大规模沙尘天气波及18省区市，全球城市气候治理已刻不容缓

编者按

4月10日，一场大范围的沙尘天气正影响我国，全国多个省区市陆续遭遇扬沙或浮尘天气侵扰，内蒙古中西部局地还可能有强沙尘暴现身。此次沙尘天气为今年以来第8次影响我国的过程，较往年偏多。据专家介绍，此次沙尘天气起源于蒙古国南部，在南下过程中，蒙古国沙源与我国内蒙古沙源地的沙源叠加，影响我国长江以北大部地区。此次大规模沙尘天气引发公众广泛关注，事实上，近年来，随着全球气候变化加剧，极端天气已经不是遥不可及的威胁，而是全人类迫在眉睫的现实挑战。2022年底，上海交通大学中国城市治理研究院曾召开相关学术研讨会，围绕极端天气下的城市治理韧性展开探讨，本刊以此会议为基础，形成“增强极端天气下城市治理的韧性”圆桌会议。值此之际，本公众号特推出本组圆桌会议相关文章，供读者思考，仅代表作者观点，不代表公众号立场。

全球城市气候适应性治理的

困境及创新策略

陶希东｜上海社会科学院社会学研究所研究员

本文原载《探索与争鸣》2022年第12期

非经注明，文中图片均来自网络

陶希东教授

纵观人类发展进程，处理好人地关系、防范应对各类自然灾害的威胁是一个永恒的话题。其中，因气候变化引发的极端天气，包括特大暴雨、特大飓风、极端高温、极寒天气等，近年来呈现全球性频发、高发、强度增加的趋势，给人类社会尤其是人口高度集聚的城市造成了巨大的损失。极端天气对城市的威胁越来越大，切实转变城市发展方式，提高应对极端天气的气候适应性治理能力，已成为全球城市治理面临的重大现实挑战。因此，站在全球城市的视角，审视一些极端天气灾害的典型案例，明晰当今全球城市在应对气候变化方面的治理困境和不足，提出我国城市进一步建立健全气候治理框架体系的思路，是一个具有重大现实意义的紧迫性议题。

全球气候变暖给城市带来更大风险

气候变化是一种全球现象，但全球变暖是其主导趋势和核心特征。一般而言，气候变化具有复杂的形成机理、多样化的表现形式和动态性演变趋势，但诸多机构的研究结论一致表明，因人为活动和城市化发展导致的大气环境持续变暖，是当今世界气候变化的基本特征，也是引发一切极端天气和其他气候灾害的根本原因。如研究全球气候变化的权威机构——政府间气候变化专门委员会（ICPP）2021年10月发布的第六次评估报告（AR6）第一工作组报告《气候变化2021：自然科学基础》指出，伴随全球升温幅度加快，全球许多区域以风暴潮、海洋巨浪和潮汐洪水为主要特征的极端海平面事件频率和强度也会增加，有些地区高温热浪和干旱并发，叠加强降水造成的复合型洪涝事件加剧。

全球变暖引发的极端天气灾害对城市带来更大影响和损失。城市作为广泛分布在全球沿江沿海地带的人类经济活动和生活居住的重要载体，是气候变化的主要贡献者（因为城市活动是温室气体排放的主要来源，城市占全球二氧化碳排放量的 75%，其中交通和建筑是最大的贡献者），特有的城市热岛效应加剧了全球变暖和城市变暖进程。相应地，全球气温上升导致海平面上升，增加了洪水、干旱和风暴等极端天气事件的数量，并增加了热带疾病的传播，所有这些都会对城市的基本服务、基础设施、住房、人类生计和健康产生代价高昂的影响，尤其是沿水道或沿海地区建造的城市。有一项针对全球1860个都市区在自然灾害（洪水、飓风、地震、干旱、山体滑坡和火山爆发）中的暴露程度和脆弱性的研究表明，全球近89% 的城市位于被认为极易受到至少一种自然灾害造成的经济损失的地区，略低于14%和约2%的城市分别受到超过两种和三种自然灾害的严重影响，76%位于极易遭受与洪水相关的死亡影响的地区。预计到21世纪中叶，气候变化、城市热岛效应和空气污染之间相互作用的后果，将给全球城市人类健康带来更大风险。

应对气候变化的全球城市治理存在

理念和行动上的诸多困境

近年来，面对日趋严峻的气候变化，国际社会高度关注缓解和适应气候变化的政策与方法，推动能源转型、碳达峰、碳中和、韧性发展等日渐成为国际共识和共同战略。在此过程中，作为导致气候变化主要贡献者的城市政府，纷纷走向应对气候变化的治理舞台，开始发挥积极的主体性作用。如2012年联合国减灾署启动亚洲城市应对气候变化韧性网络，2013年美国洛克菲勒基金会创立“全球100韧性城市”项目。当前，围绕减缓气候变化和促进城市韧性，全球主要城市积极推行产业、科技、能源、减排、人居环境、规划等方面的大量新政，旨在建设更加健康、安全、韧性的城市，但从近年来全球城市应对频发高发的极端高温、极端暴雨、极端飓风等气候灾害的实践来看，全球城市对气候变化和极端天气仍然缺乏应有的充分准备，气候适应性治理仍面临诸多困境和短板。

一是政府和民众对极端天气的认知水平和重视程度不够。气候变化是一个全球性问题，其影响具有显著的地理差异性，干、冷、湿、热等极端天气在不同地带、不同城市的发生频率和强度也具有巨大差异性。这就造成一些很少发生或从未发生过极端高温、极端暴雨、极端台风、极端严寒等灾害的城市居民及政府，在思想上对极端天气的危害性形成不尽一致的认识，缺乏应有的重视和政策自觉，心存侥幸心理，这势必导致政府和民众对极端天气灾害的准备不足，一旦出现极端天气“黑天鹅”事件，极易造成巨大的生命健康和经济损失。这一点，在全球城市应对2022年夏天极端高温中得到了佐证，有研究表明全球仍有大部分人不认为“高温是个问题”；一项针对全球812座城市的调查发现，有43%的城市没有制定应对极端气候的方案，主要原因在于预算成本的限制。郑州“7·20”特大暴雨事件更是如此，气象部门连续5次发布了暴雨红色预警，依然没有引起当地政府和相关部门的重视，未能第一时间采取地铁停运、学校停课、高速关闭等措施，没有按照相应的规章制度做好防暴雨应急和抢险工作，是造成重大人员伤亡和财产损失的根本原因。

二是城市基础设施系统面临老化、更新不力的困境。任何一个极端天气灾害都会造成连锁型破坏，首当其冲的就是城市基础设施系统，防洪大堤、城市管网线、公共交通、建筑绿化等的牢固性、安全性、抵抗力，是体现城市灾害治理能力的首要元素。但实践表明，全球大部分城市在发展过程中，普遍面临着城市基础设施陈旧、防灾标准较低、老旧建筑多、基础设施材料强度弱、更新投资不足等问题，在遇到极端天气灾害时，极易造成基础设施的恶化和更大的脆弱性。如2022年夏天的极端高温造成美国波特兰的有轨电车电力电缆熔化，热浪扭曲了旧金山的 BART 火车轨道。国内大部分城市经常出现的“城市内涝或城市看海”现象，更暴露了城市防洪、排水等防灾设施面临的更新投资挑战。

三是极端气候灾害的不平等格局严重挑战城市的公平治理、精准治理能力。气候变化和极端天气的影响具有显著的地理空间差异性，但在此过程中，城市内部往往因固有的社会空间极化和不平等状况，使得各种脆弱性社区或弱势群体遭受更为严重的灾害损失，从而进一步放大城市社会分化与不平等格局。针对美国洛杉矶的一项研究发现，建筑环境、社会经济脆弱性和高温导致的死亡之间有很强的相关性，有色人种社区和低收入人口不成比例地受到热岛风险因素的影响，而移民工人死于高温热浪的可能性是美国公民的三倍。一个平时高度关注脆弱性或边缘社区抑或弱势群体的公共投资、精准化制定社区风险地图或防灾准备措施、注重公平包容治理的城市，在极端天气灾害面前，必将挽救更多生命、减损更多财富财产。

四是对极端天气的安全应急保障能力显著不足。干冷湿热等极端天气不仅造成水、电、煤、网络等设施的破坏性影响，还会形成这些能源的短期巨大需求，如极端高温、极端严寒加剧人们对电力的需求，特大暴雨对网络的稳定性提出严峻挑战。但事实表明，全球城市在应对极端天气的时候，在这方面仍然缺乏应有的准备，例如2022年夏天极端高温导致我国一些大中城市电力紧张进而影响到企业经济活动的正常进行，欧洲各大城市也出现了电力价格暴涨、政府限电等情况。再如郑州暴雨抢险中，因网络中断造成“外地抢险队伍缺乏导航不知道怎么走”“居民没有现金无法购买生活必需品”“社会联系中断”等后果，不得不依靠应急管理部的无人机提供了五小时的网络服务。

全球城市气候适应性治理需要加强常态和应急双重治理体系建设

在全球气候持续变暖、极端天气“常态化”的大趋势下，加强城市气候适应性治理越来越成为全球各大城市促进城市韧性、保障人民安全的重大战略任务。对此，全球各大城市政府要充分发挥人类应对气候变化中的“城市角色和城市力量”，发挥政府、市场、社会的共同力量，加快常态化、适应性治理的改革创新，从根本上缓解或阻断城市化发展、人类活动对气候造成的持续性负面影响，重新构筑人与自然的平衡关系。这是城市乃至人类应对极端天气灾害影响的根本所在。具体而言，全球各大城市要积极、主动地贯彻落实联合国可持续发展目标、联合国气候变化框架公约和《巴黎协定》的相关政策与规定要求，重点围绕能源转型革命、减少城市污染排放、实施零排放碳中和、维护生物多样性、革新居民生活方式、改善健康不公平等方面，持续推动制度创新、政策创新、标准创新，调动包括政府、企业、居民、社会组织等一切利益相关者的积极性和主动性，全员参与，协同行动，久久为功，创造更加绿色、低碳、清洁的城市人居环境，提高居民生活品质，不断增强城市对气候变化的适应能力和韧性。同时，要从各自城市可能面临的极端天气灾害类型出发，尽一切可能做好最充分的应急力量准备，万一发生天气灾难，以最强的力量、最快的速度，全方位开展应急救援，最大程度减少城市生命和财产损失，让城市快速恢复正常运行。这就是本文所说的“双重治理体系”建设，具体策略如下。

一是高度重视极端天气的影响，完善极端气候行动预案。城市政府要在全面分析本地极端气候灾害历史的基础上，做好顶层设计、统筹规划，制定应对干冷湿热等不同类型极端天气灾害的行动预案，开展极端气候灾害桌面推演和实践演练。同时，要加大社会宣教力度，提高民众对极端天气灾害的认知，增强社会民众应对极端天气灾害的自救互救能力。

二是实施城市生命线金融支持及功能升级工程。创新城市公共交通、供排水、排污设施、防洪设施、能源管网、信息网络等基础设施升级改造的投融资体系，加大政府、市场、社会的多元投入力量，扎实开展老旧硬件设施网络体系的加固、改造、更新工作，有条件的城市要建立全覆盖的城市生命线数字底座，全方位提升城市应对各类极端天气的“硬韧性”。

三是推行更加精准、更加公平的城市气候治理新方略。全面开展社区层级的极端天气灾害评估，明晰不同类型社区可能面临的极端天气灾害类型，制定极端天气社区地图，形成洪涝灾害数据库和数字地图，实现精准化应灾准备和资源配置，提高应对防范的效率和效益。重点加大边缘社区、弱势群体、特殊职工群体的公共投资力度，增强弱势社区和群体抵御极端天气灾害的能力，促进气候公平包容治理。

四是着力完善应对极端天气灾害的应急保障体系。完善交通、医疗、物资、救援、电力、水源、信息、避难场所等方面的全方位应急准备，避免在极端天气灾害中发生重大的人道主义灾难。