周其仁：中国土地问题焦点是农地转用 看成都四步走经验

　成都的“四步走”经验

他表示，应对土地转让问题，成都的对策大概可以总结为“四步走”：

　　第一步是利用西部大开发的机会，先期规划工业项目开始往那里移动，投资往那里移动。这里考虑到了东部已经走过的路的经验教训，所以在2003年成都提出了“三个集中”。这“三个集中”的提法不是成都发明的，而是江浙发明的，简单说是将空间资源仔细分配，工业项目不能那么散，要向工业区集中，农民要向中心村、集镇和城市集中，耕地要向种田能手集中。

　　“三个集中”带来了怎么集中？新房子谁盖？老房子拆了怎么办？谁来投资等一系列的问题。从2004年到2007年，成都的城市化矛盾加重，于是就向国土部要求扩大城市范围，扩大工业项目。国土部提出了如果农村的建设用地收缩一亩，城市的建设用地就扩大一亩相挂钩的办法。

　　挂钩政策在城市化加速的背景下发生。在各省都跑到北京要地、国土部考虑耕地红线和土地节约利用的情况下，最后平衡的办法就是，把集体的建设用地收缩数量和城市建设用地扩大数量挂钩。

　　比如说想把某一个村庄的50亩宅基地变成建设用地，按照挂钩的办法，就要通过规划找到一个新建区，修一个新村，然后一家家去谈，愿不愿意搬到新房子去，老房子怎么定价，地怎么定价。同意的全部搬过去，房子拆掉复垦，变成耕地，不同意就留在那里。给农民换房的时候因为是楼房，所以尽管很多户的面积都比以前的大，但是农村的建设用地却节约了出来，用于城市的扩大。这样，原来50亩地可能就复垦了48亩，如果新村是20亩建设用地，等于净节余了28亩土地。

　　这种办法通俗讲叫星星对月亮，原来分散在农户手里的土地是星星，新建的地方是月亮，这样一算只要月亮的面积小于星星的总面积就节约了土地。

　　这里面还有个关键问题就是这28亩土地落在哪比较合算。农民很难回答这个问题，但是在工业文明社会里，这个盖房子的权利落在哪大有讲究。成都是个商业圈，中心地价最贵，一亩土地50年的使用权可能需要两千万元人民币，近郊就成了两百万，远郊可能才二十万。如果把建设用地落到中心高价区，再把耕地置换到低价区，那就有了价差。比如说远郊腾出一亩建设用地，把它复垦成农地那么耕地就增加了，这时把这一亩地盖房子的权利交易到市中心区，谁买下这个权利谁就有权利在市中心按规划去买地，这样就等于是把低价区的建设用地移到了高价区，然后把高价区的耕地移到了低价区。这里的差价除了支付所有的搬迁费用之外，剩下的就是挂钩的收益。

　　成都就是利用这个政策在城乡之间，以国土交易中心为平台一批一批地搞挂钩交易。首先它当中间人先借钱给农村集体，让集体腾出地来把指标给它，然后它用指标跟高价地去换，获得差价，然后拿出钱来给农村建设用地投资。

　　这种做法从资源配置的角度来说是非常好的，但是这里面也有一个问题，就是主体不清楚，谁跟谁挂钩，要不要讲价钱，到哪里讲价钱。因为当时没有实践经验，所以没有找到具体形式去解决。

　　这样就有了第三阶段，2008年以后开始研究土地权利的设计。“三个集中”最后集中的主要是农民，所谓农民上楼就发生在这个背景下。2008年1月成都就计划启动农村产权改革，其中最重要的工作是确权。先把已有的资源划清楚，谁家的房子多大，宅基地多大，院盘多大，给一个法律表达，确定了资源的主体，然后再开始议价。确权推动了土地市场化的流转，搭建了农村集体土地交易的平台。

　　周其仁认为，成都最成功的做法就是在确权方面进行了地方统筹。这种地方统筹不是证券化，而是通过用增减挂钩政策加快农村产权改革。这个主意最早是当地一个干部提出的，他一直在农村工作，突然被调到成都市区当房管局局长。他发现城里人有一处房就有一个产权证，这个产权证可以帮助城里人将房产转手，从而实现资产增值。所以他认为，所谓城乡统筹，首先权利要平等。为什么城里人的房子可以买卖，可以转手，农民的房子不能转手呢。过去不能想象，农村的房子谁会要。经过增减挂钩农村的房子就可以流转了。

　　确权工作从2008年1月份一直做到2010年完成，现在大概发了166万本集体土地使用权证，还有农村土地经营权权证180万本。

　　周其仁说，要让社会有秩序，不是说说就行的，是需要有投入的，要有法律表达。老百姓可以根据法律表达保护自己的财产，而不是靠少数官员替他保护财产。于是有效的保护体系建立了起来，更重要的是清楚的产权建立以后，推进了土地的市场化流转。因为现在人口已经流动了起来，农民进城可能永远不回农村了，那他原来拥有的土地和房屋权利就得有一套相应的权利体系来保证它的流转。

　　这是中国几十年没有完成的任务，现在成都完成了。于是就有了第四步，2010年以来，成都在确权流转的基础上，推动了全面土地流转交易的进行。

　　成都经验的三点启示

　　周其仁说，成都的改革经验带给我们三点启示。

　　第一，除了国家征用农民土地，要允许在符合某些框架的条件下，农民自己使用土地。既可以指标交易，也可以实地资产交易。应该发明集体土地进入市场的第二个渠道，这样就会使得征地逐渐减少，交易的比例逐渐提高，等到条件成熟时再实现并轨，就可以实行城乡统一的土地机制。

　　十三届三中全会原则上提到，将来征地制度应该收缩到工业性用地上，非工业性用地，城市发展需要的大量的市场用地，商业用地，应该通过城乡交易的办法解决，政府维持交易的准则，提供交易秩序的维护。政府不应该作为土地交易里的一方非把农民的地低价买来转成国有土地，然后政府再拿去卖，这会导致大量的利益冲突

第二，从资源配置的角度来看，明晰的土地转让权可以实现城市化密度的提高。因为整个的操作不会侵占耕地，只会发生位置移动，不会侵占农民的粮食生产用地。但是这需要相应的改革和社会监督跟上。为了防止中间发生问题，相应的改革应该透明化，公开化。从成都经验来看，用四个财力专门建立耕地保护机制是成都非常了不起的地方。首先是保护好耕地，其次是建设农村社保养老体系，然后加上对挂钩操作的检查，最后是形成媒体的监督。这样就既可以保证包括宅基地在内的新增用地的产权流动合法合理，也可以保证农地的总量不减少，质量不下降，还通过重新配置土地的位置实现了城乡统筹。

　　第三点，在法制的框架下，还给农民土地转用的权利。土地是农民世世代代赖以生存的资源。使用权是农民的，放弃使用权也是农民的权利。让农民自己议价，可以增加农民的财产性收入。城乡差别在于城市人民的财产性收入的比例比农村居民的财产比例高很多，而农民并不是没有财产，只是过去实行的体制导致了农民有财产也不能获得收入。如果这一环解开，中国的农民不仅可以售卖农产品，打工，还可以获得城市化进程当中的土地权益，这会大大增加中国内需的厚度。

　　周其仁最后表示，成都的实验虽然取得了成效，但是现在全国能不能借鉴这个做法，把局部经验上升到全国的经验，上升到全国立法和政策的依据，还要兼顾更一般性的情况。成都经验里面也包括一些成都特色，比如说抗震救灾、联建政策等，但是应该认识到成都经验里面的一些准则对解决城市化加速时期的土地问题都是有启发意义的。

　　问与答

　　问：成都的经验是不是还是靠政府起主导作用，如果上升到全国政策制定层面的话在多大程度上有普遍性？

　　答：成都的情况也可以说是政府主导，但是必须分清楚什么是政府主导，它的含义非常模糊。通用的模式是政府把农民的地拿到手里再拍卖。但是这样政府就变成游戏的一方了。我的看法是成都的政府主导里头包含另外一个内容，即确定农民的权利，承认农民的权益，搭建一个交易的平台，承认农民土地使用权交易的合法性。

　　北京市郑各庄现在的情况也类似。北京几任市委书记到郑各庄都说搞得好，但是国土部门不敢去，因为一去就面临违规的问题。原来就是耕地，现在都变成建设用地了，都变成高密度的空间了，跟现行的法律法规正面冲突。

　　要搞产权确权没有市委市政府发的文件不行。政府的作用不可替代，但是还要看政府是不是帮助农民确定权利，允许这个权利运转起来，给这个权利提供一个合法的空间？为什么合法空间很重要？因为这涉及预期的稳定。如果政府不保护它，甚至打击它，那么这个交易不可能长久。

　　这个经验是不是可以带动全国。我的看法是抽象的东西才会变成全国性的，任何具体的操作都有地域性。所以就要对成都的经验进行抽象。政府要用自己的合法强制权力确定给农民权利提供保证，然后给权利的运转、转让提供平台，组织市场秩序，组织公平的交易，然后发现价格，用价格来配置城市化土地资源。这种抽象层面的经验是全国的，当然还要取决于全国的立法和政策制定者们怎么看。

　　问：成都政府的做法是只当裁判员，不当运动员，那么政府的收入会降低，那它们为什么还有这个动力去做这件事情？

　　答：这是非常好的问题。不过要看到，首先，现在在成都的改革当中，成都政府还远远没有纯粹变成裁判员，一年五万亩的土地还在征，这个停了成都的建设就会受影响。我们现在也不敢说成都已经完全成功了，但是我们在做这个研究的时候关注到了一个问题———如果集体交易越来越大，土地财政怎么办？所以我们有一个子项目研究，结论是征地收缩以后，地方财政的基础要发生变化，要逐步扩大资源税和房产税，让地方的财政收入不再是当运动员获得的收入。

　　这里就出现了第二个问题，就是当征地收缩以后，现有的地区财政平台怎么转型？这是一个我们在研究当中的问题。好在现在全国已经开了几个头，就是进行资源税和房产税的试验，把这个跟收缩征地结合起来从长远来看是非常重要的。

　　问：土地流转这种模式非常好，会不会出现比如说有一天北京的土地少了，把湖南的耕地、宅基地指标卖给北京这样的情况？

　　答：这是个非常有意思的事情。我们也在研究半径的问题，结论是半径越大差价越大就越好。经济规律是在越穷的地方，地价就越低，在市中心地价则较高。我下乡在黑龙江，我今年到下乡的地方看，当时的连队全拆掉了，形成小集镇，这叫垦区的城镇化。连队一拆掉，建设用地算下来节约40万亩。现在当地不知道怎么用了，只能是复垦打粮食。我就跟当地人说，这建设用地里头还有资产呢，就是原来盖房子的权利。如果能把40万的指标卖到重庆去，或者把贵州的地卖到上海去，这对城乡统筹、对区域协调发展、对收入分配意义非常的大。当然，现在中央政策是不允许跨省交易的。为什么禁止跨省呢？就是担心执行上有问题。下一步能不能跨省，挑战很大，还要一步一步来做。