我的联合国之路 | “救火队”队长

历史往往有惊人的相似之处。与2002年出任亚太地区代表的遭遇类似，我2010年1月初返回总部，出任副总干事后的“见面礼”也是接踵而至的灾害和紧急救援行动。

何昌垂在联合国粮农组织亚太地区办公室工作期间（2002-2009年）。

是时，应对2007-2008年爆发的全球粮食危机紧急救援项目正在大规模铺开，同时又接二连三地遇上海地地震、巴基斯坦水灾等。作为主管运营的副总干事，全面介入机构紧急救援项目的协调组织工作，无疑马上成为我的主业。

面对瞬息万变的挑战，我很快被当成“救火队”队长——哪里需要，哪里就是我的战场。

2007-2008年全球粮食危机之后，除联合国系统广泛、全面行动外，八国集团的介入与二十国集团的作用不容忽视。作为八国集团于2008年11月通过的《拉奎拉峰会宣言》后续行动，欧盟这次倒是做了表率，带头出资。

2008年以来，粮食危机席卷全球。

2009年年初，欧盟批准了1亿欧元的紧急援助款，交与粮农组织执行。这是全球粮食危机之后粮农组织收到的最大一笔赠款。按粮农组织与欧盟的协议，我们必须在一年内执行完成并做出评估。

多方面因素造成世界粮食危机愈演愈烈

为此，粮农组织的技术合作部迅速做出了安排，在全球“重灾区”的40多个国家，部署了70多个项目。这是一批生产性救灾项目，需要采购种子、农机具、化肥、农药等。当然，条件是必须按照欧盟援款使用的规定和限制，包括环境生态安全规定和严格的政治条件，如人权和良治等标准。这在很大程度上限制了我们的技术选择和进度。

另一方面，也有一些受援国政府宣称，它们宁可挨饿，也坚决反对采购转基因的食品、种子和其他一些对当地小农生计可能造成危害的农业生产资料。眼看着一些地区的播种季节马上就要过去，项目却进展缓慢。我们受到捐助方和受援国的双重指责，顶着巨大的两端压力。项目官员两头受气，有不少委屈。

总干事担心欧盟的大笔经费无法按进度使用完，为此心如火焚。是啊，道理就那么简单：灾难面前，我们往往费尽心思，使出浑身解数，不遗余力地到处游说、要钱。筹资部门总是喋喋不休，从联合国决议、官方发出援助承诺，到人道主义的道德制高点，最后谈到难民的生计需要，等等。

就像有人说的：在这种时候，我们简直像是一个拿着金饭碗的大乞丐，四处碰壁，几乎丢尽面子。我们常听到职员私下抱怨：“要是为了老子自己，才绝对不会那么口干舌燥地和你死缠硬磨呢。”

但是，资金一旦进入组织机构的账户，我们就得负全责，包括按规定把钱按时花掉。

记得我刚进联合国，在亚太经社会工作时，我说服了日本科技厅和宇宙开发事业团，筹来了当时亚太经社会有史以来最大的一笔一次性合作经费，约280万美元。那时，日本科技厅的一位局长对我说：“何先生，你必须在两年内把所有的钱花完，保证到时1个美分也不能给我们退还回来！”

后来我才知道，这是西方预算的一个惯例，它们把这个作为项目设计的合理性和项目管理效率的检验标准。对于我们来说，钱没有及时花出去，则是我们的执行力问题，是管理不善的记录。

这就是为什么我出任副总干事不久，总干事就把我找去，明确由我负责协调总部和地方的救灾项目执行。他说：“你去协调一下技术合作部和农业部的两个助理总干事，叫他们拿出按时完成合同的具体实施办法后再来找我。”总干事这是在命令。我知道，弄不好，我就会成为替罪羊。

要按苛刻的条件一年花掉1亿美元，这是个巨大挑战，必须要有改革思路、创新办法。我马上把技术合作部助理总干事马利亚·宋西和农业部助理总干事莫迪博·图奥理找来一起商量。

我们一致认为，鉴于眼下全球粮食危机还在发酵，随时都有可能再度升温，重中之重是帮助重灾国家尽快恢复农业生产能力，才可稳定社会。我们觉得必须改变粮农组织的一些政策，提高粮农组织的效率和重塑形象。二者结合，才能让人们真正看到并且相信粮农组织改革的成效。

2010年3月，粮农组织总部，何昌垂（右）在 “百万签名抗击饥饿”视频电话会上，向地方负责人做动员报告。

关于如何改变创新，我与两位助理总干事分享了2009年11月14日我和总干事谈过的想法。我们的问题是：紧急救援的项目管理、经费和人力资源全都需要集中在总部。这种集中管理的模式存在诸多弊端。在无灾无难之时，许多人员待在总部，无法充分发挥作用，这是一种资源浪费！水灾、火灾和地震灾害等基本上不发生在罗马总部，它们发生在地方，贫困落后的地方！我们必须打破这种现状，改革现有的管理政策。

我提出，可以把总部的一部分紧急救援官员安排到灾害多发区，他们救灾时全力以赴，没有救灾任务时可以协助地区执行正常性的发展项目。

我还提出，总部各技术部门可以确定一批救灾“后备力量”，预留15%-20%的时间，需要时可以紧急动员组织起来，参与救灾项目执行，包括灾害风险评估、灾害损失评估、救灾运作以及灾后重建等主要阶段。

我说，由于涉及面较宽，技术部门对我的这个建议都曾有过明显保留，特别是司长、处长们，以“紧急救援人员工作有特殊训练要求”为由，否定了我的建议。但现在不能再无动于衷了，到了改变的时候了，不然，我们将会成为“不作为”的罪人。

面对当前严峻形势，这两位助理总干事都表示原则上支持我的想法：

01

从总部抽调专人组成临时工作组，根据需要，随时派送到一些重点地区支持国家代表，指导项目执行；

02

发挥更接近灾区的地区办的作用，临时下放一些项目审批权限，必要时让地区代表代表总部签发一定数额的经费；

03

明确由总部的作物生产和保护司司长负责，在国际市场上提前甄别种源，提供源头信息建议。

总之，我们同意特事特办，加强实地的项目协调，提高地区办的积极性，确保每个流程环节的顺畅、协同。我们还同意进一步加强总部和地方的及时沟通机制，技术合作部紧急救援与重建司司长负责定时召集总部相关司和地区代表，开展联合检查和评估。

总干事完全同意我和两位助理总干事商量的建议。同时，他还同意把粮农组织紧急救援项目执行进展的督查列入每月一次的粮农组织高管会议议程，以及必要时在“4人小组”会议讨论政策问题。

我十分清楚，作为负责运营的副总干事，一旦稍有差池，将要承担主要责任。这也是我必须定期主动了解全面进展情况，特别是国家一级的项目实际进展的缘由。

有段时间，连直接主管技术合作部的助理总干事都对我刮目相看，因为我比他对项目执行的实际数字更能如数家珍。

由于建立了必要和适当的机制，一年后，从总部到地方，从技术部门到行政部门，各方空前配合与合作，粮农组织最终按时完成了1亿欧元的组织实施，覆盖40多个国家的70多个紧急援助项目，而且效果不错，得到了欧盟和受援国的一致肯定。欧盟在后来的项目评估中，向粮农组织表示了“久违”的赞赏，我个人也如卸千斤重担。

粮农组织总部大楼一角

掩卷而思，粮农组织从总部到地方，从农业部到技术合作部，之所以从最初的相互推诿扯皮，到相互支持、密切配合，最关键的原因是建立了“协调、磋商、相互补台”的机制，下放了一些权力，明确了必要的分工，打破了紧急救援司“一家独断”的高度集中的紧急救援项目管理模式，调动了地方参与，职责分担的积极性。

我想，在一个“以总部为中心”的传统运作文化中，机制的创新至关重要，而一旦建立了良好机制，执行者是关键因素。

毛泽东曾说过：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”国际组织又何尝不是如此呢？

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出处 | 《我的联合国之路》（2019年10月出版）

作者 | 何昌垂    图片 | 网络

编辑 | 外交官说事儿 凤凤