时隔20年，中央为何再次布局“西部大开发”？｜文化纵横

【导读】近日，中共中央政治局召开会议，审议《进一步推动西部大开发形成新格局的若干政策措施》。自1999年提出以来，“西部大开发”不仅承载着平衡区域发展、促进民族团结的深远意义，更是中国实现全面现代化的关键一步。在这一背景下，“西气东输”等一系列“巨型工程”陆续推进落地。

那么，作为“超级工程大国”的中国，究竟是如何通过“巨型工程”推进国家建设的呢？作者指出，“巨型工程”的庞大规模会引发复杂的治理问题，包括决策过程中信息的缺失和方案的不明确，以及在工程建设中项目整合、多方协调等难题，这时就需要国家进行全面的介入和稳健的控制。换言之，西气东输工程不仅是一项技术成就，更是中国国家治理能力的体现。它展示了中国政府如何通过战略规划和政策执行，将宏伟蓝图转化为现实，为西部地区的经济社会发展注入新的活力。

为了应对这些挑战，中国通过战略规划和工程目标的构建，以国家意志塑造了巨型工程的战略深度和社会合法性。通过优化决策方案和集合群体智慧，缩小了理想最优方案与群体决策结果之间的差距。通过领导小组的统筹安排、高层的权威推动和政治协调，整合了分散的治理权力，形成了有效的跨部门治理合力。最终，通过国家主导的组织结构网络，国家权力深入工程建设的各个环节，实现了有效的管理协同。

本文原载《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》2024年第3期，原题为《稳健驾驭：巨型工程的国家治理逻辑及其实现——以“西气东输”项目为例》，篇幅有限，仅节选部分内容。仅代表作者观点，供读者参考。

稳健驾驭：

巨型工程的国家治理逻辑及其实现

——以“西气东输”项目为例

陈水生

复旦大学国际关系与公共事务学院

祝辰浪

清华大学公共管理学院

本文以西气东输工程为例探讨巨型工程的国家治理逻辑。中国的政治经济体系证明有能力克服一切困难提供令人惊叹的基础设施，在巨型工程的规模、数量和质量上遥遥领先世界，尽管中国同样面临巨型工程的客观性挑战，也存在着治理短板，但“从未有一个国家像中国这样以巨型工程的方式进行国家建设”。“基建狂魔”“超级工程大国”等描述既反映了巨型工程与中国国家情境和大国治理独特优势的深度绑定，也是对中国驾驭超大规模工程能力的普遍认知。

西气东输工程于2000年2月正式启动，2004年10月1日全线建成投产。管道工程概算总投资463亿元，上中下游静态总投资额1400亿元，是我国距离最长、投资最多、口径和输气量最大的输气管道。西气东输是国家以超大型基础设施为手段，落实能源结构和区域协调发展等国家战略的成功实践，是成功驾驭巨型工程的典型性案例。本文纳入回忆录、工程志、政策文本、观点实录、报道评论、工程研究和报告文学等丰富类型的文本材料，构建了一个西气东输工程质性研究数据库，以此为基础展开如下案例研究。

▍案例呈现：“西气东输”项目的决策与建设过程 

巨型工程往往跨越几年甚至几十年时间，具有从规划、落实到治理的超长生命周期。国家将超大规模的治理任务导入到政治与政策系统，其治理复杂性在时间层面延伸，表现为不同阶段、不同特征的复杂任务和治理重心。20世纪90年代以来，西气东输工程经历了从决策酝酿到战略实施、从资源落实到市场开发、从难点试验到技术突破、从开工建设到商业运营的漫长阶段，其决策和建设过程可以从政治阶段、政策阶段、工程阶段和治理阶段进行分析。

图1 巨型工程的阶段性框架

第一，政治阶段。巨型工程首先是政治决策，是国家意志和国家权力驱动的社会改造工程。巨型工程是国家战略的汇聚，包括改变国家资源分布状况、利用投资乘数效应实现经济增长、调节区域发展不平衡、为区域发展提供基础设施、带动产业发展和工程创新等宏观目标。政治阶段将产生决定工程是否“上马”的政府议程，并对后续规划和建设进行全局性部署。早在1990年，江泽民总书记曾前往塔里木油田考察，指出“优先发展交通、能源，集中力量开发石油和天然气”。1993年，江泽民主持召开中央财经领导小组会议，专题研究石油天然气发展战略，到《“九五计划”纲要》明确“稳住东部、发展西部、油气并举、扩大开放”的方针。此后，国家计委和中国石油集团公司开展一系列天然气开发利用的战略研究。1998年，江泽民再次赴塔里木油田考察，随后中国石油集团公司正式提出《关于开展天然气“西气东输”建设项目预可行性研究的请示》上报国家计委， “西气东输”第一次出现在了国家正式文件中。1999年，时任国家经济贸易委员会主任盛华仁考察新疆，不久之后朱镕基主持国务院总理办公会议听取国家计委和中石油关于西气东输方案的汇报，正式宣布由国家计委牵头成立西气东输工程建设领导小组。

第二，政策阶段。巨型工程进入政府议程后，就启动了规划研究与方案设计，这一过程依托于政策决策系统，需要充分考虑工程多重复杂性、风险性和可执行性，体现政策系统将国家意志和目标转化为政策产出的能力。中国石油规划总院组织研究项目组开展了相关研究，最初提出了由陕甘宁、青海柴达木、新疆塔里木依次参与东输的“三步走”方案。1998年1月，克拉2号大型气田的发现使得塔里木探明储量满足了西气东输初期的经济输送规模，中石油规划总院随即调整研究思路，改为一步到位建成塔里木至上海的输气干线方案。2000年2月的国务院总理办公会议后，国家计委正式部署了预可行性研究，规划总院组织研究项目组形成《西气东输管道工程预可行性研究报告》。2000年7月5日，西气东输工程的可行性研究正式开始，作为一个横跨上中下游的有机整体，西气东输的可行性研究与政策决策涉及天然气资源、管道线路、用气市场、材料国产化等各方面的探索。8月，朱镕基总理主持国务院办公会议，原则上同意了西气东输工程项目立项。9月14日，国家计委批准了预可行性研究报告和项目建议书。朱镕基不久后专程前往塔里木考察西气东输项目。2001年4月30日，中石油上报了西气东输工程项目可行性研究报告。

第三，工程阶段。工程决策后进入管道工程的施工建设阶段，需要建立一整套管理体制和运行机制，确保克服巨型工程规模庞大、技术复杂、工期漫长和多元主体等挑战。2001年9月西气东输试验段开工，为了适应建设需要，西气东输工程项目部改组为中石油西气东输管道公司。根据“先试验、后开工，先东段、后西段，抢难点、抓关键”的总方针，西气东输首先对管道穿越江河、江南水网、黄土高坡、戈壁沙漠等进行实验施工。2002年7月4日管道全线开工。通过建立先进的项目管理体制、进行自主性技术创新攻关，西气东输工程克服了众多施工困难，2003年10月1日东段管道建成试运，2004年1月1日向上海商业供气，2004年12月30日管道全线正式商业运营。

第四，治理阶段。巨型工程建设后的外部环境变化是长期和不确定的，这对工程的稳健性治理提出要求，需要充分识别评估各类风险，并采取经济适宜的措施降低风险隐患，减少事故发生频率和后果。西气东输管道覆盖地域广阔，途经复杂的社会和自然环境，为加强管道线路保护与维护体系建设，一方面，2004年2月16日成立专门的管道保护部门，建立由48名专家组成的团队，为西气东输管道日常管理、地质灾害治理和第三方损害预防提供强大技术支持。另一方面，建立完善的管道保护体系、长效保护机制和完整性管理模式。首先，日常运营安全中联合管道沿线各地管理处建立起全线线路巡护管理模式，既注重管道本体的全系统的监控与保护，也重视环境地质灾害的预防与治理。其次，构建包括采空区联合执法机制、企地联合保护机制和管道保护宣传机制的管道长效保护机制。最后，健全管理体系和评价标准，充分利用信息技术建立完整性管理平台，确保输气管道始终处于完全可靠的服务状态。

▍实现巨型工程的稳健驾驭：国家治理的视角

巨型工程的超大规模性引发贯穿决策和管理全过程的难题和挑战，对工程治理的稳健性、敏捷性与可持续性提出极高要求。国家积极介入和参与不仅成为国家基础设施项目的本质特征，还是巨型工程实施和交付的必要条件。实现巨型工程的决策、建设和管理全过程的稳健驾驭充分体现了战略引领、决策驾驭、府际合力和全域协同等国家治理逻辑，与国家政治整合、组织统筹与秩序建构等能力紧密联系。

（一）战略引领：目标凝聚与合法化

巨型工程是国家战略的实现手段和成果窗口，其影响也将长期辐射全社会，关涉复杂和多元化的利益群体。因此，国家往往需要从政治层面勾连国家战略与工程建设，审慎确定巨型工程的目标和方向，为工程动员提供深层政治合法性。

首先，国家战略的汇聚。国家对巨型工程进行稳健驾驭的路径之一是从国家发展与社会均衡的战略视角将国家意志与工程目标紧密勾连，正如江泽民在西气东输全线开工的贺信中所说：

“西气东输是一项举世瞩目的宏大工程，是实施西部大开发战略的伟大举措，我代表党中央、国务院，对工程的全面开工建设表示热烈的祝贺，向广大工程建设者表示亲切的慰问。这项工程的建设对加快西部地区的发展步伐、对提高新疆及沿线地区各族人民的生活水平、对推进沿线特别是长江三角洲地区的能源结构和产业结构的调整具有重要的意义。”

这段总结将西气东输工程与国家战略目标的关系概括得非常明确。西气东输工程在公开的政策宣示中，始终与国家战略规划紧密联系，成为西部大开发、能源安全和结构转型、区域协调发展等政治战略的汇聚。作为一种国家意志表达的形式，巨型工程不仅仅是技术经济体现，更凸显了政治战略的重大意涵。西气东输工程提供了西部地区经济增长、能源安全、绿色发展和民族稳定的明确预期，将工程导向理想的社会目标，实现工程的社会认同和向心运转。

第二，多元目标的统合。工程目标是巨型工程对国家战略的具体化：国家战略被承接和落实在工程建设规划中，通过工程目标对工程规划、具体规模、空间布局和整体方案等全局性部署。巨型工程的战略模糊性源于规模尺度，随着工程规模的扩大，工程目标从单一、功能性和工具性转向多个目标的复杂交互，要求从长期视角对不同目标进行排序和权衡。根据时任国务院副总理曾培炎的回忆：

“（西气东输是）频频攻克技术难题的创新工程，与自然环境相协调的绿色工程，具有良好投资回报的优质工程，公开透明的阳光工程，惠及沿线人民的民生工程，在那些日子里，我为工程所遇到的每一个拦路虎所焦虑，也为工程的每一个好消息而振奋。”

具体而言，西气东输的多元工程目标包括突破管道核心技术、积累项目管理经验、优化建设成本、取得经济收益、完成工期进度、保护生态和人文环境、为民众带来实质福祉等。这些目标之间关系相互交错甚至冲突，形成不同层次、不同利益的多元目标体系，为了凝练具有共性和本质性的核心目标，需要进行价值排序和统筹。例如，在工程设计阶段，在经济目标与环境目标的权衡中，可持续发展的上位要求决定了生态保护和绿色工程建设占据较高的优先级。西气东输从一开始就注重各项目标的通盘考虑，既要实现资源可靠，又要精心规划市场开发、管道工程布局和建设，还必须与能源结构调整和总体发展规划相结合。

第三，国家意志宣誓与使命引领。国家意志表达通过升华巨型工程目标，从而鼓舞全国性的精神力量，产生强大的社会凝聚力、崇高的精神推动力，最终作用于工程执行力。巨型工程的使命建构能为解决重大社会挑战和变革框定方向，为不同组织和主体共同服务于工程建设提供价值基础。西气东输的建设是国家代表人民将宏大愿景和自身雄心成功转化为现实工程的范例，促进民众坚实地感知并确认国家能力，最终激发公众对国家的信赖、认同和荣誉感。正如张国宝在西气东输工程建设领导小组第五次工作会议上的讲话：“社会主义能够集中力量办大事这个优越性得到了充分展示……党中央国务院一声令下，一个号召，我们大家都齐心协力奔着一个目标走。”西气东输成为政治层面定义的国家战略工程，从而获得使命建构与社会合法性表达，通过国家政治宣誓凝聚社会对巨型工程的向心力，实现对规模庞大且高度分散的政策系统和社会系统的有效动员。

（二）决策驾驭：集体理性与共识决策

国家收集信息并做出高质量决策的能力是国家能力的重要维度，即宏观战略向具体方案的求解和落实。一方面，巨型工程决策是在时间约束下进行的，决策者无法获得所有工程相关信息，短时间难觅“最优方案”从而降低了决策质量。一旦决策者面临成本和收益的高度错误信息，就会引发决策的高风险性。正如原国家计委副主任、西气东输领导小组组长张国宝回忆：

“当时国内天然气行业还只是初生，上游勘探开发也不明确，也并不存在下游天然气市场。我要负责具体管道工作的论证，有很多的担忧。到底上游天然气的储量和可能的产量有多少，当时没有确切的数量概念。”

西气东输工程在天然气行业萌芽、勘探结果不明朗、管道技术不成熟等条件下规划，这些信息只能边建设边探索，而为西部大开发争取时间的“政策之窗”一旦打开就不容错过。西气东输工程的时间规模跨越数十年，工程环境的长期变化无法准确预测，根据当时控制储量，后十几年的稳定供气还存在不确定性。

另一方面，巨型工程决策的复杂性与个体有限理性产生矛盾，工程方案需要的大量关键信息也分散在不同行业、领域和部门。西气东输的高质量决策依赖群体智慧的支持，需要整合工程技术、宏观经济和生态环境等不同视角的观点，吸收上下游政府、投资方、制造方等不同行业、部门利益相关者的诉求和智慧。

从西气东输规划研究工作开始，在国家计委、国家石油和化学工业局等部门的指导下，中国国际咨询公司、国家计委能源研究所等单位积极组织研究论证，充分听取了沿线各省市区、用气企业、专家学者、社会公众等各方面的意见和建议。西气东输以专家咨询会为平台，在线路走向、管径选择和技术条件等方面吸纳专家意见，共召开中间成果汇报评审会约20次，形成约100万字的汇报材料。在具体施工方案中，决策者也主动征询美国环球公司、美国CRC、意大利PWT等国际知名工程公司，邀请其前来进行技术交流、提供评估意见。在下游市场的用气方案制定中，西气东输工程项目经理部也曾多次召开市场工作会议，与当地政府、用户、供气方商谈、落实各类用气参数，促进多方协商谈判，努力达成共识。

表1 西气东输重要论证评审会内容

可见，西气东输的决策驾驭包括政策整合与共识构建，通过自上而下的征询论证与自下而上的表达反馈，实现协作性、共识性以及合作性的决策互动。在预可研、可研等阶段，均邀请不同主体进行多轮研讨决策，吸收了来自政府、工程咨询机构、工程企业、高校和研究所专家、社会人士的意见，综合吸纳并整合政府规划、技术投入、企业利益和社会公益等复杂诉求。西气东输的决策始终在党中央国务院的领导下，遵循国家“重大决策应建立在科学化、民主化的基础上”的要求，正如西气东输领导小组第三次工作会议指出的：

“西气东输项目预可研和可行性研究的过程，充分说明了我们对这个项目的建设是积极的，也是慎重的、科学的。项目的决策是一个科学的、民主的过程，说明我们现在的决策水平和我们的决策民主化比过去上了一个新的台阶。”

通过集体论证、专家咨询和政治协商等多元渠道，各类决策主体在国家的组织下有效提出政策意见，有序表达各自的观念与利益诉求。以领导小组为代表的国家主体，通过把握工程核心目标和主导决策过程，在各网络协作主体间统一认识、凝聚共识，各方围绕同一个核心使命和目标献智献策。战略求解的最终结果是集体理性的体现，即整合决策群体的智慧、知识、经验和资源，以群体参与解决个体理性与方案复杂性的矛盾，以共识整合与方案优化弥合理想方案与群体决策结果的差距，实现“方案形成—共识达成—集体理性生成”的汇合与统一。

总之，巨型工程方案逐渐形成和确定，既是技术层面在已有信息条件下对复杂备选方案的求解，也是多元价值和多方利益的权衡。作为中国最大的能源战略工程，西气东输方案涉及技术可行性、经济合理性、环境可持续性和社会合法性等多重考量因素，也与沿线多个省份和地区的经济社会发展息息相关。西气东输工程体现的共识决策将民主参与与统一引导有机结合，形成统一的决策核心目标与价值序列共识，实现集体智慧的生成与凝聚。

（三）府际合力：权威统合与多重协调

巨型工程的超大规模性表现在横跨超广空间范围、涉及多个社会领域，一方面，西气东输是横跨九个省级行政区域、连绵4200千米的特大型项目，工程沿线各省区市都有自己的发展规划、政策法规和行政权限，需要在管线走向、气价负担和用气协议等方面大力协调。另一方面，西气东输涉及国土资源、经济、能源、水利和交通等多部门的管辖领域，需整合多条线职能的建设需求，政府系统内部如何构建协调机制并形成治理合力对工程有效建设至关重要。

第一，领导小组的任务性协调。在国家治理实践中，领导小组是任务导向的党政、部门和地域间协调机制，通过条块沟通和资源整合来统合碎片化权威。2000年3月25日，国家计委宣布国务院批准成立西气东输工程建设领导小组，西气东输工程建设领导小组是以国家意志为导向，为重大任务完成而授权成立特殊的临时性任务责任机构，组织上、中、下游有关部门和“西气东输”沿线省市开展规划与建设工作。国家计委副主任张国宝任领导小组组长，成员包括国家相关部委、相关国企、管道沿线各省领导。领导小组多次召开高层会议以实现主要部门间的例行沟通，实现高效协调和任务部署，以第四次工作会议为例，领导小组对国土资源部、水利部、交通部等部门和沿线省市的具体工作作出部署，会议提出：

“第一点，国务院批准了可行性研究报告以后，请国土资源部和沿线的有关省市尽快地帮助办好征地手续。第二点，这个工程绵延 4000 千米，穿越黄河三次，淮河和长江各一次，在穿越点需要水利部大力支持和配合。第三点，这条管线还要穿越交通部分管的很多高速公路，请交通部与铁道部给予支持；尽快办理相关的手续。第四点，对外谈判请经贸部对谈判工作多加指导，提前给予指导和帮助……”

第二，关键领导人的权威性协调。一方面，最高领导人充分推动西气东输的议程设置和决策进程，西气东输的项目构想、预可研、可研和施工阶段，始终贯穿领导人的高度重视和实质性推动。江泽民书记在20世纪90年代起就多次赴新疆考察石油和天然气勘探情况，在工程决策和建设时投入高度的注意力和精力。“（朱镕基总理）不仅在宏观经济上很有造诣，对重大工程的布局也很有激情，包括西气东输、西电东送和青藏铁路在内的几个大型工程，都是在他主政期间决定的”。另一方面，当面临省市或部门间的利益冲突时，中央领导也会亲自出面，运用政治权威进行协调，让各方以大局为重。例如，在市场开发中，面对下游省市对西气东输价格和供气模式的怀疑，曾培炎、张国宝、马富才等中央领导亲自为下游省市政府的一把手做工作，最终推进用电意向的落实。

第三，地方和部门自发的政治性协调。跨区域重大工程容易因利益、能力、认知和行政制度造成横向府际冲突。中国重大事件或任务本身就是协同合力形成的原因。“政治性”协调体现在西气东输工程本身内蕴中央对西部地区的倾斜性投入和对各方协作的政治需求，使各相关主体自发积极配合。例如，山西、陕西和甘肃等不用气的省份也将西气东输“作为本省重点工程来抓”，领导亲临一线慰问并解决工程管理中的问题。在苏浙沪段，省市县镇各级政府和各部门建立了“政府联系网”，相关领导利用一切机会协调解决审批、施工等地方协调工作。各地区、部门等在国家引导下，形成利益共享、责任共担、协调配合的横向协同网络，体现了各地区和部门对巨型工程的广泛参与和贡献。

（四）全域协同：权力嵌入与全面动员

西气东输工程建设由国家主导，涉及大量行业、部门和行政区的多元参与主体，涉及电力、冶金、建材、化工等行业，30多家石油企业、191家承包商，这些主体来自不同部门、地域和行业，参建企业有不同的技术水平和管理模式，需要在建设中保证各企业之间的技术对接、质量控制和风险共担，避免出现重复建设、资源浪费和利益冲突。西气东输工程涉及设计、施工、运输、后勤等队伍377家，直接参与施工人数高峰期近3万人，分散在10省区市的约4000千米作业线上。高难度的施工任务和复杂的作业环境要求国家对工程人力物力的全域协同和全面动员。

首先，中国石油集团公司是西气东输建设的总体责任方。在中国，大型国有企业积累了较强的资源实力、产业经验和技术积累，更重要的是，国有企业具有市场和权力主体的双重身份，兼具使命驱动和市场驱动的特点，承担战略安全、产业引领、国计民生和公共服务等领域发挥战略支撑作用的社会使命。作为工程业主，中石油先后与200余家冶金、钢铁、机械制造等行业企业联合攻关和产业合作，这种“1+N”协同创新模式的特点是以项目管理为中心，采取开放、包容的柔性组织模式，运用合同管理等手段，形成一体化的组织保障体系，最终实现不同组织、行业和地区的参与方开展协同建设与技术创新。

其次，国家权力网络的全面嵌入。中石油公司要求所有承包单位组建项目党组织，形成了业主、气田勘探和建设单位、承包单位、联营承包单位全面的党组织设置并行模式。最终西气东输工程健全了横向到所有建设单位、纵向到基层的党组织管理网络，党组织与行政机构同时构建，国家深度嵌入到工程管理的基层角落，为政治动员、协调和目标凝聚等基础性能力发挥提供了结构基础。

最后，深入工程基层进行全面动员。例如，各参建单位的党组织开展了“高扬党旗、决战百日”“劳动竞赛”“大会战”等专项动员活动，通过多措施的教育宣传来统一认识和加强动员，鼓励建设团队发挥艰苦创业、拼搏奉献等精神，以国家意志和政治力量调动、组织干部职工克服多重难题，保障工期进度和建设质量。

总之，西气东输工程管理中的全域协同，本质上是将国家政治主体与工程建设场域进行组织结合，并依托政治权威和行政力量对工程组织体制、权力结构和主体行为进行嵌入性干预。西气东输作为“一个上中下游联动的项目，如果没有方方面面的支持，不可能把这件事情做好”。对规模庞大且高度分散的建设队伍进行有效管理，是国家对社会资源进行动员、统筹、执行和调度等基础性能力的体现。