与水共存，荷兰“韧性城市”建设

目  录

1. 什么是韧性城市

2. 应对水灾的荷兰韧性城市

3. 鹿特丹韧性城市实践

关键词：

韧性城市 | 韧性规划

韧性建设 | 防灾管理

「韧性城市」一词首次出现在中央文件中，是在2020年10月的中共十九届五中全会；去年，「韧性城市」被写入「十四五」规划和2035年远景目标纲要。如今，韧性城市已成为很多城市发展建设的必选项，例如北京市预计到2025年将建成50个韧性社区、韧性项目。

▼ 北京亮马河的韧性化的改造

放眼全球，已参与世界韧性城市网络（GRCN）的城市已超过98个。

▼ 参与世界韧性城市网络的城市分布示意（来源：GRCN）

韧性城市全球化的趋势与近几十年来诸多灾害正以全新的、难以预测的方式呈现，造成难以预计的损失有着密切的联系——1992至2020年，自然灾害造成全球受灾害人口约44亿，占比64%；仅1991至2001年间的水文气象灾害，造成的经济损失估计为4460亿美元。

▼ 2017年，飓风哈维给美国造成1,250亿美元损失（来源：Wikipedia）

而城市则是自然灾害最为直接的「受害者」，预计到2050年，城市将要承载全球约三分之二的人口，城市面对的挑战不言而喻。因此，发展「韧性城市」成为必经之路，只有这样城市在面对灾害时，才能够凭自身的能力抵御灾害，降低损失，快速恢复社会秩序与经济发展。

▼ 2012年的桑迪飓风，不仅淹没了曼哈顿下城的大部分地区，还造成曼哈顿遭遇大范围停电（来源：Wikipedia）

那么，城市怎样才能具有韧性呢？

下文我们将以平均海拔不超过1.2米，1/4国土位于海平面之下，可谓是与水共存的荷兰为例，了解一下韧性城市的发展。

▼ 荷兰阿姆斯特丹

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什么是韧性城市

「对于危害能够及时抵御、吸收、快速适应并作出有效反应的城市」，这是韧性城市较为常见的定义，但这并非标准答案，因为韧性城市理论仍在形成中，并未形成统一的标准。

在正式进入荷兰的韧性城市话题之前，我们有必要就韧性城市核心是什么，达成共识。

总体上，诞生于1970年代的韧性概念经历了：单一平衡 (工程韧性)→多重平衡 (生态韧性) →复杂适应性系统 (适应性循环)，从「单一生态系统」到「社会复杂系统」的演变。

▼ 2001年，霍林等人在书中提出「适应性循环」模型，成为后来「韧性城市」研究的基础理论之一（来源：Wikipedia）

2000年开始，规划学者、生态学者、环境学者陆续开始关注城市系统应对灾害的韧性问题，韧性的概念开始被多种学科运用。

2008年开始，随着城市面对金融危机、气候变暖、恐怖袭击等越来越复杂、越来越综合的「灾害」挑战，来自工程学、经济学、公共管理学、计算机科学、社会学等更多学科背景的研究者，加入到韧性城市的研究中。

可以说，韧性城市的概念随着时代面对挑战的变化而变化，具有很大的动态性，而且每座城市的发展阶段、面临问题、基础条件完全不同，观念难以统一在所难免。

▼ 2000年以来，全球韧性城市发展的几个重要节点

但是，概念不论如何变化，韧性城市必须具有以下4大基本特征：

稳定性：依托高度可靠和适度冗余的基础设施，在危机期间维持基本的城市功能和服务，维护城市系统的稳定；

灵活性：依托丰富多样的城市资源，在非常态的城市运作状态中，以灵活的方式满足需求，应对危机；

协同性：依托开放的组织体系和高连通性的结构体系，协同城市内外各方力量，维持城市运作，加快城市重建；

创新性：依托畅通的反馈体系和活跃的创新因素，通过「软」的体制创新和「硬」的科技创新，提升预测和应对能力。

说白了，韧性城市在面对灾害时要做到「受得住、缓得来、学得到」。下面，一起看看荷兰是怎样做的。

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应对水灾的荷兰韧性城市

韧性城市要面对的灾害种类繁多，但水灾一直是韧性城市最为核心的挑战，例如洛克菲勒基金进行的「100个韧性城市」项目，在收到来自700多个城市的申请中，30%的城市将洪灾列为首要灾害。

▼ 申请参与洛克菲勒基金进行的「100个韧性城市」项目的众多城市，将洪灾列为首要灾害（来源：GRCN）

而荷兰在应对水灾方面，无疑最具发言权——荷兰是一个低洼的三角洲区域，26%的土地低于海平面，在很长一段历史内，荷兰尽是硗薄之地，很多农地每年三季被淹，产粮不足以养活人口的五分之一。

▼ 低洼的荷兰，一直面临水灾的困扰（来源：government政府官网）

从13世纪起，荷兰在相对干旱地区建造堤坝。后来，经过大规模的填海工程截流排水，创造出「圩田」，形成了荷兰农业发展的基础。

▼ 16世纪起，风车被用来抽水是管理水资源的重要工具

1953年春季，荷兰发生了风暴潮，北海海水形成一堵高达7.5米的水墙，袭击了荷兰。这场灾害夺去了1836条生命；约10万人失去家园；47300座建筑物遭到破坏；20万公顷的土地被淹没。荷兰政府开始认真思考如何永远杜绝水患，灾后17天成立了特别委员会，任务是「制定措施，以使这样的灾难可能不会再发生」。

▼ 1953年，经历了北海风暴潮的荷兰（来源：Wikipedia）

1955年，荷兰推出全新的防洪策略——三角洲工程，构筑起贯穿整个西部海岸线的海防工程，被称为「世界第八大奇迹」。

三角洲工程历时40年，修建了16,500公里的堤坝，使昔日的岛屿与内陆连成一个半岛，成为一个庞大的水坝体系，保卫荷兰国土安全。

▼ 三角洲工程建设的部分水坝（来源：Rijkswaterstaat）

▼ 海尔德东海尔德克林堤坝（来源：Wikipedia）

虽然有了三角洲工程，奉行「与水斗争」的荷兰拯救不了城市在气候变化中的脆弱性：1993至1995年间，荷兰境内河水水位达到有史以来的最高点；1995年，荷兰海尔德兰省的堤防几近溃堤，25万居民与一百万头牲畜虽然预先撤离，但也造成将近百亿美元的经济损失……

「我们用更高的堤防堵住河流，更强的堤坝挡住海水，大自然就以更大的洪水还击，这是徒劳无功的。」

—— 荷兰三角洲研究院（Deltares）

荷兰认识到，面对洪灾只靠「堵」和「挡」是不行的，必须重新审视「城」与「水」的关系，建立国土安全新思维，不当的管理反而会引发水患。

因而，荷兰的治水观念近些年也由此发生重大改变：与其硬碰硬地对抗，不如设法找出与水和平共处的方法，减轻水带来的灾害，这也就形成了荷兰增加城市「韧性」的一个指导思想，两大实施战略。

▍指导思想：还地于水，与水共存

荷兰在治水建设堤坝的传统做「加法」的方式基础上，逐渐引入做「减法」：荷兰推行了「还地于河」「建设遵循自然」等措施，让建筑用地、农田重新转为水域，增加容纳空间，提升自然的容灾能力。

▼ 「还地于河」是荷兰全国境内的防洪计划，目标是让位于荷兰境内马斯-莱茵河流域下游沿岸地区有更多的处理水位升高和滞留洪水的容受力（来源：government政府官网）

「与水共存」这一治水新思维不仅在荷兰国家战略规划上有所体现，并且已经上升到法律层面。荷兰《新水法》与《空间规划法》都强调「水土资源的统筹管理」，形成在空间规划上与水结合、与水共存的城市建设格局。

▼ 在规划审批中进行水影响评估流程

▍两大实施战略：提升规划韧性

荷兰颁布了《国家气候适应战略（NAS）》，强调通过土地利用、空间规划，以调适气候变化引起的灾害，让荷兰实现气候不侵（climate Proof），在面对不确定性的灾害时，依然能运行良好。气候不侵主要原则有两个：

▼ 荷兰《国家气候适应战略》（来源：government政府官网）

原则1：进行风险管理，策略性地考虑各种不确定性，以避免或最小化灾害损失。以堤防为例，现有的堤防应考虑更改为阶梯形式，以减少极端事件发生，如洪水或潮水溢堤时，堤内大量淹水且无法排出而造成的严重损害。

原则2：利用与包容自然系统原有的特征。例如建立更多容纳洪水的空间，在都市地区则可采用如滞洪池等设施，以及家户减灾措施及空间规划，以减少灾害损失。

▼ 国家气候适应战略提出的气候不侵模式（来源：government政府官网）

荷兰在2008年开始了新的三角洲工程建设，与《国家气候适应战略》互为补充。

经过多次编制的三角洲计划2.0版已经逐渐成熟，计划主要关注洪灾风险管理、韧性空间规划与设计、淡水供应等方面。通过水利、规划、景观、气象、经济等跨领域合作，推动经济增长、创造工作机会、提高人们的生活质量，以增加城市多维度的韧性。

▼ 三角洲计划2.0版涵盖的重点区域（来源：government政府官网）

在两大战略的促进下，荷兰开始了众多韧性城市的建设试验。

例如荷兰虽然看起来不缺水资源，实则缺少淡水资源，针对这一难题，荷兰提出「流动城市」(Flow land)的理念，通过增加排水和给水量以及提高城市水系流动和冲刷的频率，增加对地表水的管理利用。

同时，为防止下暴雨时地下排水系统负荷过重，从屋顶和街道流下来的雨水被引导渗透到绿地或城市水系景观里。

说了这么多，大家还是很难对荷兰的韧性城市建立感性认知，下文我们以鹿特丹为切入点，看一看韧性城市的具体建设实践。

▼ 鹿特丹鸟瞰

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鹿特丹韧性城市实践

鹿特丹位于荷兰西南部莱茵河口地区的新马斯河两岸，是荷兰第二大城市，欧洲第一大港口，全球最重要的物流中心之一，也是全球水治理的典范城市。

▼ 沿着新马斯河发展的鹿特丹

鹿特丹一直在谋求与水共生：平均每年有300天都在下雨，在2015年，鹿特丹有多达6亿升的降水量需要纾解。

因此，自古以来当地便开始修建堤坝，在19世纪60年代，鹿特丹开始了举世瞩目的围海造田工程——马斯平原垦地工程（目前完成12,000公顷）；20世纪末，鹿特丹又建成了号称能抵御万年一遇风暴的马仕朗大坝。

▼ 马仕朗大坝（来源：Flickr）

总体来说，鹿特丹「韧性城市」 建设主要从规划、实施、管理三个层面展开。

1. 顶层规划引领

鹿特丹韧性城市发展战略规划，历经了从「单一」到「全面」的过程：从2001年开始，鹿特丹逐渐在城市发展战略中加入对水韧性、气候韧性的思考，在2016年形成了一个比较全面的「鹿特丹韧性城市战略」，促进水与生存空间的共生。其中，「洪患」问题是「韧性城市战略」的重中之重。

▼ 鹿特丹韧性城市发展历程示意

同时，从单一到全面的发展，也让韧性城市的建设越来越复杂，越来越需要跨行业、跨部门间的配合，这也让统筹协调工作变得尤为重要。

因此，鹿特丹设置了「首席韧性官」和韧性办公室，负责统筹协调工作。

▼ 「首席韧性官」及韧性办公室职责示意

首席韧性官由市长直接领导，相当于城市最高级别的项目经理，主要职责是统筹跨部门、多专业、多学科合作；二是制定多规合一的韧性城市战略，为各部门规划提供宏观指引，促进各部门之间的工作衔接顺畅。其中，「水」是首要考虑的要素，并作为空间规划的硬约束。

▼ 首席韧性官促进多规合一的发展，使城市基础层、网络层与使用层之间的相互关系更加融合（来源：government政府官网）

2. 韧性城市建设

鹿特丹韧性城市建设不仅有城市层级的系统建设，也有社区层面的针对性打造，在最大限度地发挥城市应对洪患灾害能力的同时，提升城市韧性。

▍城市层级

首先，高标准设计防洪堤坝系统，保卫城市安全。如鹿特丹抵抗海潮的堤坝可以抵御10,000年一遇的风暴；抵抗洪灾的堤坝可以抵御4000年一遇的洪灾。

更重要的是，鹿特丹还调整了以往修建堤坝的思路，从「围堵」 到「留白」，让河堤兼并防洪与休闲的功能。鹿特丹有360km的河岸，其中70%都是硬质「河堤」，阻断了城市与河水的连接。

鹿特丹「城市河岸潮汐公园」项目「软化」原有的硬质河堤，在水位低时充当城市休闲公园，在水位高时，成为城市与河水的「缓冲区域」。而洪泛区的堤坝设计成梯形，在水位较低的季节，这里成为了市民休闲娱乐的好地带，可以聚餐、运动、休闲。

▼ 鹿特丹河岸潮汐公园分段及改造后的效果（来源：Flickr）

其次，鹿特丹发展建筑、景观的两栖化，打造漂浮城市应对洪灾对建筑、景观造成的破坏。如鹿特丹打造了众多水上住宅、水上农场，其中「浮动展馆」是鹿特丹水上城市的标签项目，该房屋可随着水位涨落上下移动轻松应对洪灾，并利用太阳能和水资源解决能源问题。

鹿特丹还将码头园区（RDM Campus）划定为漂浮城市的试验区，包括建设再生能源科技水上实验室、浮动大坝、水上房屋、水上办公室、水上酒店等等。

▼ 鹿特丹「浮动展馆」项目及水上住宅

此外，鹿特丹还将众多的停车场改造为洪灾来临时的「蓄水池」，形成「先滞留、再存蓄、最后排放」的模式。如博物馆公园附近的地下停车场，建有荷兰最大地下蓄水设施，当暴雨导致城中排水系统出现溢流时，大量的雨水将在汇流到停车场蓄水系统中。暴雨过后，再进行排放。

▼ 拥有蓄水功能的博物馆公园地下停车场

▍社区层面

在社区内，公共空间承担起可蓄水、可休闲的广场功能，成为城市抗洪系统的一部分。

如倍恩特姆广场，是世界第一个具有复合功能的水广场。平时雨水广场是一个市民休闲空间，在雨季里承担社区的集水功能（屋顶水、地表水汇聚到工程）。

同时，雨水广场成为蓄水池后，并不是直接与城市排水系统连接，增加排水负担，而是会统一经过地下管道输送到污水处理中心，这些雨水经过净化后再被输送到家家户户。

▼ 倍恩特姆广场即有休闲功能，也是城市抗洪系统的一部分（来源：Flickr）

社区建筑的屋顶是治理的另一个重点。鹿特丹在2008年前后卯足了劲向公众宣传绿色屋顶的好处，同时还以补贴的形式进行推广。无论居民还是企业，只要绿化自家住宅或办公楼的屋顶，就能申请成本价的25%作为补贴。

如今整个鹿特丹的绿色屋顶总面积已超过20万平方米，未来的目标是每年增加4万平方米。之所以推广绿色屋顶，不仅是为帮助建筑物保温隔热，在城市遇到暴雨还能蓄水，还能通过屋顶菜园、屋顶餐厅的商业开发，以及养蜂等功能，增加城市的经济韧性、生态韧性。

▼ 商业、屋顶花园、游乐场、社区菜园相结合的鹿特丹屋顶公园

3. 韧性城市管理

鹿特丹通过数字化的方式管理韧性城市。

▍大数据监测

2013年，荷兰推出数字三角洲工程，使用数字技术管理水灾。鹿特丹第一时间通过大数据整合分析历史和现有的各项水资源和堤坝数据，希望利用更准确的综合性信息帮助当局预测自然灾害及组织水利管理，并减少管理成本。

结合大数据，鹿特丹还引入了3Di水管理系统，可以在强降雨的情景下预测水流和洪水对城市的影响；3Di水管理还可以帮助开发和评估韧性实施策略。

▼ 鹿特丹使用大数据管理饮用水系统（来源：government政府官网）

▍应急响应数字化

数字化也被应用到应急管理领域。如荷兰-警报短信（NL-alert），是在荷兰境内的手机灾难警报系统，政府在灾难发生时通过手机向灾难发生地附近的民众发送手机信息，向他们通报灾难的情况以及相关逃生安全措施等等。

而Overstroom ik则是一个手机APP，居民只要在app中输入住房的邮箱编码，就可以知道自己是否在危险中，并且可以根据地图去安全的地方避难。

▼ 面向大众防水灾使用的Overstroom ik APP

电网作为相应系统的基建，「气候不侵电网」成为电网建设的新目标，做到水灾害来临时相应系统能正常运转。

▍全民参与

为了让公众了解韧性城市建设理念，鹿特丹展开众多的「水主题」教育活动，例如，鹿特丹Dykebiking项目让孩子们参与「防洪规划」的实践活动，老师会带领孩子们到防洪堤坝上了解堤坝的基础知识，还会带领大家手工打造堤坝模型。

再比如鹿特丹「屋顶教育」项目，旨在让鹿特丹的学生可以在屋顶了解到「屋顶绿化」对雨水管理的作用，并且可以在屋顶农场学习农业知识、生态知识，甚至亲自动手养蜂。

▼ 鹿特丹「屋顶教育」项目（来源：dakakke）

政府还设立 「韧性工具箱」 网站，鼓励居民参与到韧性城市的设计之中；通过「三角洲城市鹿特丹（the Delta City Rotterdam）」 APP，让市民及时掌握韧性城市的建设状况，并实地考察鹿特丹的韧性城市建设。

政府特别鼓励居民参与到社区「绿色」空间的打造之中，使绿色可持续。而鹿特丹Hoogvliet的住宅区内，则是发动居民与公共工程部、建筑设计师一起合作，在社区公园建造了生态湿地、雨水公园等，探索社区如何与雨水共存。

▼ 鹿特丹Hoogvliet的住宅区内，居民参与的社区环境改造（来源：Wikipedia）

总结来说，荷兰在与水斗争，与洪水为敌的「抵御」阶段，采用传统的「工程学思维」治理水害。而到了与水共存，与洪水为友的「适配」阶段，通过更为综合性的韧性城市建设，解决城市发展需求与突发冲击之间的均衡问题。

此外，围绕韧性城市的建设，荷兰并非「只投入不产出」。围绕水主题，荷兰做起了水技术产业的文章，形成众多的水技术产业集群，大力推动技术出口。

其中最有名的是——吕伐登水科技园，该科技园依托产、官、学共建的运营方式，成为完善「创新链」的平台，获得了90多项专利（至2020年），孵化出38家产业链上的企业。