“一带一路”对西方意味着什么？

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原标题：Misdiagnosing the Chinese Infrastructure Push?

来源：The American Interest

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黛博拉·布罗蒂加姆(Deborah Brautigam) 是伯纳德·L.施瓦茨（Bernard L. Schwartz）国际政治经济学教授，约翰·霍普金斯大学高级国际研究学院中非研究计划的主任。

编译摘选

内容摘要：随着“一带一路”倡议的推进,西方国家对该倡议的安全影响表示担忧。然而以汉班托塔港和吉布提为例，中国的港口和基础设施建设投资实质上是商业行为，符合低收入国家的发展愿景，并不具有军事或战略威胁。西方可以通过更紧密地参与，帮助塑造“一带一路”。

中国的一带一路倡议与其说是对西方的军事或战略威胁，不如说是对西方的经济威胁。

在过去的五年里，中国的“一带一路”倡议引起了广泛的关注和警惕。对于中国向外发展的新阶段，西方在多大程度上应感到担心呢?

中国政府将“一带一路”描绘成一个“双赢”的跨境经济刺激计划:中国的向外发展将刺激中国和新丝绸之路沿线其他国家的经济增长。中国承诺为基础设施提供资金和投资，打造横跨中亚、延伸至印度-太平洋海域的经济走廊，此举被比作新马歇尔计划。

但也有人认为，中国主要关心的是“一带一路”的战略收益:利用其经济实力发挥政治影响力，改变西方制定的商业规则和现状，甚至进行军事扩张。

中国对海外港口的兴趣是引发这些观点的主要因素。中国企业对希腊和南欧其它国家的港口进行投资，这被视为为通过欧洲“软肋”进入的“特洛伊木马”。尽管港口投资具有商业和军事双重用途的潜力，但中国可能正试图沿着古老的贸易路线和重要的航道“悄悄扩张”其军事实力。

2017年，负债累累的斯里兰卡将亏损的汉班托塔港的运营控制权移交给一家由中国主导的合资企业，以换取中国招商局港口控股公司11亿美元的投资。此事过后，一名印度安全分析师提出了一个如今广为流传的概念:“中国的债务陷阱外交”。

美国政府也加入了这一言论攻击。高层官员多次警告称，中国有意将其他发展中国家卷入债务网络，然后利用这一策略来获得不公平的或战略上的让步。约翰霍普金斯大学研究所、中国非洲研究计划，以及波士顿大学和威廉玛丽学院的其他机构都在关注中国的海外借贷。在中国银行资助的3000多个各类项目中，汉班托塔是唯一一个被用作“债务陷阱外交”证据的项目。

人们有充分的理由对中国的行动表示高度关切。其中最紧迫的事件是，中国于2017年7月在埃及苏伊士运河的门户——曼德海峡战略要地吉布提——开设了第一个海外军事基地，这一海军基地距离美军基地莱蒙尼尔营仅7英里，此举使人们开始怀疑中国能否保持和平崛起。

另外，一些“一带一路”国家的债务可持续性也令人担忧。国际货币基金组织总裁克里斯蒂娜•拉加德(Christine Lagarde)在中国举行的“一带一路”会议上发表讲话时警告称，“一带一路”的庞大规模带来了“潜在的项目失败和资金滥用”的风险。她指出，尽管基础设施建设能够提振增长，但“一带一路”基础设施借贷的低门槛可能导致国际收支问题。目前向中国借款的大多数国家都有接受IMF救助的历史，而且几乎所有国家(包括中国)的金融、经济机构都很薄弱。

然而，迄今为止的证据表明，我们几乎没有必要对中国企业进军“一带一路”沿线的海上及基础设施项目的安全影响感到担忧。除了极少数例外，中国在该领域日益增长的影响力逻辑上主要可以解释为商业活动。

中国提出“一带一路”倡议的原因

2013年，中国超过美国成为世界上最大的贸易国。“一带一路”倡议于当年启动，此举是中国领导人对“走出去”战略的推广。中国正在走出低端制造业，面临着建筑业产能过剩，外汇储备仍在3万亿美元左右。

起初，“一带一路”计划建立以历史贸易路线为基础的新型经济走廊网络。丝绸之路经济带将通过中国西部和中亚从陆路连接中国和欧洲。21世纪海上丝绸之路沿着古老的海上贸易路线，经由印度洋和苏伊士运河将中国的东部和南部连接到欧洲和中东。

然而，在成为标志性项目5年后，“一带一路”似乎已无处不在。这个标签已经贴在非洲各地的项目上。2018年，拉美和加勒比地区受邀加入“一带一路”建设，现在意大利也加入其中。

这主要由于“一带一路”恰好符合低收入国家的发展愿景。中国拥有过剩的外汇、产能和中等水平的制造业，需要将其全部转移到海外。据亚洲开发银行称，仅亚洲发展中国家每年就需要约1.7万亿美元的基础设施投资，以维持经济增长、减少贫困和减缓气候变化。据非洲开发银行估计，在“一带一路”外围的非洲，每年的基础设施需求为1300亿至1700亿美元。在经历了数十年的衰退之后，世界银行和富裕国家的捐赠机构只是暂时重启了对发展中国家基础设施的资助。

基础设施具有重要的乘数效应。它通过在建设过程中对商品和服务的需求，创造了一种临时的经济刺激。如果投资合理，基础设施的改善可以对经济发展产生强有力的影响，这主要是通过降低成本实现。世界银行经济学家的初步分析发现，“一带一路”投资确实显著降低了成本。 如果配合提高效率的政策改革，一些“一带一路”国家的运输成本可能下降四分之一。一些中国制造企业正在迁往成本更低的地点，而世界各地的许多国家都渴望抓住这个机会。

港口与经济增长

为什么中国对建设和购买港口如此感兴趣?中国自身的历史提供了一些启示。

1980年至2000年间，中国新建了184多个港口，以支持其快速增长的经济。其中大多数港口附近都建立了工业园区和经济特区，以便制造商聚集、出口。但由于新港口通常是资本密集型的，加之启动期较长，回报率较低，中国优先考虑与外国公司建立合资企业，以期获得资本和提高运营效率。

自那以后，中国港口接待了大量外国投资者，早在加入WTO的2001年，中国就有25个由跨国公司共同拥有、管理或运营的集装箱码头。

在过去的几十年里，许多国家的港口都实现了私有化和全球化，因此中国的港口企业在当前的国际环境中根本算不上异类。在美国，大多数集装箱码头也由外国公司经营，全球航运日益集中。

随着国内港口增长放缓，中国航运和港口管理公司正将目光投向海外。其中最大的港口企业之一招商港口控股有限公司目前在15个国家拥有港口投资。该公司在2015年表示“我们的增长引擎将而且必须来自海外”。

正如中国需要向外国公司学习一样，其他国家现在也渴望得到中国的资本和运营诀窍。伦敦海事研究咨询公司Drewry的高级分析师尼尔戴维森(Neil Davidson)对记者表示，“中国企业收购海外港口资产具有良好的商业意义。我不认为欧洲国家会感到威胁，因为在几乎所有情况下，地主的职能仍然掌握在当地国家手中。”

投资汉班托塔港并非债务陷阱外交

根据中国交通部的数据，中国企业参与了“一带一路”沿线34个国家至少42个港口的建设或运营。有关中国“一带一路”计划的讨论中有一种观点：中国的银行和企业正在引诱各国为无利可图的项目借款，以便中国能够利用这些债务获得让步。批评人士总是用中国收购汉班托塔港的例子来证明这一观点。然而，这种说法证据并不充分。

位于斯里兰卡欠发达地区的汉班托塔港几十年来一直是该国官方发展计划的一部分。在2005年长期内战结束后，斯里兰卡开始计划将本国打造为在印度洋的贸易、投资和服务中心。该国唯一的主要港口科伦坡拥挤不堪，挤满了集装箱。对斯里兰卡来说，建造一个新的大型港口有助于提升信心。

2007年，在中国港湾工程有限责任公司和斯里兰卡政府的大力游说下，中国进出口银行同意为该港口一期工程提供3.07亿美元的商业买家信贷，中国港湾工程有限责任公司负责该项目。2010年，斯里兰卡启动了项目的第二阶段，获得了中国进出口银行优惠贷款计划，贷款的固定利率为2%。该港口的通行能力从2012年的32艘增加到2014年的335艘，当年港口吞吐量超过10万辆。

吉布提：非洲的新加坡？

除此以外，美国政府对中国在吉布提港口的投资也表示了担忧。2015年，在支持索马里沿海贸易航线的反海盗行动近7年后，中国在吉布提设立了首个海外军事设施，成为第7个在该重要区域设有军事前哨的国家。

虽然吉布提利用其地理位置吸引军事驻扎，但中国是唯一将吉布提视为重要经济伙伴的国家。与汉班托塔一样，吉布提希望利用其地理位置成为“非洲的新加坡”，这也是中国在吉布提港口和自贸区项目贷款和投资的核心。

中国招商局港口控股有限公司在2013年投资了吉布提港，并帮助吉布提获得了中国的贷款，用于修建连接吉布提至埃塞俄比亚铁路终点站的多拉雷多用途港。2018年，中国企业启动了占地240公顷的试点项目，计划将其打造成一个18平方英里的工业和自由贸易区，重点发展贸易物流、出口加工和免税零售业务。 到2018年年中，中国已成为该国最大的债权国，贷款额约为13亿美元。

真正的挑战：东亚模式和裙带资本主义

如今，在基础设施建设方面，中国推动的真正挑战既不是军事上的，也不是战略上的。对美国来说，挑战在于，中国投资基础设施的模式对许多低收入国家具有相当的吸引力，而美国也没有提供更好的方法。但对于向中国借款的发展中国家来说，挑战在于克服寻租和任人唯亲——这是东亚经济史重要的一部分。

东亚各国政府将征服新市场视为一个重要的战略目标。在全球航运和建筑市场，中国政府和企业都认为自己在赶超欧洲企业的领先优势。中国的政策性银行融资使中国企业能够在建设经济基础设施方面获得商业优势，如港口、公路、电信和发电厂的建设。截至2018年年中，中国国家开发银行表示已承诺向“一带一路”沿线国家项目提供至少1100亿美元资金，中国进出口银行则宣布提供了900亿美元资金。尽管美国资金相对充裕，仅2017年就承诺提供近350亿美元的经济援助，但这些援助很少用于经济基础设施建设。

美国无法轻易对抗中国的商业外交。尽管特朗普政府已经提议成立一个新的机构来与中国竞争，但具体细节尚不明确，推出过程也将十分缓慢。

另一方面，中国对银行业的控制，以及东亚模式所推崇的政府与资本之间的紧密联系，都有其自身的明显弱点。该制度可以鼓励投资;但它可以而且通常也会导致寻租和任人唯亲。但在2018年，中国领导人警告称，中国的资金不允许用于“面子工程”，这意味着银行将更严格地审查提案，将是件好事。

中国在港口和基础设施投资方面确实对西方提出了挑战，但这不是一个新的挑战。正如国际货币基金组织总裁拉加德所指出的，对重大新基础设施的投资总是需要谨慎管理。西方可以通过更紧密地参与，帮助塑造“一带一路”。