社会保障改革

社会保障改革

马克·J·沃肖斯基

本期《国家事务》

 社会保障改革在现今年头已不再流行，即使方向正确。在整个政治光谱中，忽视该计划的财政挑战和设计缺陷，现在被认为是政治上精明的。原因不难看出: 对那些只能通过花费政治资本来解决的问题视而不见，在短期内具有吸引力。不负责任很容易，直到要付出代价的时候。

虽然我们忽视了该计划的弊端，但价格仍在不断上涨。社会保障的财政状况继续恶化，联邦政府的总体财政能力也在恶化。劳动力市场以及社会和人口状况继续偏离最初支持该计划的假设，决策者继续错失通过金融市场为穷人建立可观储蓄的机会。

但过去几年并没有完全浪费掉。从2017年7月到2021 年1月，我在社会保障局担任退休和残疾政策副专员，在那里，我的同事和我能够开发一些想法、数据和研究，为未来的改革工作提供信息，并加强社会保障。我们的研究表明，社会保障在美国老年人的经济保障中所起的作用比人们普遍认为的要小，这使得改革从政策角度（如果不是政治角度）更容易进行。

拜登时代根本不可能进行这样的改革。未来的改革者应该利用这段时间为即将到来的重要论据奠定基础。因此，有必要审查社会保障的设计和财政状况，考虑美国退休保障不断变化的特点，并考虑改革的潜在路径和性质。

税收、福利和收入来源

社会保障税很高，几乎适用于所有类型的工人。员工支付6.2%的收入用于社会保障福利，其中退休和遗属福利占5.3%，残障福利占0.9%，与雇主支付的数额相当。个体户必须支付全部12.4%的工资税。

 2021年需缴纳社会保障税的最高收入为142,800美元，因此超过这一最低限额的福利不计入应计金额。然而，医疗保险的工资税没有上限。一个人需要在一个季度内赚取至少1470美元才能获得一个积分，或者在一年内赚取至少5880美元才能获得四个积分，这些积分被用于退休计划所需的40个积分，也就是说，有资格获得退休福利。根据年龄的不同，领取残疾津贴和遗属津贴所需的积分较少。

2021年，工人平均支付了3662美元的社会保障工资税;雇员的上限为8,853元，自雇人士的上限为17,707元。只有那些符合资格的州和地方政府养老金被认为足够的工人可以免交社会保障税。目前，大约四分之一的州和地方政府工作人员——主要是教师、警察和消防队员——可以获得豁免。

社会保障福利相对丰厚，尤其是对低收入工人而言。对于2021年满62岁或残疾的人，基本社会保障福利（所谓的基本保险金额，简称PIA）是平均指数月收入（AIME）前996美元的90%，该平均指数月收入（AIME）是根据个人35年的最高收入计算的，再加上996美元至6002美元之间的AIME的32%，再加上AIME超过6002美元的15%，达到应纳税所得额上限。因此，福利公式是渐进的，显然有利于低收入者。

1960年或以后出生的人的完全退休年龄为67岁，1943年至1954年出生的人退休年龄为66岁，1938年以前出生的人退休年龄为65岁。到2021年，在正式退休年龄退休的工人每月社会保障福利的最高限额为3,148美元，即每年37,776美元。超过完全退休年龄(70岁以下)可享受更多福利，对于达到退休年龄的残疾劳动者，其福利在达到完全退休年龄时自动转化为退休福利，金额不减。在2020年，新领退休金的平均每月福利为1,636美元，而目前领取福利金的人的平均每月福利为1,544美元。(对于残疾人，可比数额分别为1,454美元和1,277美元。)2022年，由于物价上涨，福利增加，生活成本调整幅度达到5.9% ，为40年来最大增幅。

2020年，社会保障福利占国内生产总值的5.23% ，退休及遗属福利占4.55% ，残疾福利占0.69% 。当年有近580万人首次享受到社会保障福利。其中，58% 是退休工人，11% 是残疾工人，31% 是这些工人和死亡工人的幸存者和受抚养者。随着婴儿潮一代的老龄化和工作人口规模的普遍增加(主要归功于移民) ，退休工人获得的新奖项数量从1980年的160万增加到2020年的340万。残疾工人的新奖金也从1980年的大约40万增加到2010年的近100万，但此后下降到2020年的60万ー这可能是由于2010年代强劲的就业市场和社会保障部门的裁决改革，以及最近与大流行病有关的刺激支出和社会保障实地办公室的关闭。今天，近6500万人领取社会保障福利; 71% 是退休工人，13% 是残疾工人，9% 是已故工人的幸存者，7% 是退休或残疾工人的配偶和子女。大约15% 的受益人年龄小于62岁。妇女已达到与男子完全平等的地位，既是退休的成年工人，也是残疾工人的受益者。因为妇女的平均寿命比男子长，而且因为领取相关福利的丧偶妇女比男子多，现在社会保障总体受益人中女性多于男性。

美国老年人的退休收入在多大程度上依赖社会保障福利？多年来，政策分析师和SSA本身仅依靠当前的人口调查（CPS）来回答这个问题。根据这些数据，社会保障是老年人收入的最大组成部分，对于近四分之一的老年人来说，社会保障占他们收入的90%以上。

然而，多年来，人们对这一调查数据的准确性和完整性越来越怀疑。在我的指导下，SSA的研究人员完成了一个漫长而艰苦的项目，用SSA和IRS管理记录补充CPS数据。这些代表2015年状况的新数据显示，社会保障在老年人收入中所占的份额大幅下降，而养老金和退休账户所占的份额则高得多。

仅使用CPS数据，社会保障占老年人总收入的近35%，而养老金和退休账户仅占22%。有了新数据，现实几乎发生了翻天覆地的变化：社会保障只占老年人总收入的30%，而养老金和退休账户占36%。（其他主要收入来源包括收入和资产收入。）同样，仅使用CPS数据，只有不到一半的老年家庭拥有养老金和退休账户收入。但根据新数据，近70%的人 — 社会保障收入的85%至90%之间。最后，根据CPS的数据，超过50%的老年人的收入至少有一半依赖社会保障（25%的人依赖社会保障达到90%或以上），而新的、更准确和更具包容性的数据将这些比率分别降低到老年人的40%和不到15%。

社会保障金融：现在和未来

社会保障主要是费用发生拨款制，即：当前的福利主要由当前的工资税提供资金。在 2020 年 1.1 万亿美元的年度计划成本（其中 98% 以福利支付）中，近 90% 由工资税支付，约 3% 由从广义政府账户转移到社会保障福利的税收支付计划，超过 7% 由联邦政府支付的联合退休和残疾信托基金持有的债券所赚取的利息支付。

然而据社保受托人称，信托基金从 2021 年开始缩减 ，到 2034 年，它们将耗尽。届时，工资税和福利税将只能支付计划成本的 78%。未来 75 年的预计缺口为工资总额的 3.54%，高于 2016 年的 2.66%。预计该计划的成本也将从目前占 GDP 的 5% 增加到 2080 年的 6% 以上，而非利息收入基本持平，约占 GDP 的 4.5%。

75年的跨度虽然很长，涵盖了三代左右，但它是任意的，它切断了额外的年份以及后代的赤字。因此，受托人还计算无限时间范围内的短缺。在此基础上，赤字现在占工资总额的 4.6% ——高于 2016 年的 4%。

该计划对联邦政府的财政造成了相当大的消耗。自 2010 年以来，社会保障所支付的福利和费用超过了税收和其他非利息收入。预计这种流失将从 2020 年代应税工资的 2% 左右增加到计划破产年度的 3.5% 左右，如果计划的福利继续下去，到 2075 年左右将增加到近 5%。最近由大流行引起的经济衰退对社会保障的打击尤其严重，增加了赤字，并将破产日期提前了一年，到即2033 年。

康科德联盟最近就社会保障不断恶化的财政状况对联邦政府的影响进行了一些有见地的分析。据联盟称，随着信托基金接近耗尽，联邦政府赎回其债券以继续支付社会保障福利，公共持有的债务将因此增加 — 到2035年，将减少近6万亿美元。即使在当今前所未有的公共债务标准下，这一增长也代表着巨大的负担：约占当年预计GDP的15%。就利息成本而言，公共财政的额外年度负担几乎增长到GDP的1%。

尽管造成这种严峻状况的原因有很多，但人口挑战是主要驱动因素。随着二战后婴儿潮一代的成员继续越来越多地退休，退休工人的数量预计将在大约50年内翻一番。人们的寿命也在延长，而近年来出生率有所下降。因此，受托人预计，2020年缴纳社会保障税的2.7名工人与每个领取福利的人的比率将降至2039年的2.2 — 然后再进一步向下滑动。

即使是这种清醒的评估也可能过于乐观，因为受托人假设，在他们的中间情景中，生育率将上升到每位女性2.0个孩子。实际上，这一比率已从2000年代中期的2.0以上下降到2020年的1.65。尽管由于女性推迟生育，生育率的下降可能是暂时的，但波士顿学院研究人员的有力调查证据和分析表明，大多数（如果不是全部）生育率下降是永久性的。例如，对20至24岁女性的预期总出生人数的调查显示，从1982年的2.46人下降到2017年至2019年的2.09人。进一步分析发现，预计的完整生育率与预期的年轻生育率之间存在约0.45个孩子的差距。所有这些都表明，对未来出生率的预测更为合理，更接近1.65（当前出生率），而不是受托人预测的2.0。因此，社会保障的长期财务状况比受托人项目差得多。

根据受托人报告中的敏感性分析，如果平均生育率为1.69，则75年的精算余额将为应税工资的-4.26%，而不是-3.54%，而2095年的年余额将为-6.69%，而不是-4.34%，即使信托基金耗尽的年份不变。虽然合法和非法移民的增加可能会弥补一些差异，但受托人已经在分析中纳入了一个积极的净移民假设。

最后，尽管受托人在他们的报告预测中做出了令人印象深刻的跨机构努力，但他们并不是唯一的游戏。国会预算办公室提出了一个更为消极的观点：它预计信托基金将在2032年耗尽（届时福利需要削减25%），75年的精算赤字为应税工资的4.9%。

改革的必要性

即使撇开不断恶化的社会保障和整个联邦政府的财政状况不谈，该计划也迫切需要改革。自1935年为退休、1939年为遗属福利和1956年为残疾设计社会保障以来，决策者并没有显著改变其基本结构。从那时起，经济、劳动力市场和美国社会总体上发生了无数次的变化，使得该计划的许多基本断言无效。

首先，近几十年来，更多的女性进入了职场 — 事实上，她们的人数现在与男性不相上下。1948年1月，当CPS首次开始收集这些数据时，成年女性的劳动力参与率为32%；2021 8月为56.2%。成年男性的比例分别为86.7%和67.7%。女性也越来越成为家庭的主要养家糊口者：根据CPS的数据，2020年，约三分之一的夫妇中，女性比丈夫挣得多 — 而40年前，只有六分之一女性比丈夫挣得多。

寿命也变得更长了。根据社会保障总署（SSA）的数据，1940年，只有54%的21岁男性和61%的21岁女性活到65岁，而65岁时男性的平均额外预期寿命为12.7岁，女性为14.7岁。2019年，81%的21岁男性和89%的21岁女性活到65岁，而65岁时男性的平均额外预期寿命为18.1岁，女性为20.7岁。

除了更有保障和更长的寿命，人们的工作年龄也在变大，工作时间也在变长。根据CPS的数据，1948年，20岁至24岁人群的劳动力参与率为64%;到2020年，这一比例上升到大约72%。在55岁至64岁的人群中，这一比例从57%上升到65%。看看最近的趋势，65岁及以上人群的劳动力参与率几乎翻了一番，从1985年底(1983年最后一次重大社会保障改革后不久)的10.7%上升到2020年初的20.3%。尽管推动这些变化的因素很多，但过去35年通过的禁止年龄和残疾歧视的就业法律，以及固定收益养老金计划的消失，可能在允许和鼓励人们保持更长的职业生涯方面发挥了作用。

由于这些变化，社会保障现在针对许多人口和情况。它实际上是在补贴那些居住在高收入家庭的家庭配偶——甚至是那些没有子女的配偶。这也伤害了已婚职业妇女(和一些男子) ，她们对自己的收入纳税，即使她们根本不工作，也有资格享受同等或更高价值的配偶福利。鉴于该计划在计算福利时只考虑经通货膨胀调整后的最高35年工资收入，同时继续对所有年份的收入征税，因此不利于受教育程度较低和收入较低的人，他们通常不得不比受过高等教育的人更早开始工作，工作时间也更长。

社会保障代表了收入最低的工人所需退休收入的很大一部分，这一事实可能会阻止他们为自己的退休储蓄。根据最新的社会保障受托人报告，到 2021 年，处于全国终生收入分配第 25 个百分位的人将有超过 53% 的退休前收入被社会保障所取代。达到普遍建议的收入替代-退休率目标 — 以前收入的 70% — 对额外退休储蓄的需求不大。鼓励低收入工人开设退休账户将有助于他们提高财务保障和晚年生活水平，甚至可以让他们将一些钱遗赠给他们的子孙后代。然而，根据美联储的数据，收入分配较低的一半家庭中只有不到 40% 的家庭拥有退休账户和计划，而几乎所有收入分配较高的家庭都拥有退休账户和计划。结果，收入较低的人错过了潜在的退休储蓄。社会保障的结构应该加强而不是阻碍这一人群的财务保障和独立性。

例如，假设一名年收入 30,000 美元的工人从 2006 年开始将其收入的 3% 存入个人退休账户，也就是乔治·W·布什总统提议此类账户开始运作的那一年。假设收益每年增长 3%，并且他投资于由 60% 低成本指数国内股票基金和 40% 政府债券组成的投资组合，并不断重新平衡，那么到 2020 年，他的账户将达到 32,325 美元。这个数字是他当时年收入的71% ，他的年收益率是8.36% 。现有结构还鼓励在职业生涯后期提出残疾索赔。如前所述，如果工人在完全退休年龄之前申请退休福利，他的福利就会减少。但是，如果该工人在其职业生涯的最后阶段声称残疾（这在工资水平较高时更为常见），他的残疾福利会自动转换为退休福利，而不会随之减少。这使他比那些在完全退休年龄之前申请退休福利的工人更有优势，尽管许多人这样做是出于健康原因，不足以使他们有资格获得残疾福利。

 婚姻10年的全部配偶福利的中断不仅是任意的，而且不同于养老金法。养老金法规定，财产(包括退休账户)的分割需要协商，但不一定与特定的婚姻年限有关。另一方面，多次结婚10年或更长时间，可以增加配偶的福利。

如前所述，超过四分之一的州和地方政府工作人员免缴社会保障税，因为他们的养老金计划有资格作为替代计划。但这一比例并没有均匀地分布在各个州和职业中。例如，几乎所有俄亥俄州和马萨诸塞州的政府雇员都可以免税，但纽约和佛蒙特州的雇员很少。与此同时，教师比政府会计师更有可能获得豁免。因为这些豁免工人中的许多人无论如何都获得了社会保障福利（尽管根据兼职或暑期工作或私营部门早期或晚期职业过渡工作产生的复杂抵消公式，其水平有所降低），豁免对私营部门工人不公平，他们将不可避免地承担社会保障短缺的全部成本。

我们将社会保障建立在稳健的财务基础上的时间越长，今天的年轻工人将分担的负担就越大。它还将以增加税收或减少福利的形式落在后代身上。受托人报告中没有任何一个情景或随机结果显示信托基金仍具有财务偿付能力 — 并且大多数都显示在大约 10 年内资不抵债。因此，不确定性不能成为进一步拖延的借口。

 一些人建议通过取消应税收入上限并在不进行任何结构性改变的情况下大量向该计划注入更多资金来解决社会保障的财务问题。正如我过去所说，这种解决方案效率低下、无效且不公平。鉴于富人已经被用作“平价医疗法案”和医疗保险的新收入来源（并且正在关注更多），将他们置于社会保障赤字的钩子上可能会刺激进一步的避税行为，这将减少收入税上限的增加远远低于精算计算。而且由于工资税的雇主份额最终落在工人身上，这样的举动将构成对中产阶级的大规模增税。大多数收入超过 142,000 美元的美国人并不富裕，特别是如果他们住在沿海地区、有大家庭，或者教育或医疗费用高昂。如果取消上限，许多人将难以承受额外的税收负担。

个人收入随时间的波动也使得如此大幅度的增税不公平。许多工人只是暂时或在职业生涯结束时才获得高收入。根据 SSA，预计近 20% 的当前和未来受保工人至少在一年内的收入将高于应税最高限额，预计到 2050 年收入超过应税最高限额的未来老年受益人中约有三分之一将低于最高共享收益五分之一。因此，高于当前最高值的税收并不意味着只获取终生收入非常高的工人的收入。

最后，正如 SSA 精算师所观察到的那样，随着时间的推移，取消应税收入上限可以弥补短缺的一部分。如果将任何福利计入增加的收入水平，则所涵盖的金额会更少。

取消应税收入上限对于解决社会保障的缺点无济于事 — 它甚至可能通过削弱国家生产力增长、储蓄和劳动力参与来进一步破坏该计划。为了在这方面取得成功，政策制定者需要进行更有意义的结构性变革。

现代化的基本要素

计划改革的基本要素自然源于刚刚描述的金融和社会发展。

与老龄人口寿命延长和劳动力参与率提高的历史速度相一致，正常退休年龄应每两年提高一个月。这一变化率也应适用于提前退休年龄和最高申领年龄（目前为 70 岁），以及老年和残疾寡妇福利的资格年龄。正如我在其他地方更全面地解释的那样，提前和延迟领取退休福利的调整因素 —— 取决于领取福利的年龄 —— 已经严重过时了，因为自从制定规则以来，利率和死亡率都下降了，并且到位。

此外，受益人类别 —— 工人、配偶、寡妇和鳏夫  在年龄范围和公平调整因素方面的规定不一致。在目前的利率和死亡率下，工人提前退休的减少应该比目前的因素低 16% 左右。减少提前退休罚款通常有利于较贫穷和少数族裔人口，他们通常较早提出索赔，并且死亡率高于平均水平。延迟退休金应降低约 6%，这不利于通常延迟申请的高收入和受过教育的工人。每年调整调整因子的适当动态系统是调整因子连续变化的 5 年或 10 年移动平均线，这将消除异常波动。政策逻辑还支持受益人类别和年龄范围的因素的一致性：鉴于预期寿命更长和工作寿命更长，现在 62 至 72 岁是福利要求的合适初始年龄范围。

生活成本调整的基础也需要改变。当前城市工薪阶层的消费者价格指数（CPI）是基于一个不断缩小的数据集，并不能足够快地反映低价商品和服务对高价商品和服务的替代。相反，政策应该为所有城市消费者采用链式 CPI。社会保障福利的征税方式应与雇主提供的养老金收入相一致，现有的低收入门槛应在未来 20 年内逐步取消。由此产生的所得税收入增加应转入信托基金。

为了在不同类型的工人之间实现更多的公平，那些至少有45年收入但仍在工作的人应该免除工资税(雇员和雇主的股票，以及自营职业者的股票)。如果一个工人在达到完全退休年龄之前达到45岁，他的残障工人保险地位应该保持。在现代，为了更准确、更公平地衡量一个完整的职业生涯，用于计算福利的收入年数应该在10年的时间里从35年提高到40年。对超过法定退休年龄的最低收入征收的令人困惑的退休所得税应该取消，因为它会阻碍工作。(它是在大萧条时期被采用的，当时政府想要为年轻员工提供职位。)最后，所有新的州和地方政府的工作人员都应该被社会保障覆盖。正如我将在下面解释的那样，目前被豁免的工人应该受到新的、更准确的、更可管理的抵消调整因素的影响，因为他们可能已经获得了任何社会保障福利。

 在维持遗属福利不变的同时，政策制定者应该逐步取消配偶福利。逐步实行收入分成制度，将已婚个人的收入记录合并平均分配，计算每个人的社会保障福利金。在多次婚姻和离婚的情况下，在个人一生的每个婚姻时期，应该与不同的配偶分享。由于SSA没有同时代的婚姻数据，这一变化将是行政上的挑战，暂时代理;然而，它确实计划从各州获得这些数据，以便更有效地裁决补充安全收入(SSI)的索赔。为了解释收入不平等的增加，高于应税最高限额的收入应该从平均工资指数的计算中删除，该指数用于调整工人的历史收入记录，以考虑年度工资通胀。或者，该机构可以使用中位数。

为了在不征收新的工资税的情况下使社会保障制度具有可持续的偿付能力，可能需要对福利因素进行额外的调整。对于年龄在61岁以下的人，应放慢预定福利的增加速度，在达到偿付能力所需的时间内，对其预定福利适用年度乘数。

为了弥补计划中的社会保障退休福利的必要减少，低收入和残疾工人应该能够使用由政府匹配的雇员缴款支持的国家个人退休帐户系统。对残疾工人的贡献将完全由政府资助，我将在下面更详细地描述。

残疾政策的改革

为了确定是否有资格获得残疾保险福利，SSA采用了一个五步评估过程。首先，该机构确定索赔人是否有足够的投保年限，是否仍在工作，并且收入是否高于实质性的有偿活动水平。第二，它决定了申请人的残疾是否具有足够的重要性和持续时间(实际或预期)，需要进一步考虑。第三，SSA决定是否可以做出纯粹的医学判断，以确定残疾的严重程度是否足以满足该机构的身体系统清单。如果不是这样,它仍然决定申请人是否能执行他之前工作尽管残疾(步骤4),或者如果其他工作是经济合理可用的执行(步骤5),再考虑到人的残余功能能力(RFC),考虑到他的年龄,教育和工作经验。

后两个步骤构成了医疗职业规则，自1978年以来一直没有改变。它们主要依赖于《职业头衔词典》中的工作要求数据，该词典是在大萧条时期创建的，最近由劳工部于1991年(部分)更新。考虑到他们的年龄，规则中提到早就绝迹的职业而忽略了新职业也就不足为奇了:在14000个职业中，有唱机卡盘组装工和网络媒体操作员(印刷)，但没有网站设计师。他们从来没有考虑到工作的心理需求——这是现代社会中一个日益重要的因素。1978年通过的法规包括相当规范的医疗职业网格的第五步，这是过时的，在很大程度上是不充分的。

 开展医学职业调查所使用的网格，按年龄、受教育程度和技能水平分别绘制了静态、轻度、中度、重度四种工作类型的网格图。网格的设计是为了让官员不需要进一步分析就能确定一个人是否因职业原因）致残，从而使得申诉裁决在不同机构行为者之间以及在不同级别的裁决(初审、复议和行政法裁决)之间更加简单和一致。然而，现在只有大约10% 的第五步病例直接使用它。对于其他人，它作为一个指南，要求详细但往往是半知情的分析工作要求和数量的可用工作在劳动力市场，给予个人的 残余功能能力(RFC）。如果一项索赔涉及工作任何方面的精神损伤或非劳动因素(如疼痛或疲劳) ，即使这些断言与身体损伤结合在一起，这个案例也会脱离正常范围，进入一个通常是主观的判断，即由于额外的损伤，有多少工作可以提供。因此，对职业专家和听证会的需求有所增加，这会使申请福利的过程延长数月，有时甚至数年。

 在网格应用或用作框架的情况下，它可以产生任意和不公平的结果，通常与年龄有关。例如，一名32岁的老兵，有持续的工作记录，有创伤性脑损伤，但可以久坐工作，将被视为不残障，但一名51岁的老兵，没有相关工作经验，且肌肉骨骼损伤相对较小，将被视为残障。如果一个49岁的人有长期从事重体力劳动的记录，并且患有神经损伤，并且只能从事不熟练的久坐工作，则会被判定为没有残疾，但如果一个50岁的人有类似情况，则会被认定为残疾。事实上，在最初的判决阶段，55岁及以上的人被判为残疾的可能性是49岁及以下的人的三倍。在50岁(“接近高龄”)、55岁(“高龄”)和60岁的年龄划分上有特别明显的跳跃。残疾津贴随年龄增长的自然增长将更加缓慢。

 自20世纪70年代以来，美国劳动力趋势的变化只会增加改革的力度。现行规则假定，在许多情况下，50岁、55岁和60岁的人由于与年龄相关的职业歧视、社会困难或雇主期望，有理由自动确定职业残疾。但在新冠肺炎大流行之前，劳动力参与率总体较高 — 尤其是老年人和残疾人 — 比过去几年都多。技术的进步和经济的变化减少了许多工作的物质方面，包括一些很久以前被认为是“繁重工作”的工作。现在，即使对于教育程度较低或经验有限的人来说，轻松或久坐的工作也更为常见。工人受教育程度也更高，许多人受过高中后培训。许多工作的工作时间和工作条件变得更加灵活，甚至在大流行引发缩放革命之前。以及人口的整体健康和功能 — 尤其是老年工人 — 研究表明，越来越多的人在更高的年龄段拥有适应新工作的心理和身体能力。与此同时，劳动经济学家的研究表明，与常规体力任务相关的体力劳动程度大幅下降，而与抽象、非常规认知任务相关的工作则有所增加。决策者应根据这些变化寻找机会更新残疾规则。

 在21世纪初，SSA试图做到这一点，但其努力因政治反对派和缺乏数据而失败。今天，我们可以用新数据解决后一个问题。在对具有统计代表性的雇主样本进行了六年的准备、测试和调查之后，劳工统计局与SSA联合推出了第一波职业要求调查（ORS）信息；这包括与运动要素（如爬楼梯）、其他物理要素（如精细操作）、感官要素（如听觉）和环境要素（如严寒）相关的要求。因为ORS根据大约1000个标准职业分类（SOC）对职业进行分类 — 联邦政府使用的相同标准 — ORS的数据可以与其他联邦调查数据相匹配，并根据教育、技能、实力、工作时间表、以往工作经验或法律或政策规定的培训要求进行分类或限制。

 尽管第一波ORS不包括心理需求（记忆、适应等），但这些数据可通过Abt联营公司于2019年为SSA进行的经验证的德尔福研究获得。ORS的第二波包括这些要求，看看Abt结果的比较会很有趣。

 第一波ORS于2019年完成，2020年分析；第二波 — 使用更大的调查受访者样本，更广泛地依赖新的统计技术来克服披露限制，并包括 新冠疫情经验 — 将于 2024 年推出。到目前为止，ORS 已花费 SSA 约 2.2 亿美元，或大约每年 3500 万美元。

有了这些具有全国代表性的关于工作要求的新数据，政策制定者可以对现有的残疾项目做出明智的政策改变。例如，如果在第五步只考虑入门级工作，则可以完全省略在年龄较大时进行的复杂的技能可转移性分析 —— 一个显着的简化。同样，在第四步（而不是 15 年）仅考虑过去 10 年的相关工作将简化裁决过程。教育水平也可以简化并扩展到与职业相关的水平。如果 ORS 数据在 SOC 级别足够“厚”，或者某些 SOC 可以合并，则应将大学教育作为一个因素，因为即使是久坐不动的工作也可能与只需要高中的工作有所不同教育。最后，职业和经济研究表明，60 岁现在是残疾政策的自然转折点，因为超过该年龄的人更容易受伤并且需要更长的时间才能痊愈。因此，规则不应将这些年长工人的繁重工作视为可能的替代就业。

在过去的 10 年里，SSA 一直在努力制定一项新的残疾资格法规（职业法规现代化，或 VRM）。在联邦政府内部，进行了广泛的政策讨论和分析、数据调查、文献综述、现场和行政法法官咨询、法律咨询、精算和经济影响估计、分布分析、成本估计、自动化软件准备、和详尽的文档。我粗略估计这项工作的额外人力和资源成本为 1 亿美元，因此 VRM 的纳税人总成本至少为 3.2 亿美元。当然，改变在政治上是困难的，倡导者会试图将人口定义为几乎是同义反复，以表明人们正在遭受损失。但 SSA 作为一个非政治机构，应该意识到对项目进行审慎管理的需要，并发布一项残疾改革条例。

 一些进一步的改革将加强这些必要的变化。所有残疾工人应在达到提前退休年龄   目前为 62 岁时转变为退休工人身份。为了消除在职业生涯后期提出残疾的动机，应相应地应用该年龄退休的福利减少，并过渡到已经符合残疾资格的残疾受益人。医疗保险资格应根据残疾情况延长至 65 岁，但在提前退休年龄后不应接受新的残疾申请。为了简化计划并鼓励那些能够这样做的残疾受益人重返工作岗位，应取消试用期和其他复杂的残疾后工作相关规定，并以延长残疾资格（包括医疗保险）取而代之，直到医疗改善发生或受益人开始工作。与 SSI 一样，如果收入超过某些最低阈值，则应减少残疾福利，这可能是根据按比例增加减少的阶梯函数。为了减少对系统的博弈和寻找容易的裁决者，规则应禁止个人在三年多次申请残疾福利，除非在特殊情况下。

最后，在大多数由第三方辩护人（通常是律师）代表原告的案件中，行政法法官不应为原告辩护。相反，官员们应该开展一个示范项目，以测试在州机构级别的裁决的初始阶段更充分地补偿律师代理 —— 现在代理相对不常见 —— 是否可以在不损失准确性或最终改变的情况下加快流程奖励率。一些初步的计量经济学证据表明这种变化可能是成功的；示范项目应通过支付随机选择的一组申请人的律师代理费用来进一步检验该假设，这超出了他们为获得成功但快速的裁决而支付的较低费用。

无保险的工人

 如前所述，约四分之一的州政府和地方政府工作人员没有享受社会保障，也就是说，他们没有从收入中扣除工资税，也没有从这些收入中获得福利。相反，他们受到政府雇员养老金的保护，这些养老金必须满足一定的退休福利充足性规定。然而，尽管有这些规定，一些工人仍然落在缝隙之间。例如，如果一个工人的工作时间不够长，无法领取政府养老金(通常是5年，但有时长达10年) ，他将得不到退休福利，或许也得不到社会保障福利，除非他能够在一生中找到10年的额外工作，并为此缴税。基于这一点和上述原因，逐步转向所有新政府工作人员都参加社会保障的制度将是一个明智的政策举措。当然，在过渡期间，我们仍然必须考虑现有的免税工人。在这方面，政策制定者必须解决的一个问题是，许多政府工作人员在政府雇主那里工作了25年、没有保险的职业领取了丰厚的养老金，提前退休，在工作了10年的第二职业、暑期工作、青年就业等等之后，仍然领取社会保障福利。

 这个问题源于这样一个事实，即社会保障福利公式是经过加权的，因此福利在工资较低的工人的工资中所占的比例要高于工资较高的工人。1983年之前，没有社会保障的员工（通常工资很高）在计算社会保障福利时，就好像他们在整个职业生涯中都是低薪工人一样。这显然是不公平的，因此国会通过了《意外之财消除条款》（WEP）来消除这一优势，如果工人从没有社会保障的工作中领取养老金，则减少其退休或残疾福利。出于类似公平性原因设计的可比条款 — 政府养老金抵消（GPO） — 减少配偶和寡妇福利，并作为双重权利规则的部分代理。

 目前的WEP和GPO公式仅大致正确，实际上不利于低工资工人。然而，更深层次的问题是，政府工作人员的受益人并不总是申报他们的养老金，SSA的外地办事处往往忽视这些遗漏（尤其是在最初申请时）。纠正这种疏忽给SSA带来了沉重的行政负担，部分原因是当发现非社会保障养老金时，需要向受益人收取超额付款。令人惊讶的是，SSA和IRS律师宣布，税务披露规则阻止SSA使用IRS 1099-R数据正确计算社会保障福利，即使准确的福利直接影响这些福利的适当所得税金额。因此，这一合规问题对社会保障的财务状况产生了不利影响。

 然而，现在，SSA数据库包含了近40年的未覆盖收入。考虑到这些新数据，分析师和决策者一直在思考如何在不知道养老金数额的情况下，更准确地计算未覆盖收入并直接调整社会保障福利。我建议通过使用当前法律的PIA和AIME计算，将当前WEP替换为移动比例公式：

 1/3/（25*45/（覆盖年+非覆盖年））*（35–覆盖年）

 此外，根据美国国税局关于私人养老金计划的规定，将修订豁免社会保障的充足政府养老金资格规则，要求五年转归。

 移动比额表考虑到退休工人有不同程度的有保障和无保障就业。有10年受保收入和35年未受保收入的人将获得最大的WEP减免（其受保PIA的三分之一），而有35年受保收入和10年或更少未受保收入的人将不会获得WEP减免。比例削减将适用于这两个极端之间的工人，而类似但经过调整的公式将适用于残疾工人。

我还将用一个滑动比例公式替换当前的GPO减少：

1-1/3/（25*45/（覆盖年+非覆盖年））*（35-非覆盖年）。

拥有10年或更少保障收入和35年非保障收入的配偶和幸存者将获得最大GPO减免（基于配偶或幸存者自己的非保障收入的假设PIA金额的100%），而那些拥有35年承保收入和10年非承保收入的人将获得最低GPO减免（基于配偶或幸存者自己的非承保收入的假设PIA金额的三分之二）。同样，在这两个极端之间也会按比例减少。

 个人退休账户

 最后，为了弥补预定社会保障福利的必要减少，低工资和残疾工人应该能够获得国家个人退休账户系统。这些自愿账户应包括所有低工资工人的自动注册（带有选择退出选项） — 包括个体经营者 — 年收入高达40000美元。低工资工人账户应由工人贡献高达收入3%的资金。这些账户应获得与罗斯个人退休帐户（Roth IRA）相同的税收待遇，这意味着虽然供款不可免税，但退休人员不必为他们从这些账户中使用的储蓄缴纳税款。

 从一般收入中，联邦政府应按如下方式匹配工人的贡献:收入不超过15,000美元的人每贡献1美元可获得1.5美元，下一个收入为5,000美元的人每贡献1美元可获得1.25美元，以此类推，直到收入在35,000美元到40,000美元之间的人每贡献1美元的匹配减少到0.25美元。在这个方案中，一个年收入15000美元的工人每年贡献450美元并获得675美元的匹配，一个年收入20000美元的工人每年贡献600美元并获得862.50美元的匹配，以此类推。政府供款应在连续盈利三年后授予。对于低于提前退休年龄的残疾工人，政府应从一般收入中缴纳所有的养老金，包括工人的养老金和相应的养老金。如果假定受益人的年度AIME(与当年物价指数挂钩)为工人当前的年收入，则缴纳的金额应与此相同。

 在这个过程中使用的账户系统应该包括一些简单的和多样化的投资工具，如目标日期和平衡基金。对于退休，一个指数化的联合和幸存者生活年金应该是通过政府匹配分配累积资金的强制性要求。但是，对于通过职工贡献积累的资金，应该允许在超过夫妇预期寿命5年的时间内系统提取，这将使夫妇能够在退休期间以不同的方式满足各种需求，并留下遗产。根据账户持有的资产收取少量费用(约0.3%)，以支付持续的管理成本，而系统的启动成本将从一般收入中支付。账户系统应该由SSA管理。

 一个新的视野

 任何持久的社会保障改革都必须包含保守派和自由派的关切和目标。但它也必须确保可持续的偿付能力，公平对待所有工人，适应21世纪的经济、社会和劳动力。为了使改革真正有效，它必须同时适用于计划中的退休和残疾部分。

 这里提出的建议试图提供这样一个框架——一个为政策制定者留出大量磋商细节的空间。通过遵循这些方针，社会保障可以继续提供公平、可靠的基本支持，这是所有美国人所期望和应得的。

 作者是美国企业研究所的高级研究员

原文标题是：Reforming Social Security

附：

PIA：基本保险金额

AIME；平均指数月收入

SSA：社会保障总署

CPS：当前的人口调查

SSI：补充安全收入

CPI：消费者价格指数

RFC：残余功能能力

ORS：职业要求调查

SOC：标准职业分类

VRM：残疾资格法规

WEP：意外之财消除条款

GPO：政府养老金抵消

IRS：美国国家税务局

Roth IRA：罗斯个人退休帐户