欧盟的 SAF 提议违反了《芝加哥公约》

十年前试图对进出航班征收「碳排放税」未果后，欧盟如今旧事重提，试图要求离开欧盟的航班必须加注含有一定比例 SAF 的燃料。虽然 Li & Li 和我们的客户一直大力支持 SAF 的发展，但强制要求混比 SAF 不仅无助于降低碳排放，而且本质上违反了《芝加哥公约》，侵犯了其它缔约国承运人的正当权益。

自 2023 年 4 月 26 日在欧盟理事会、欧盟委员会和欧洲议会的三方会议上达成共识后，欧洲议会于 2023 年 9 月 13 日投票通过 ReFuelEU 法案，要求增加欧盟范围内机场可再生航空燃料（sustainable aviation fuels，SAF）的使用。根据此立法，2025 年欧盟区域内的机场和航油供应商须在供应的航空煤油中至少按 2% 的比例混入 SAF，并逐步增加到 2050 年的 70%。

航旅圈推送了最近 ReFuelEU 法案通过的消息，《中国民航报》的记者老师问我对 SAF 有何看法。自 2021 年 ReFuelEU 法案起草以来，我们在法兰克福、芝加哥和东京的团队代表我们的客户（以及所属国监管机构）和欧盟监管机构进行了多轮富有成效的沟通，并清晰地表明了我们的立场。

尽管 Li & Li 和我们的客户共同积极致力于航空行业的节能减排（例如我们通过测算太平洋上空的风速，帮助十余家航空公司利用清劲的西风节约燃油消耗），并且对 SAF 进行了深入的研究（例如我们的团队协助评估了不同制造商的 SAF 的差别及互用的可能性），但是我们认为在目前 SAF 的生产成本仍然相对高昂，产量仍然稀少的背景下，强制在燃料中添加 SAF 不仅无助于降低碳排放，而且本质上是违反《芝加哥公约》的贸易保护主义行为。

IATA 副理事长 Conrad Clifford 先生代表 IATA 对 ReFuelEU 法案的评论（https://www.iata.org/en/pressroom/2023-releases/2023-04-26-02/）非常有代表性：

While mandates for SAF use send a signal to producers and the market, without a comprehensive policy framework to incentivise cheaper production and more flexible rules of supply, mandates alone simply risk a huge increase in cost and a licence to print money for fuel suppliers, while raising the price of mobility throughout the EU.

强制使用 SAF 固然对生产商和市场发出了一个明确的信号，但如果没有与之配套的政策框架去鼓励生产商降低成本并提供多样化供应的话，强制措施本身恐怕只会给 SAF 供应商寻租空间，同时徒增欧盟内外的出行成本。

我们如果观察 ReFuelEU 政策本身，可以发现其核心在于要求欧盟 27 国境内的航空煤油供应商强制混入 2% 的 SAF。在如今 SAF 的成本是传统燃料的 2 到 5 倍的背景（例如，S&P Platts 的统计显示，8 月 29 日，西北欧 SAF 的估价为 1,857.79 美元/吨，较 CIF 西北欧航空煤油货物高 858.54 美元/吨）下，SAF 显然会使得欧盟境内航空煤油的售价普遍上涨。

以欧盟 2% 的混入量为例，即使不计算混合的成本，纯粹数学计算的话，成本会从 858.54 美元/吨上涨到 878.53 美元/吨（涨价 2.33%）。如果考虑到混合本身需要成本（例如需要确保混合后的燃油仍然符合 ASTM D7566 标准Standard Specification for Aviation Turbine Fuel Containing Synthesized Hydrocarbons），涨价 5% 到 10% 都有可能。

而这势必会使得在欧盟境内加油的成本上涨，鼓励航空公司在欧盟以外加注更多燃油以减少在欧盟境内的加油量（即「带回程油」Tankering）。而这些额外燃油作为负载的一部分带入欧盟境内，显然会带来「油耗油」的问题。通常而言，飞机每飞行一小时，其负载的每吨物品（包括多带的燃油）就需要消耗约 200 千克燃油，制造 500 千克的二氧化碳。在如今这个航司大力追求轻量化，甚至天天在天空中蹭顺风，通过二次放行少带燃油以节约燃油的时代，提高油价从而让航司多带油的做法实在是匪夷所思。

(EuroControl 向 ICAO 提交的文章：https://www.icao.int/environmental-protection/Documents/EnvironmentalReports/2022/ENVReport2022_Art38.pdf）

同时，SAF 的生产属于全球性业务——在目前世界各地的 SAF 生产供不应求的背景下，如果欧盟区的航油提供商需要添加 SAF，势必导致全球的 SAF 需求向欧盟集中。与之伴随的，是世界各地的油轮将 SAF 从其它产区运到欧盟——而这些油轮使用的可能是并不环保的传统重油。与其让 SAF 以这样不环保的方式被运到欧盟，然后再在离开欧盟的航班上被烧掉，让它们在赴欧航班的油缸里自然环保地被烧掉，显然是更加符合常理且节能环保的做法。

更进一步的是，欧盟的这一规定显然有偏袒欧盟区的 SAF 供应商的嫌疑。燃油供应本已属于垄断性行业，而考虑到供应商稳定性，航油供应商多数会选择向同一司法管辖区的 SAF 供应商采购。因此，此项规定对于 NESTE（芬兰）等地的 SAF 供应商而言，无疑正是 IATA 副理事长口中的「燃料供应商的印钱许可」（a licence to print money for fuel suppliers）。如果考虑到 NESTE（芬兰）、OMV（奥地利）等公司属于国企（政府为最大单一股东），并从 EU Innovation Fund 等政府性投资机构获得了投资和拨款，这项立法的贸易保护主义动机昭然若揭。

《国际民用航空公约》第十五条「机场费用和类似费用」明文规定「任何缔约国对另一缔约国的任何航空器或航空器上所载人员或财物不得仅因给予通过或进入或离去其领土的权利而征收任何规费、捐税或其他费用」。考虑到加注 SAF 的强制性以及欧盟境内 SAF 生产商往往由政府实际控制的事实，强制加注 SAF 无异于就「离去其领土的权利」征收费用。

这种强制性达到了匪夷所思的地步。此次立法中甚至包括了「航空器经营人在欧盟机场每年所加油量需达到所需油量 90% 以上」（the yearly quantity of aviation fuel uplifted by a given aircraft operator at a given EU airport must be at least 90% of the yearly aviation fuel required）的规定。此类规定很明显针对「带回程油」的方法，试图禁止航司通过「带回程油」节约在欧盟机场被强卖 SAF 的开销。

考虑到针对规避措施的禁止性规定，这项立法毫无疑问构成了「通过对外国承运人营运方法施加禁止性限制，从而就『离去其领土的权利』向外国承运人征收费用」的行为，违反了《国际民用航空公约》第十五条「机场费用和类似费用」的明文规定。

我们的客户们已经就此向其所在国的民航管理当局反映，并请求该等当局向 ICAO 提出正式抗议，以维护自身在往来所述国和欧盟成员国时按照《国际民用航空公约》所享有的正当权益。我们建议中国民航局和中国的各航空公司采取类似的措施——这对中国国际航线的营商环境至关重要。

封面是 Kazuchika Naya 在东京羽田机场拍摄的 ANA SAF Flight Initiative 特别涂装机（JA874A，波音 787）。