韩志明｜提升以个人为中心的城市应急管理能力

编者按

近期，据央视新闻报道，华北、黄淮等地今年迎来最长连续高温，6月22日到24日，北京市大部分地区最高气温达到38℃至39℃，6月22日北京南郊观象台气温飙升至41.1℃，是有观测记录以来历史第二高。而端午节假期过后，据央视新闻消息，28日起，北京、河北天津等地将出现强对流天气，局地或出现8至10级雷暴大风和冰雹。此轮极端天气亦引发公众的广泛讨论。事实上，近年来，随着全球气候变化加剧，极端天气已经不是遥不可及的威胁，而是全人类迫在眉睫的现实挑战。2022年底，上海交通大学中国城市治理研究院曾召开相关学术研讨会，围绕极端天气下的城市治理韧性展开探讨，本刊以此会议为基础，形成“增强极端天气下城市治理的韧性”圆桌会议。值此之际，本公众号特推出本组圆桌会议相关文章，供读者思考，仅代表作者观点，不代表公众号立场。

提升以个人为中心的城市应急管理能力

韩志明｜上海交通大学国际与公共事务学院、

中国城市治理研究院教授

本文原载《探索与争鸣》2022年第12期

非经注明，文中图片均来自网络

韩志明教授

当今人类已经进入“乌卡时代”，面临着各种风险和不确定性的挑战。其中全球气候异常现象显著增加，带来高温、干旱、暴雨和飓风等极端天气，对各国人民的生产和生活都带来严重影响。面对极端天气带来的灾害性后果，各地城市除了加强韧性城市建设，以防御极端天气造成的问题，就是积极构建日益精密的应急管理体系，提高城市应对危机的能力。城市应急管理体系是政府自上而下地建构起来的系统工程，包含组织体系、运作机制、法律基础以及资源保障等，具有正式性、科层化和系统化等特点。但良好的应急管理体系也需要自下而上的灵活安排，比如公众的风险防范意识、群众的自救互救能力、邻里之间的守望相助以及社会的人文关怀等，真正做到“一个都不能少”，向受灾难影响的个人提供不可或缺的支持和救助，提升个人规避或抵御灾害的能力。

宏大而正式的应急管理叙事

2003年，在遭遇“非典”疫情的巨大冲击后，应急管理成为社会可持续发展面临的重大课题，中国开始了前所未有的应急管理体系建设。经过近20年的试错、探索和发展，中央和地方持续出台了大量相关的法律制度，逐步建立了以“一案三制”为特色的覆盖多灾种的应急管理体系及其运行框架。2018年以来，政府机构改革专门成立了应急管理部，统筹和整合应急管理的相关职责，应急管理也逐步纳入常态化、制度化和法治化的轨道，各级政府的应急管理能力显著提升。城市既是各种资源要素高度密集的空间形态，又是政治、经济和社会生活的重要舞台，面临着各个方面的风险和不确定性，尤其需要建立高效率的应急管理体系，提升城市应急管理的能力，维持城市的秩序、安全和发展。

不过，当前应急管理的理论和实践基本上都是自上而下的宏大叙事，主要关注各种灾害影响城市及其治理的范围和程度，探讨如何才能降低灾害的影响及其后果等。应急管理体系建设的主要内容也集中在如何完善应急管理的体制机制，加强灾害事故风险的预警防控，强化应急基础设施的硬件建设，实现应急要素资源的合理配置，优化应急救援的协同机制等方面。这些都是根据自上而下的任务逻辑而规划和建设起来的，是依托政府的科层体系而发展起来的，着眼点是组织、部门、结构、制度、资源以及技术等，核心是响应、职责、功能、角色、责任和后果等，却缺乏对社会群体尤其是个体状况的深切关注，也远没有考虑和触及个人的生命体验。

进一步说，目前有关应急管理体系的理论思维是缺乏个人观照的，是没有个人的位置的，甚至是还有意或无意忽略了个人的因素。无论是普通人民群众，还是政府工作人员，人们更多地把眼光聚焦在灾害影响的范围有多大，造成了多少人的死伤，带来了多大的经济损失，而很少去关切被灾害困扰甚至吞噬的个人，具体如被特大暴雨冲入下水道的路人，被突发山洪席卷而去的游客，因极端高温导致热射病而死去的工人等。换句话说，应急管理体系是高度理性化的行动方案，目标是关于灾害及其损失的数学计算，注重的是控制灾害波及的范围，降低灾害导致的后果，而个人都被简化为均值化的平均数，是一个一个相互对等的或无差别的“1”而已。

相应的，应急管理的设施、资源以及场景等要素，都是按照比例的或平均数的逻辑进行配置的，对应于每千人病床数、人均紧急避难面积、灾害预警信息发布公众覆盖率等指标，比如上海市目前拥有175个急救分站，980辆救护车，平均每3万人有1辆救护车，平均服务半径缩短到3.5公里，平均反应时间小于12分钟，都是这种整体性或全局性的应急管理逻辑的重要体现。这在实践中是合理的，也是现实可行的，而且是立足于公平和效率的立场，专注于整体的功利化计算，寻找公共利益的最大值。但平均数必然掩盖了个体之间的巨大差异，按照比例的资源配置并不必然能够被需要的人用到，人均可拥有的资源设施在遇到极端情形的时候也会面临挤兑的后果。

城市应急管理

灾害中的个体遭遇及其救助困境

极端天气造成的灾难是弥散的，深深嵌入到个人的日常生活之中，影响着个体的认知和行动，也成为打开潘多拉魔盒的钥匙，积累而演绎成不幸的故事。正如埃里克·克兰纳伯格的《热浪》向人们揭示的，很多自然灾害最后既是天灾，也是人祸，两者是分不开的。极端天气固然是导致灾难的直接原因，但正是各种社会因素的交互作用，才使得“自然灾害”演变为“社会灾难”。在克兰纳伯格笔下，老年群体在热浪中的高死亡率并不单纯是个人体质的问题，而是人际关系的萎缩、社区关怀的冷落、福利机构的无奈等多重因素叠加的结果。老年人因个体因素以及孤独体验而选择社会退却，成为灾难中被人遗忘的角落。一个个受灾害影响而死去的人，最后只是一连串难以激发人们兴趣的冰冷数字。

“持续高温导致工人晕倒在工地”“地表温度高得可以煮熟鸡蛋”“巨大的台风导致渔民失踪和死亡”……诸如此类极端天气引发的问题，每天都在世界各地上演，媒体也都在不遗余力地报道。就像好莱坞的灾难片经常揭示的，灾难降临也直接暴露了不平等的社会现实，个体在灾难面前也承受不平等的待遇，得到不一样的结果。比如2021年美国的得州寒流和2022年的英国伦敦热浪，都导致了大量人口死亡，极端天气使得电力需求激增，电网危机导致伦敦电价暴涨50倍，得州电价飙升270倍，富人还可以多花钱而用电，但买不起电的穷人就只能遭遇被热死或被冻死的厄运。而且，在现实的危机面前，各种脆弱性群体往往是零散和随机分布的，很难获得外来的支持和必要的救助，因此很容易因为“天灾”而转化成“人祸”。

气候性灾害对所有人都产生影响，因此应急管理体系需要从整体或全局上进行规划和应对，以降低灾害的影响及其不良后果。但具体的灾害对人的影响又是不同的，会给人们带来显著不同的结果。这其中既与个人的体质、职业、收入和地位等因素密切相关，核心就是个人是否具备抵御灾害侵害的资源和能力；更与个人什么时间在什么地方等运气因素有关，也就是个人是否不幸在灾害发生的现场，比如被暴雨淹没在隧道的人。所以，真正要关心的问题是，灾难究竟会影响到哪些人，会给哪些人造成致命的后果，哪些人不幸在灾难的现场等。而这些人显然是身处特定时空场景下的分散的个人，是受到不同个人和社会因素约束的具体的人。这些因人因时因地而有所不同的情况，是自上而下的应急管理体系所难以顾及的。

实际上，底层人群或特殊人群处于社会的边缘，经济实力不够强大，很难获得社区或邻里的支持，因此非常脆弱无力，受到更大的困扰，付出更大的代价。比如《防暑降温措施管理办法》强调，“日最高气温达到40℃以上，应当停止当日室外露天作业”，“因高温天气停止工作、缩短工作时间的，用人单位不得扣除或降低劳动者工资”。但实际情况可能是，相关预警部门只有预警提醒，却没有针对性的高温防护措施，劳动部门和企业单位只通知高温停工，却没有提供停止作业的补偿保障，许多人不得已而在高温环境下工作，导致身体受到严重损害。所以，正是个体特殊化的生存处境及其命运反衬出系统化的应急管理体系往往是大而不当的，看上去很美，但却不中用，既不能及时照顾到需要的人，更别说立刻就能发挥作用。

发展和完善个人取向的应急管理体系

现代城市的规模越来越大，城市的运行和管理越来越复杂，提出了城市治理现代化的紧迫要求。城市就像是有机生命体一样，具有复杂性、脆弱性和不确定性。面对日益频发的各种灾害和危机，城市必须系统推进应急管理体系建设，着力推动管理理念、机制和方法的创新，持续提升城市治理的制度化、精细化和智能化水平。这其中要注意的是，除了自上而下地推进应急管理体系的制度机制建设，提升应急管理机构的反应和救助能力，还需要树立自下而上的个人视角，深入落实以人为本的治理理念，织密灾害事故防控的社会网络，提升个体应对和处置灾害的能力，从细节和局部提升应急管理体系的效能。

推动城市应急管理体系建设，当然需要加大资金和资源的投入，系统优化城市应急的设施和装备，整体提升城市防范和抵御灾害的能力。但由于灾害及其影响具有弥散性、不均衡性和不确定性，尤其是灾害后果最后总是降临到大量分散的、不确定的和具体的个人身上，这就造成应急管理工作的不可及性和不可能性。所以，城市治理现代化绝不只有体系和资源等方面的宏大叙事，更不能满足于总量数据比率或概率的优化，还要大力发展基于个人取向的城市治理机制，推进个人应对灾情的可行能力建设，让受灾者能及时得到灵活有效的救助，能够在地或现场规避危机造成的影响，也能够切实解决个人面临的难题，比如救护问题或信心问题等。

“暴雨来袭应如何自救”普及图

长期以来，对于灾害治理的认知和理解，人们都习惯了自上而下的全局性立场，所呈现出来的图像或景观通常是各级领导紧张而密集的安排部署，政府和社会系统大张旗鼓的动员，数量庞大的设施或物资投入，各地方战天斗地的悲情场景等。但同样要重视的是，实现城市治理的转型和升级，还应该坚持应急管理的个体视角，着眼于个人来规划、设计、部署和落实应急管理措施，以具体的个人作为精细化治理的基本单元，时刻关注灾害情景中的个人状况及其遭遇和体验，多渠道协调个人的内外部资源和条件，将救助资源和力量精准配送到个人身上，让每个人都成为应对危机的有效力量，切实提升特定场景中个人规避或抵御灾害的能力，把灾害后果的程度降到最低。

灾害所带来的都是很具体的损害，最后都是由具体的个人来承担的。宏大的应急管理体系不管如何健全和精密，最终都要支持和帮助受灾的个人，提升个人应对和抵御灾害的能力。这就要求，一方面树立平战结合思维，注重提升个人危机应对的常规性能力，包括精准识别受灾人群的个人情况，实现灾害相关信息的公开，确保救助资源高效下沉到个人，提升救助措施适配个人的能力，比如提供必要的心理援助等；另一方面则是提升社会的互助能力，积极动员社会力量参与灾害救治，培育和提升灾害应对的社会资本，推动民众之间的相互救助，尤其要注重发挥社区的优势，发挥各种专业人士的作用，做到第一时间在现场就地解决问题，比如路过的护士救活了突然晕厥在路边的陌生人等。