教育减负政策真的在减少学生负担和家庭支出吗？最新研究结果引人担忧

2021年7月，《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》的发布标志着「双减」政策正式出台。然而，由于政策执行时间较短，效果未能完全显现，长期影响有待评估。本篇文章摘取自一篇论文，题为《教育减负、家庭教育支出与教育公平》，作者系统梳理了 2005-2018 年间各省和中央教育主管部门的教育减负政策，通过构建微观理论模型，最终得出结论：

此前的减负政策总体上在减少学生学习负担和家庭教育支出方面效果不显著；反而带来了教育产出的分化，使高收入家庭的学生升入高中的概率上升，而低收入家庭的概率下降。此外，减负政策也带来教育投入的分化：一方面，高收入家庭的教育支出和学生学习时间双升，低收入家庭却出现双降；另一方面，前期高投入家庭会减少家庭教育支出，而低投入家庭会增加教育支出。

在存在剧烈升学竞争的情况下限制教育供给的政策不仅难以减负，反而进一步凸显了教育公平问题。有效的减负政策需要从加大优质教育供给和减少升学的竞争压力两方面着手，通过「增量」和「提质」两手抓，来实现切实降低教育负担、促进教育公平的目标。

摘要：近年来，如何切实减少义务教育阶段学生的课业负担和校外培训负担的问题广受关注，其中一个核心问题是如何评估教育减负政策的效果。本文通过构建微观理论模型、构造减负政策指数，并利用CFPS数据作实证分析，评估了2005—2018年间实行的减负政策的影响。研究发现，这一期间的政策总体减负效果并不显著，在存在剧烈升学竞争的情况下限制教育供给的政策不仅难以减负，反而进一步凸显了教育公平问题。

长久以来，我国中小学生的课业负担和校外培训负担问题受到了家庭、社会和政府的广泛关注。从20世纪80年代起，有关部门就教育负担问题多次下发文件，但始终效果不显著，还出现了「越减越负」的现象。2021年7月，《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》的发布标志着「双减」政策正式出台。对这一政策能真正实现「减负提质」目标各方均抱有很高的期待，这就需要及时评估政策效果。但是，由于执行时间尚短，「双减」效果未能全面显现；而如果待这一教育领域最重要的政策长期施行之后再评估，又可能错过调整政策的最佳窗口期。由于此前不同内容和形式的教育减负政策已执行一段时间，分析历史上此类政策的执行效果将有助于对当前「双减」的政策效果形成合理预期，为进一步的政策调整提供参考。

现有文献在为评估「双减」政策提供足够全面充分的参考方面仍存在不足。例如，在政策效果评估方面，有文章认为教育减负有一定成效，但不少研究认为「双减」前的教育减负政策效果不明显。就教育减负政策效果收效甚微的影响机制而言，有文献将其归因于减负政策的制定、实施或保障存在系统性缺陷；也有文献归因于「唯分数论」和教育焦虑等心理加剧了教育教学竞争；还有文献归因于家长及各教育主体存在的博弈。总体来看，现有文献虽然有对某一阶段教育减负政策效果的评估，但缺少对教育减负政策的完整梳理，也缺少统一的理论框架；另外，以往分析往往是基于局部调查或案例，缺乏系统性评估。

本文旨在从教育减负主要现象出发，系统梳理2005—2018年间全国各地的教育减负政策，在此基础上构建一个微观理论模型并推出检验假说，利用构造的教育减负政策指数和中国家庭追踪调查(CFPS)数据作实证分析，以评估减负政策对学生课业负担和家庭经济负担的总体影响，再通过异质性分析揭示其对教育公平的深层涵义。具体来说，本文从以下四个主要现象出发来构建理论模型。第一，我国中小学生的课业整体较重。例如，2012年的国际学生评估项目(PISA)测试显示，上海15岁学生平均每周校内上课时间在65个国家或地区中位于第9位，每周作业时间则为所有受调查地区之首。

第二，家庭教育支出水平高。例如，根据中国教育财政家庭调查数据，2017年全国中小学阶段学生的校外培训总体参与率为48.3%，平均费用约为每年5616元。第三，教育支出水平存在拉大分化的趋势。例如魏易发现中国的校外教培是以「培优」而不是「补差」为核心特征。第四，从教育结果看，存在「寒门更难出贵子」现象，表明教育负担重与教育不公平间可能存在恶性循环。

本文构建的微观理论模型着重从是否存在竞争性升学机制，是否存在校外教育市场等不同场景展开讨论，并就教育减负的结果推出四个待检验假说：(1)高收入家庭的学生升学概率上升，低收入家庭下降；(2)高收入家庭的教育支出上升，低收入家庭下降；(3)高收入家庭学生的学习时间上升，低收入家庭下降；(4)前期家庭教育投资占收入比重低的家庭的教育投资会上升较多；而占比高的家庭上升得较少、不变甚至减少。

进一步在梳理各地减负政策的基础上构建减负指数，再实证检验上述理论假说，发现研究期间的教育减负政策确实使高收入家庭的教育支出和学生学习时间双升，而低收入家庭则双双下降；这些教育减负政策提高了低收入家庭的学生获得优质教育的门槛，加剧了「寒门更难出贵子」的问题。

由于此前的减负政策主要限制了校内教育的供给，本文的分析表明，只要存在剧烈升学竞争，限制教育供给的政策不仅难以减负，还会产生拉大差距的后果，这为理解「内卷」和「躺平」、「寒门更难出贵子」等现象提供了理论框架和实证依据。有效的减负政策需要从减小竞争、增加供给入手，通过「增量」和「提质」两手抓，来实现切实降低教育负担、促进教育公平的目标。

本文余下部分安排如下：第二部分为文献综述；第三部分介绍中国教育减负政策的历史沿革和特征；第四部分介绍理论模型；第五部分为实证分析结果；第六部分总结全文并给出政策建议。

国际文献对教育减负政策效果的讨论，主要集中在韩国和日本。其中，韩国的减负政策从20世纪60年代一直持续至今，2000年前常被称为「均质化政策」。大多数研究认为均质化政策的效果并不明显，并未显著降低家庭教育支出；甚至有反作用，如降低了低收入家庭的教育支出因而造成教育不公平，或者刺激了非法补习服务。

日本政府从2002年起开始推广「宽裕教育」，将学生的到校时间从每周六天降为五天，并压缩约30%的学校课程。然而，学界和政界对「宽裕教育」褒贬不一，一方面担忧升学考试和学生家长的压力会限制减负政策真正发挥作用；另一方面则担忧其会弱化日本学生的学业表现和就业技能，尤其是低成绩群体和家庭教育环境较差的学生群体。2011年前后，日本彻底放弃「宽裕教育」。

对中国的教育减负政策，已有文献大多认为减负政策效果有限，如王小利、杨旻和陈昂昂。还有文献发现了「越减越负」的证据，如刘虹和张端鸿发现「减负」推升了上海的民办小学和校外教育市场；杨欣等针对中小学生进行的抽样调查发现，执行减负政策只减轻了校内课业负担。探讨减负政策效果不佳原因的文献可分为三类。一是政策本身的原因，如政策本身的设计缺陷、政策实施过程的失真、政策保障措施和相应资源支持不到位等。二是家庭、教师或社会的某些特征，如精英主义心理或「唯分数论」思想。三是家长之间和各教育主体之间的博弈，如认为学生在互相竞争中陷入囚徒困境、所有人都大量增加教育投入是纳什均衡等。

与教育减负密切相关的教育不平等问题一直是经济学的重要研究对象。相关研究发现，与学生能力无关的家庭特征对学生的入学机会和教育获取均有直接影响。但家庭背景如何影响学生在升学中的竞争优势，教育减负究竞是缓解还是加剧了教育不平等问题，尚缺少系统研究。

本文从以下三个方面完善文献。一是提供解释教育减负政策与学生教育负担、家庭经济负担和教育结果之间关系的理论框架；二是梳理中国教育减负政策的历史沿革，提出度量教育减负力度的方法；三是匹配政策数据与全国范围内的微观家庭数据，对减负政策的影响作系统性评估；四是在实证分析的基础上，为现行「双减」政策提供政策建议。

21世纪以来教育减负政策可分为四个阶段。第一阶段为2005—2008年，主要由各省教育主管部门零星推出教育减负政策。其中，河北和江苏教育减负政策力度较大，四川、贵州、山西、山东、黑龙江和内蒙古等省有一定调整。主要政策内容是减少作业、限制教师授课内容等。

第二阶段为2009—2012年。2009年教育部发布了《教育部关于当前加强中小学管理规范办学行为的指导意见》，对学生作息时间、课程计划、考试科目与次数和招生管理等作出全国统一要求。该阶段各省根据本省情况，在中央的政策基础上制定相应教育减负政策。

第三阶段为2013—2018年。这一阶段教育部开展了两次「减负万里行」活动，更严格地约束校内课业压力并加大监督力度，并加上限制考试、补习乃至招生分班等政策内容。

第四阶段为2018—2021年「双减」之前。2018年年末，教育部联合九部门下发《中小学生减负措施》(减负三十条)，不仅规范学校办学行为，也提出要严格校外培训机构管理，旨在整合调动多部门的人手与资源，切实推动教育减负。

为刻画教育减负政策的主要特征，我们收集2005—2018年各省和中央教育主管部门关于教育减负政策的公开文件，并总结历年各省教育减负政策的主要内容，具体做法如下。第一步，对于每一年，如果当年有教育减负的中央文件，则认定全国各省均实施相应减负政策。第二步，如果某一年某省出台了额外的政策文件，则将该省当年的教育减负政策度量进行更新。第三步，整理出教育减负政策内容的细项并分项打分，如果当年执行了该项规定则打1分，否则为0。最后，逐年加总各省是否出台该项政策的分值，就可以得到教育减负指数。表1报告了不同细项的划分标准和对应分值。梳理出的教育减负政策共有17个细项，对应满分为21分，减负指数越大则减负力度越大。

来源：原文图表

图1A和图1B分别展示了减负政策的省内省际变化特征。总体看来，教育减负力度逐年加大。从平均值看，减负指数经历了三次跳跃，分别发生在2009年、2013—2014年和2018年；而从最大和最小值看，在同一时间点减负政策强弱存在省际差异，但这一差异呈现收敛态势。图1B用各省2018年与2005年减负指数之差的频率密度直方图来刻画减负指数随时间的省内变化。可以看到，13年间大多数省的减负指数都至少增长15分，表明减负政策在省内随时间也有较大变化。省际省内的变化为后续评估政策效果提供了分析空间。

来源：原文图表

本文提出了四个假说，假说1是在教育减负政策发生后，高收入家庭的学生升学概率上升，低收入家庭的学生升学概率下降。假说2是教育减负政策发生后，高收入家庭更可能提高教育支出，低收入家庭更可能减少教育支出。假说3为教育减负政策发生后，高收入家庭更可能增加学习时间，低收入家庭更可能减少学习时间。假说4是减负后，前期家庭教育投入程度低的家庭需加大教育投资；而前期教育投入程度高的家庭的教育投入上升得较少、不变甚至减少。

我们通过实证分析来检验上述4个假说，评估教育减负政策的效果并分析教育减负政策的异质性影响。本文的实证分析主要采用2010—2018年5期的中国家庭追踪调查(CFPS)数据。CFPS从2010年起对全国25个省/市/自治区的14960户家庭共计42590位个人作调查，并每两年做一次追踪调查。

研究发现，以收入分位数为下10%和上10%的家庭为例，我们计算了2008—2018年间教育减负政策对初升高的概率、家庭教育总支出和学习时长的累计影响，计算方法和结果报告在表5中。

总体来看，十年间教育减负政策实施后：

收入处于下10%家庭的学生升入高中的概率平均下降了9.3个百分点，教育总开支平均下降了21%，每周学习时间平均下降了9.19个小时。

而收入处于上10%的家庭的学生升入高中的概率平均上升了5.3个百分点，教育总开支平均上升了67%，每周学习时间平均上升了10.37个小时。

如何切实减少义务教育阶段学生的课业和校外培训负担是近年来广受关注的社会问题。本文系统梳理了2005—2018年间的教育减负政策，构建微观理论模型并推出检验假说，利用构建出的教育减负政策指数和CFPS数据作实证分析，评估了既往减负政策的总体影响。研究有如下主要发现。

第一，此前的减负政策总体上在减少学生学习负担和家庭教育支出方面效果不显著。本文的理论推导显示，教育减负政策可以全面发挥作用的条件较为苛刻，只有在不存在升学竞争或者升学率非常高的情况下，限制课业负担和校外教育培训负担的措施才可能有效，而这些条件在现实中不容易成立。实证结果与上述理论发现一致，也和日韩等国的减负政策效果相似。

第二，减负政策带来了教育产出的分化，使高收入家庭的学生升入高中的概率上升，而低收入家庭的概率下降。减负减少了校内教育供给，此时高收入家庭的学生可以依靠家庭补充教育投资获得额外的竞争优势，而由于缺乏相应经济支持，一部分低收入家庭的学生就会从升学竞争中退出。此时为了减轻学生负担的政策产生了教育公平问题这一副产品，这为理解「寒门更难出贵子」现象提供了理论和实证依据。

第三，减负政策也带来教育投入的分化：一方面，高收入家庭的教育支出和学生学习时间双升，低收入家庭却出现双降；另一方面，前期高投入家庭会减少家庭教育支出，而低投入家庭会增加教育支出。这些发现的含义是，对于高收入家庭，既往的减负政策没有使得这些家庭和学生「减负」，相反，他们的各项教育投入都在增加，参与到基础教育的「内卷」当中；对于低收入的家庭，减负政策的确使得他们的各项教育投入都在下降，然而这种下降的代价是他们在升学竞争中获取的机会越来越渺茫，这意味着教育减负实际迫使他们从升学竞争中退出，不得不在基础教育上「躺平」。

值得注意的是，过去不依赖家庭教育和经济支出的教育模式正在消失，那些更多依赖天赋和勤奋从而经济投入程度低的家庭在减负后不得不加大经济投入。这些发现有助于理解减负力度不断加大的背景下，「内卷」和「躺平」这两个相互矛盾却同时存在并愈演愈烈的现象。

基于上述发现，当下推行的「双减」政策要发挥作用，需要从加大优质教育供给和减少升学的竞争压力两方面着手。要加大义务教育阶段优质教育资源供给，一方面是「增量」，也就是调动社会各方面资源，改善学校的软硬件设施；另一方面是「提质」，也就是加大师资人才的培养，提高教学效率，使家庭和学生可以用更少的教育投入达到学习目标。而要减少升学竞争压力，就需要提供更多的优质高中教育资源供给。同时加大优质教育供给和减少义务教育阶段的升学竞争压力，将有助于在实现减负目标的同时，满足人民对优质教育的需求和国家发展所需要的人力资本需求。

注：

本篇文章摘取自《经济学》（季刊）一篇题为《教育减负、家庭教育支出与教育公平》的论文（第23卷第3期，2023年5月，841-859页），第一作者为北京大学汇丰商学沈艳教授，论文的合作者为北京大学博雅特聘教授、北京大学国家发展研究院经济学教授雷晓燕，北京大学国家发展研究院2022届本科毕业生周子焜。此项研究得到了国家自然基金应急项目和国家自然科学基金面上项目的支持。