欧盟观察丨欧盟《外国补贴条例》执法影响及应对策略【走出去智库】

走出去智库(CGGT)观察

7月4日，走出去智库（CGGT）与霍金路伟国际律师事务所、中联律师事务所联合举办的“欧盟《外国补贴条例》执法影响及中企应对策略研讨会”在京举行。会议由走出去智库(CGGT)总经理陆俊秀主持，霍金路伟三位外国补贴条例领域的欧盟专家Michel Struys、May Lyn Yuen和孟记安(Adrian Emch)进行解读。

来自中国商务部、中国英国商会、腾讯、百度、联想、宁德时代、隆基绿能、吉利、奇瑞、北京汽车、广州汽车、长城汽车、柳工集团、正泰集团、顺丰速递、药明生物、迈瑞生物等单位的嘉宾参会。

本次研讨会围绕欧盟《外国补贴条例》的最新动态、执法影响以及中国企业面临的挑战展开了深入探讨，并就条例的具体内容、适用范围、合规要求及潜在风险点进行了广泛交流。与会专家针对中企如何制定有效的应对策略、加强内部管理、利用国际合作机制等议题分享了实践经验，旨在帮助中国企业更好地理解并应对欧盟新法规带来的挑战。

今天，走出去智库（CGGT）刊发此次研讨会的主要内容，供关注欧盟反补贴调查的读者参考。

正文

01

欧盟政策成为中国企业出海面临的重要挑战

走出去智库（CGGT）总经理陆俊秀在主持研讨会时表示，2024年是全球大选年，地缘局势复杂动荡，中国企业出海和开展全球化经营难上加难。另一方面，“不出海，便出局”，头部企业为加速推进本地化经营，逐步认识到，在目标市场围绕供应链，实施投资并购可作为重要的应对举措和高效率选项加以积极运用。

在欧洲市场方面，欧洲议会选举刚刚结束，冯德莱恩初获连任，欧洲理事会也于近期发布《2024-2029年欧盟战略议程》。尽管欧洲整体政治局势变化不大，但欧盟的两大核心国家——法国和德国的执政党面临严重冲击。同时，极右翼势力有所增长，但尚不足以执掌政权，而曾经备受关注的绿党影响力则显著减弱。

欧盟对华政策的战略转向和中长期发展趋势令企业担忧，特别是重点行业如光伏、电池、电动汽车的中国企业面临突出挑战。

欧盟《外国补贴条例》（FSR）已成为重要的政策工具。值得一提的是，FSR只是快速发展的欧盟政策工具箱中的最新手段之一（其他重要的防御性贸易工具还包括：反胁迫机制、国际采购工具、碳边境调节机制、企业可持续发展尽职调查指令等）。

本次研讨会，霍金路伟律师专家将深入讨论近期FSR执法的内部驱动因素、未来发展趋势和企业的应对策略。在欧委会权力日益扩张的背景下，其竞争总司和发展总司之间的竞争和博弈，尤其值得关注。

面临当前的复杂形势，以下三点提请有志于开拓欧洲市场的中国企业的决策层和经营管理层关注：

一是FSR的制度安排，将导致中国企业面临的调查风险高企，须高度重视相关的舆情风险、合规风险和政治风险。首先，由于第三方可以发起投诉，推动欧委会启动调查，要特别关注第三方的推动作用。这一点在欧盟围绕供应链人权审查的法律中已看到类似的情况。其次，欧委会正着力推动战略性行业的“去风险”，而欧盟企业在自身的商业利益考量下也会持续推波助澜。第三，FSR执法中对突击检查的运用，尤其需要小心应对。

二是FSR执法强度及相关的政治风险升级的可能性高，须密切跟踪和持续观察。首先，欧盟成员国如德国、波兰、匈牙利等的立场，可能发生变化并影响欧委会的决策。其次，从目前的电动车行业的遭遇看，中欧双方依然有接触意愿并相对克制。第三，未来仍须高度关注地缘冲突升级的负面影响。

三是法律及基于法律语言的公关手段的运用值得深入挖掘。首先，FSR调查，本质上是政治议程驱动的，因此常规手段对抗政治因素的效果相对有限，无法构成对欧盟行政部门的有效约束，而法律公关手段却往往能够起到更好的效果。其次，当前阶段的执法结果对于行业发展至关重要。鉴于对后续案件的示范作用，行业内部应加强合作，系统应对。第三，基本法律原则，如相称性原则、反歧视原则、法律确定性原则等的有效运用，或将产生有益的效果，为此须深入研究欧盟法院的相关判例。

02

企业如何应对《外国补贴条例》的调查？

霍金路伟国际律师事务所合伙人Michel Struys表示，欧盟委员会一直在积极执行《外国补贴条例》，特别是在公共采购领域和针对中国公司。但是，在面临欧盟委员会的这些执法行动时，相关公司是可以利用工具为自己申辩的，因为欧盟委员会的《外国补贴条例》执法方式和《外国补贴条例》本身的某些规定可能在法律上是有疑问的。

从法律位阶来看，当《外国补贴条例》的条款与欧盟基本条约、《欧盟基本权利宪章》、欧盟法律一般原则和具有约束力的国际法规则等更高位阶的欧盟法律原则相冲突时，也会在欧盟法院的执法行动中受到附带质疑。遭到欧盟委员会《外国补贴条例》调查的公司，可以对欧盟委员会的最终决定和调查中的某些步骤提出质疑。行业协会也可以在法庭案件中作为第三方介入者为遭到调查的公司提供支持。如果上诉成功，欧盟委员会的决定将被撤销。

此外，还可以向欧盟更高级别的法院，即欧盟法院提出上诉。向欧盟法院提出上诉，一般不会中止欧盟委员会决定或行为的效力。因此，可能有必要向欧盟法院寻求临时措施。为此，需要满足三个条件，其中部分条件相对容易满足。如果法院准予采取临时措施，欧盟委员会的决定在最终判决之前将暂停执行。如果临时措施请求未获批准，还可以采取加速程序，即欧盟法院以更快的速度（通常在半年内）做出判决。

欧盟委员会执法行动中可能受到法庭质疑的实质性法律缺陷，在于欧盟法律的几项关键一般原则，包括相称性原则、非歧视原则和法律确定性原则。《外国补贴条例》的主要目标是在欧盟国家资助规则（适用于欧盟政府发放的补贴）和《外国补贴条例》（适用于非欧盟政府发放的补贴）之间创造一个公平竞争环境，欧盟委员会的执法行动原则上不应超出创造这一公平竞争环境所必需的范围。

对于受到FSR调查的公司，可以聘请在《外国补贴条例》相关领域（国家资助、反垄断法、贸易法和公共采购法）经验丰富的法律顾问，让这些法律顾问与公司直接沟通以及与行业协会或欧盟地方政府或非政府机构等利益相关方交涉。

未来，在新一届欧盟委员会上任履职之前，《外国补贴条例》的执行可能进入一个较为平静的阶段，欧盟委员会之后还可能开始将非中国公司作为《外国补贴条例》调查对象，以证明其平等适用《外国补贴条例》。

03

哪些企业需要按照《外国补贴条例》进行申报？

霍金路伟国际律师事务所合伙人May Lyn Yuen表示，《外国补贴条例》赋予了欧盟委员会深远的权力，旨在解决由非欧盟公共机构授予之外国补贴所产生的扭曲效应。

就此而言，《外国补贴条例》寻求解决外国补贴对欧盟市场造成的扭曲，并引进了针对在欧盟开展业务之公司的新的申报制度。如果达到相关标准，参与并购交易的公司需要向欧盟委员会申报其交易。此外，参与欧盟公共采购投标的公司也需要在达到标准时进行申报。

申报标准如下：

就并购交易而言：目标企业、合资企业或合并方在欧盟成立，且欧盟收入≥5亿欧元；当事方在过去3年中从非欧盟国家获得的财政资助>5000万欧元。

就欧盟公共采购项目而言：公共采购的预估价值≥2.5亿欧元；投标人（包括主要分包商（如适用））在过去三年中获得的财政资助总额≥每个非欧盟国家400万欧元。

就申报而言，需要在申报文件中对过去3年收到的财政资助进行不同程度的披露。对于外国补贴（如能够直接促成收购/优势投标的外国补贴），需作出说明，并提供文件证明。对于其他类型的（非扭曲性）财政资助，如税收减免，仅需作出一般性报告。某些类型的财务资助，如按市场条件签订的供应合同，则不在披露之列。

已就其并购活动和/或欧盟公共采购活动提交申报的公司，在欧盟委员会批准其申报之前不能进行交易交割或中标。

除申报制度外，《外国补贴条例》还赋予了欧盟委员会对可能存在扭曲欧盟内部市场的外国补贴的公司进行调查的权力。此类调查的方式与欧盟委员会在反垄断调查中的权力类似，包括欧盟委员会有权对公司经营场所进行现场检查（在欧盟境内，也可在欧盟境外，但前提是第三国政府已得到正式通知且未提出异议），并向公司发出信息提供要求，以收集信息。欧盟委员会有权对不遵守《外国补贴条例》的行为处以罚款。 

如果欧盟委员会对公司获得的外国补贴表示担忧，并发现外国补贴扭曲了内部市场，欧盟委员会可以施加补救措施，或接受相关公司的承诺。这些补救措施/承诺可能影响深远，包括要求对资产进行许可、暂时限制商业活动、剥离某些资产或偿还外国补贴。

04

企业可提前采取措施应对反补贴调查风险

霍金路伟国际律师事务所合伙人孟记安(Adrian Emch)表示，《外国补贴条例》是一部很新的法律，生效还不到一年，但欧盟委员会在过去的半年里非常积极地依据该法采取的执法活动。

《外国补贴条例》不仅是一部新法，还是一部涉及多个方面的复杂的法律。首先，从实体法角度看，《外国补贴条例》融合了欧盟国家资助法、反垄断法、贸易法和公共采购法；其次，从程序上看，该法融合了反垄断法、国家资助法和贸易法的要素；第三，《外国补贴条例》规定了三种不同的程序（两种申报程序和一种依职权程序）；第四，欧盟委员会内部由几个机构（竞争总司和发展总司）分别执行《外国补贴条例》。

因此，此次讨论并不局限于介绍欧盟委员会程序的各个步骤和对欧盟委员会的分析，而是提供了更深刻的分析和实用技巧，当公司面临欧盟委员会《外国补贴条例》调查时，该如何应对调查，尤其是如何利用欧盟委员会的法律论据和《外国补贴条例》本身弱点为自己申辩。

此外，在公司陷入欧盟委员会调查之前，公司也可以采取一些措施来保护自己的利益。首先，公司可以评估其面临的《外国补贴条例》风险。这种评估因公司而异。公司应深入研究其运营和战略，并需要寻找一些基本问题，如欧盟市场有多重要；公司运营的行业是否属于敏感行业；公司与欧盟同行进行并购交易或参与欧盟招标程序的可能性有多大。

其次，公司可以着手建立《外国补贴条例》合规流程，例如，培训在欧盟境内工作的员工如何在欧盟委员会的黎明突袭行动中行事，或者为未来并购交易或欧盟招标活动面临的《外国补贴条例》申报准备所需数据。

第三，公司在考虑其在欧盟的市场战略时，应将《外国补贴条例》考虑在内。根据已确定的《外国补贴条例》风险水平并参考欧盟的其他防御措施（如针对中国公司的贸易法措施），公司应加强管理层合作，预测并准备好应对未来业务运营中的《外国补贴条例》风险。