30年太短,公路收费年限有望依法延长
建一条路很贵,持续管理和养护也很贵,对于一些收益有限、需要长周期才能得到回报的公路来说,延长收费期限,有助于降低财政补贴压力、提高企业投资积极性
文 | 李皙寅
编辑 | 王静仪
依法延长公路收费年限,这一推进了10年的立法议题,如今正加速落地。
要想富,先修路。36年来,中国高速公路从无到有,成为全球第一,如今正奋力从大到强。
建设一条路太贵了,当初为了更好地撬动各方资本,加速道路建设,1988年相关部门订立了法规,准许“贷款修路、收费还贷”。
交通运输部此前明确表示,实践证明,收费公路政策实现了政府、企业、公众多方受益、一举多得,是符合中国基本国情并应该长期坚持的正确选择。
现行条例规定,经营性公路最长收费年限不超过30年。但如今,36年过去,根据相关标准,不少收费公路的时限临期。
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虽然乍看之下,有些建设单位已经回收了建设成本。但是,管养单位同样需要一笔稳定的收入,以管理和养护道路,保障道路的健康及通行质量。
同时,中国高速公路的发展也到了新的阶段,东部沿海地区的高速建设早、造价低、债务规模小;相比之下,中西部地区作为近年来新增高速的重点区域,债务规模较大。对于一些投资回报周期长、收益有限的公路,企业投资积极性低。如果收费公路期限不延长,财政补贴受限,地方高速公路建设挑战不小。
在高速公路行业收支缺口巨大的背景下,围绕相关法规修订,依法调整公路收费时限等相关话题,已经讨论了10年。如今,这一待解的问题,迎来了破局的关键。
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(下称《决定》)提出,,完善流通体制,加快发展物联网,健全一体衔接的流通规则和标准,降低全社会物流成本。《决定》还指出,深化综合交通运输体系改革,推进铁路体制改革,发展通用航空和低空经济,推动收费公路政策优化。
在业内看来,收费公路政策优化进入纲领性文件,足见重视程度很高,这有助于借助顶层设计,打通此前立法工作的难点和堵点。
01
中国高速站稳世界第一
未来修路重点是西部
1988年10月31日,历经四年时间,沪嘉高速公路建成通车,这是中国大陆第一条高速公路。
当时,高速公路在中国还是很新的概念,要不要建、如何建曾引发了多场激烈的思想碰撞。有些人以修建高速公路投资大、占地多,不符合中国国情为由而反对。还有人积极主张修建高速公路。
原交通部副部长李居昌回忆称,最早建设的时候,不敢叫“高速公路”,只说是“汽车专用路”,但是具备随时改成高速公路的必要条件。直到路建出来,各方体验效果不错,得以正名和推广开来。
同年,财政部,交通部,物价局联合发布了《贷款修建高等级公路大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》,即“贷款修路、收费还贷”政策。这一政策为高速公路收费提供了法律依据,并对之后高速公路的发展提供了最主要的资金来源。
这打破了财政资金不足的束缚,有效支撑了经济社会快速发展对公路交通的旺盛需求。
效果斐然。2012年,中国高速公路通车里程达9.6万公里,首次超越美国,居世界第一。截至2023年底,中国高速公路通车里程达18.36万公里,增加0.64万公里;国家高速公路里程12.23万公里,增加0.24万公里。
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如今的中国正在从交通大国加速迈向交通强国。
7月21日,《决定》全文发布。这份纲领性文件,重点部署未来五年的重大改革举措。其中提到,完善流通体制,加快发展物联网,健全一体衔接的流通规则和标准,降低全社会物流成本。深化综合交通运输体系改革,推进铁路体制改革,发展通用航空和低空经济,推动收费公路政策优化。
公路按其在公路路网中的地位,分为国道、省道、县道和乡道,按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。从运营主体分类来看,收费公路分为政府还贷公路和经营性公路。
随着国家逐渐取消政府还贷二级公路收费,以及高速公路通车里程的增加,中国收费公路结构不断优化。
目前东部路网基本建成,未来高速公路网络的发展中心将向西移动。根据联合资信提供的数据显示,分区域看,广东、云南、四川高速公路里程数位列全国前3名,西部地区路网规模2023年底高速公路里程占全国比重达38.49%,
根据国家发展改革委和交通运输部印发的《国家公路网规划》,到2030年中国将建成总规模约16.2万公里(含远景展望线约0.8万公里)的国家高速公路,普通国道约29.9万公里,其中国家高速公路网由7条首都放射线、11条南北纵线、18条东西横线、6条地区环线、12条都市圈环线、30条城市绕城环线、31条并行线和163条联络线组成。
华东地区一家交投集团的专家告诉我们,一些建设较早、资质较好的高速公路公司路产剩余经营期也就还有个十余年;而且建设高速公路是个资金密集型工程,建设资金大多源于资本金和银行贷款,债务负担不低。
上述专家补充称,东部沿海地区的高速建设早、造价低、债务规模小;相比之下中西部地区作为近年来新增高速的重点区域,债务规模较大。对于,一些投资回报周期长、收益有限的公路,企业投资积极性低。如果收费公路期限不延长,财政补贴受限,地方高速公路建设挑战不小。
02
修路养路都要钱
《管理条例》修订正当时
从需求的角度来看,交通基建有助于提高物流效率,提高城市化水平;从投资的角度来看,也是逆经济周期中政府投资的重要方式之一。
然而,现有的《收费公路管理条例》已无法有效支撑收费公路的可持续发展。问题集中在几方面:一,收费标准和期限的不合理导致投资回报难以实现;二,随着建设和维护成本的持续增长,收支缺口日益扩大,债务风险加剧;三,多模式管理、多标准收费的模式,不利于路网整体效益的发挥。
自2022年以来,交通运输部不再披露全国高速公路通行费收支情况,但从历史数据来看,高速公路行业收支缺口巨大。
联合资信的数据显示,支出总额以对存续债务的还本付息支出为主,2021年占82.33%,由于存续债务规模大,高速公路行业年度通行费收入无法覆盖当年还本付息支出,只能覆盖利息支出。
根据现行的《收费公路管理条例》,政府还贷收费公路收费期限最长20年,经营性公路最长收费年限不超过30年。
自2013年起,《收费公路管理条例》的修订稿已多次向社会征求意见,也多次列入了交通运输部年度立法工作计划,当时意见稿一大修订内容就是调整收费期限。但时至今日尚未完成修订,可见修订工作难度之大。
这一横亘至今逾十年的问题,有望得到突破。
在国务院公布《国务院2024年度立法工作计划》中,提及拟制定、修订的行政法规包括收费公路管理条例(修订),随着《基础设施和公用事业特许经营管理办法》正式实施,收费公路管理条例的修订或将逐步提上日程。
交通运输部法制司有关负责人在接受媒体采访时表示,将聚焦加快建设交通强国目标任务,积极回应行业发展需求,加快填补立法薄弱点和空白区,坚持开门立法,切实提升立法工作质量和效率。
东南大学交通法治与发展研究中心执行主任顾大松对我们分析称,收费公路政策优化进入纲领性文件,足见重视程度很高,这有助于借助顶层设计,打通此前立法工作的难点和堵点。
顾大松补充称,毕竟公路建成后,客观上需要相关投入管理和养护。而现有的公路收费模式相对陈旧,伴随公路年限到期,管养费用的征收亟待法理依据。如何让公路收费有法可依,乃至高质量发展,这都需要《公路法》和《收费公路管理条例》的制度完善。
还有一些业内关注的问题,也期待能够有所回响。顾大松介绍道,像节假日高速路段限时免费政策,对于收费公路的管理者来说,减免的金额是否要有补偿、如何补偿,都需要相关法规的明确指示。这也是各界投资人长期以来关注的话题。
“期待高速公路能够实现弹性收费。”瑞银证券研究部总监徐宾告诉我们,有些路段车多了、路堵了,就可以加拥堵费;车少了、路空了,就可以下调费用。通过灵活的定价机制,提高道路通行效率,提高驾乘者的行车体验,还能让运营商提高回报率。
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7月31日,财政部副部长王东伟在国新办新闻发布会上表示,对于收费公路问题,将按照“受益者付费”原则,推动优化相关政策。
徐宾认为,每年中国公路固定资产投资都在2.5万亿以上的规模,要保持大额投资、确保交通强国的地位,引入更多社会资本、多元化的投资主体是势在必行的。这样的前提是,投资回报要有确定性,以及形成良好的退出机制。
长江证券发布研报指出,追本溯源,过高的建设成本下中国高速公路行业长期难以实现收支平衡、债务敞口持续扩大,叠加地方财政压力在过去数年的攀升,现有三十年收费期限政策的突破或势在必行。
尽管实操层面影响有限,但此次2024版《管理办法》的出台带来鲜明的政策信号,高速公路收费期限的实质性突破已经越来越近。
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