合同”。

　　主打就业牌

　　当诺斯罗普·格鲁曼公司于2019年9月被选为新型洲际弹道导弹的唯一供应商时，该公司声称该计划的开发部分将在全国创造约10000个工作岗位。在美国超过1.6亿劳动力的背景下，这是一个相当小的工作岗位，但与洲际弹道导弹相关的工作对一些关键地区仍然很重要。在蒙大拿州、北达科他州和怀俄明州等州尤其如此，洲际弹道导弹基地在其基地附近城市的就业中占有很大比例。但是，只有在完全消除洲际弹道导弹的情况下，洲际弹道导弹基地的工作才会受到影响，仅取消“哨兵”计划只会对开发和构建该系统所涉及的工作产生影响。

　　事实上，没有人真正知道哨兵计划将创造多少就业机会，诺斯罗普·格鲁曼公司和犹他州希望保持这种状态。该公司和犹他州已成功阻止公众查阅犹他州与诺斯罗普·格鲁曼公司之间的补贴协议，该协议包括该公司在“哨兵”计划下必须创造多少工作岗位和何种工资水平才能获得最高州补贴的信息。犹他州州长经济办公室的一份新闻稿声称，“哨兵”计划在未来20年内可以在犹他州创造“多达2250个工作岗位”，但没有任何文件证明这一说法。Inkstick Media的泰勒·巴恩斯(Taylor Barnes)试图获取补贴协议及其所含的就业承诺，但迄今为止遭到拒绝。而从基础设施到绿色能源、从医疗保健到教育，几乎任何其他资金支出都会创造相当于军事支出四分之一到两倍的就业机会。

　　将公众利益置于特殊利益之上

　　密西西比州共和党参议员罗杰·威克（Roger Wicker）是五角大楼预算不断提高的坚定支持者。他是参议院军事委员会的资深共和党人，也是长期的军事鹰派人士，他从军火行业获得的竞选资金比美国参议院任何其他议员都多——到目前为止，2024年选举周期的资金超过340000美元。

　　五月，参议员罗杰·威克发布了一份报告——《以实力实现21世纪和平：对美国军事的代际投资；21st Century Peace Through Strength：A Generational Investment in the U.S. Army》——该报告主张明年五角大楼的预算增加550亿美元，并在未来几年用于军事目的将占GDP的5%。

　　威克提议的增资将是一个庞大的数目——仅未来五年就将增加数千亿美元的额外支出。他的建议包括为五角大楼的核现代化计划提供全额资金，甚至增加某些领域的支出。

　　罗杰·威克一直是尽快建造新型洲际弹道导弹的坚定倡导者。在2024年1月与参议员德布·菲舍尔（Deb Fischer）合著的《华尔街日报》的一篇专栏文章中，他声称美国核武库的关键要素“资金不足且落后于计划”。

　　威克和菲舍尔特别提到了“哨兵”导弹，尽管拜登政府为该项目提供了充足的资金。这些批评背后隐藏着一种愿望，即不仅要锁定对“哨兵”导弹计划的现有承诺，还要制造超出目前计划数量的导弹，并进行危险的改装，例如改装新型洲际弹道导弹以携带多枚弹头。

　　众多专家和前国家安全官员指出，美国即使没有洲际弹道导弹也能保持强大的核威慑力量。轰炸机上的武器和相对无懈可击的弹道导弹潜艇足以阻止任何国家对美国发动核攻击。事实上，可以说洲际弹道导弹损害了美国的安全，因为美国总统在受到攻击警告时只有很短的时间来决定是否发射洲际弹道导弹，这增加了因误报而引发意外核对抗的风险。现在是美国行政部门和美国国会根据实际情况评估洲际弹道导弹必要性的时候了，而不是基于特殊利益游说或过时的战略思维。

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