两会观察 | 合规管理强化年开启，中国反制裁法律体系建设及展望

走出去智库观察  

3月5日，李克强总理在十三届全国人大五次会议上作2022年《政府工作报告》中强调，抓紧完善涉外领域监管规则，创新监管方法，提升监管精准性和有效性。此前，国务院国资委已召开中央企业“合规管理强化年”工作部署会。目前来看，中国在涉外领域的监管规则重要的法律之一是《反外国制裁法》，在当前欧美制裁不断加强的情况下，中国的反制措施将围绕该法不断细化并落地。

走出去智库（CGGT）特约法律专家、中伦律师事务所顾问贾申指出，目前适逢大国较量空前激烈，单边主义盛行，制裁与反制裁可能成为常态，未来的国际形势预计会更加复杂。在此背景下，加强对国际形势的预判，完善反制裁立法体系，加强有关部门的执法能力，能够更好地为中国经济的发展保驾护航。同时，有关部门也要积极指导企业加强境外风险管理建设，关注国际形势的变化，切实解决企业面对制裁时的难题，延伸保护我国海外利益的安全链。

美欧制裁加强，中国将如何反制？今天，走出去智库（CGGT）刊发中伦律师事务所顾问贾申和律师周以诺的分析文章，供关注中国反制裁的读者参阅。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、在世界范围内，美国、欧盟、俄罗斯等国家和地区都出台过反抵制和反制裁的立法文件。结合各国的立法和实践，各国面对制裁采取的立法和行动措施可分为抵消型、规避型、对抗型。

2、应增加移除制裁清单的程序。目前，在相关执法部门（外交部、商务部、公安部等）的官网中尚未见到具体的制裁公告，对于移除清单的具体程序也尚未明确，需要在本法律中增添此项程序，并根据后续的配套实施细则进行完善。

3、应根据实践需要，加快完善与《反外国制裁法》相适应的配套法律法规。遵循急用先行原则，针对目前制裁与反制裁活跃的现状，有关部门应当针对风险高、处罚重、影响大、波及范围广的制裁行动出台配套反制裁细则。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/贾申

中伦律师事务所顾问

周以诺

中伦律师事务所律师助理

一、前言

近年来，某些西方国家域外制裁的不当适用频发，扰乱了国际经贸正常秩序，威胁着世界的和平与发展。相应地，在过去的两年中，我国在反制裁方面的立法呈现较为活跃的状态。在当今全球大国展开全面竞争的背景下，为维护我国以及公民、法人或者其他组织的合法权益，阻断以某西方国家为代表的外国法律与措施不当域外适用对中国的影响，中国在借鉴欧盟等经验的基础上先后颁布《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（以下称《阻断办法》）和《中华人民共和国反外国制裁法》（以下称《反外国制裁法》）。

2022年2月15日，习近平主席在《求是》文章中指出，要坚持统筹推进国内法治和涉外法治，按照急用先行原则，加强涉外领域立法，进一步完善反制裁、反干涉、反制“长臂管辖”法律法规，推动我国法域外适用的法律体系建设。本文对近年来中国反制裁的立法体系进行回顾，并展望2022年反制裁法律体系的进一步完善实施。

二、立法与执法实践回顾

2020年10月17日，十三届全国人大常委会第二十二次会议正式表决通过了我国出口管制领域第一部专门法律《中华人民共和国出口管制法》（以下简称《出口管制法》），《出口管制法》第四十八条规定，任何国家或者地区滥用出口管制措施危害中华人民共和国国家安全和利益的，中华人民共和国可以根据实际情况对该国家或者地区对等采取措施。

2021年6月10日，十三届全国人大常委会第二十九次会议表决通过《反外国制裁法》，自公布之日起施行，这部法律与《中华人民共和国对外贸易法》、《出口管制法》、《阻断办法》和《不可靠实体清单规定》等法律法规联动，为我国应对外国的不合理制裁提供了法律保障。

人大法工委负责人表示，制定反外国制裁法，主要目的是为了反制、反击、反对外国对中国的单边制裁，维护中国的主权、安全、发展利益。这是一部指向性、针对性强的专门法律，主要授予中国外交部在外交层面发起反制措施的权限。

反外国制裁法包含两方面的内容，一是阻断，即及时阻止外国非法制裁可能产生的损害，使那些制裁不发生效力；二是反制裁，即根据需要，中方可选择对施加非法制裁的国家和地区实施同等制裁。

如上所述，中国现行法律中也已有一些法律文件作出了反制措施的规定，涉及《出口管制法》及商务部先后发布的《不可靠实体清单规定》和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》。目前，并没有明文规定《反外国制裁法》与阻断办法会形成严格意义的上位法和下位法的关系，不排除某一主体今后因一项违法行为，依据多项规定受到制裁的可能。对此，《反外国制裁法》第十三条专门作出了衔接性、兼容性的规定，在体系上进一步完善了制裁的法律体系，“对于危害我国主权、安全、发展利益的行为，除本法规定外，有关法律、行政法规、部门规章可以规定采取其他必要的反制措施。”这也给后续的立法实践提供了授权和更多的空间。

在执法领域，《反外国制裁法》第十二条规定，“任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施。组织和个人违反前款规定，侵害我国公民、组织合法权益的，我国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求其停止侵害、赔偿损失。”自2021年6月《反外国制裁法》发布后，外交部多次援引该法律作为制裁依据。

2021年7月23日，作为对美国有关部门发布所谓“香港商业警告”，并将7名香港中联办副主任列入特别指定国民清单（SDN清单）的回应，中国外交部宣布中方将采取对等反制，根据《反外国制裁法》对前美商务部长罗斯等7名美方人员实体实施制裁；2021年12月30日，美方根据所谓“香港自治法”对五名香港中联办副主任实施制裁，中国外交部宣布根据《反外国制裁法》对美国前商务部长罗斯等5名美方人员实施制裁。2022年2月21日，外交部发言人宣布中国政府决定对长期参与美国向中国台湾地区出售武器的美国军工企业雷神技术公司和洛克希德马丁公司的侵权行为实施反制。这是我国首次主动采取人大法律框架下的反制措施，依据的是《反外国制裁法》的第十五条：“对于外国国家、组织或者个人实施、协助、支持危害我国主权、安全、发展利益的行为，需要采取必要反制措施的，参照本法有关规定执行”。

三、境外立法概览

在世界范围内，美国、欧盟、俄罗斯等国家和地区都出台过反抵制和反制裁的立法文件。结合各国的立法和实践，各国面对制裁采取的立法和行动措施可分为抵消型、规避型、对抗型，相关模式在下文予以展开。

1.抵消型措施

抵消型指的是针对他国具有域外适用效果的制裁立法或措施，制定抵消型的法律法规，以阻断外国制裁法对本国国民的适用，保护本国国民免受次级制裁效果的不利影响。我国《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》属于抵消型立法，而之后的《反外国制裁法》则属于对抗型立法，赋予中方对施加非法制裁的国家和地区实施制裁的权力。

2.规避型措施

规避型措施指的是绕开发起制裁国家的特点连接点，或减少对特定国家金融体系和物项的依赖。如，针对美国对伊朗的制裁，特别是冻结SWIFT系统，德国、法国、英国创建了名叫“支持贸易往来工具”（INSTEX）与伊朗对接，以绕开美国制裁。

3.对抗型措施

2018年6月4日，俄罗斯颁布了《关于影响（反制）美国和其他国家不友好行为的措施的法律》。根据这项法律，俄罗斯政府可以出台各种相应反制措施。反制措施的形式包括终止或暂停与不友好国家或机构的国际合作，禁止或限制与不友好国家或机构进行产品和原料进出口贸易，禁止或限制受这些国家管辖或控制的机构参与俄政府采购项目和国有资产私有化项目等。如前所述，我国的《反外国制裁法》也属于对抗型的立法，涉及反制措施的形式包括不予签发签证、不准入境、注销签证或者驱逐出境；查封、扣押、冻结在我国境内的动产、不动产和其他各类财产；禁止或者限制我国境内的组织、个人与其进行有关交易、合作等活动等。

四、反制裁立法的完善空间

反外国制裁法的适时出台，为我国依法反制外国歧视性措施提供有力的法治支撑和保障。但此部法律目前条文较短，部分条款措辞的解释仍比较模糊，存有完善的空间。

1.明确反制主体

《反外国制裁法》第三条将反制主体限定在了“外国国家”，而有些区域性国际组织，在制裁与反制裁的立法和执法中相当活跃，未来也不排除其他区域性国际组织对我国实行制裁的可能，应参照《对外贸易法》采取“外国国家及地区”的表述，将反制的阻断对象予以明确。

2.进一步明确外国“歧视性限制措施”的基本内涵和类型

《反外国制裁法》第三条规定，外国国家违反国际法和国际关系基本准则，以各种借口或者依据其本国法律对我国进行遏制、打压，对我国公民、组织采取歧视性限制措施，干涉我国内政的，我国有权采取相应反制措施。“歧视性限制措施”包含哪些内容，反外国制裁法并没有明确规定。在立法体系上，鉴于《阻断办法》主要针对的是二级制裁，《反外国制裁法》中“歧视性限制措施”可能针对的是一级制裁，“歧视性限制措施”的范围和类型仍需要明确。

3.完善确定反制对象和采取反制措施的具体程序

《反外国制裁法》第九条规定：“反制清单和反制措施的确定、暂停、变更或者取消，由外交部或者国务院其他有关部门发布命令予以公布。”目前，外交部多次依据《反外国制裁法》宣布对有关实体进行制裁，但确定反制对象的依据、以及后续的反制措施内容还不够透明。相关程序性规定需要在本法律或配套法规中予以细化。

4.明确被制裁后救济途径，增加移除制裁清单的程序

首先，要明确被制裁实体的救济途径。虽然《反外国制裁法》第七条规定：“国务院有关部门依据本法第四条至第六条规定作出的决定为最终决定。”但根据我国行政法，行政机关做出的规定一般是可以申请复议及行政诉讼的；纵观各国的立法实践，大多数国家对被制裁方也都给予了豁免条件和救济渠道。我国对被制裁主体的程序性保障仅可以通过《反外国制裁法》第八条:“采取反制措施所依据的情形发生变化的，国务院有关部门可以暂停、变更或者取消有关反制措施。”来实施，整个救济体系还稍显单薄。

其次，应增加移除制裁清单的程序。目前，在相关执法部门（外交部、商务部、公安部等）的官网中尚未见到具体的制裁公告，对于移除清单的具体程序也尚未明确，需要在本法律中增添此项程序，并根据后续的配套实施细则进行完善。

5.完善主动制裁条款

如前所述，《反外国制裁法》第十五条为中国在一定情况下主动采取反制措施提供了法律依据：“对于外国国家、组织或者个人实施、协助、支持危害我国主权、安全、发展利益的行为，需要采取必要反制措施的，参照本法有关规定执行。”这属于主动制裁条款，放入《反外国制裁法》的立法框架中也并不冲突。对于主动制裁条款的触发条件、制裁后果、救济程序，大部分可以参照适用被动制裁的规则，但鉴于我国已经采取过主动制裁，已有过相关执法行动，对于差异化事项仍需要进一步细化，即使不体现在《反外国制裁法》中，也需要在后续的配套实施细则中体现。

五、未来立法及执法展望

适逢大国较量空前激烈，单边主义盛行，制裁与反制裁可能成为常态，未来的国际形势预计会更加复杂。在此背景下，加强对国际形势的预判，完善反制裁立法体系，加强有关部门的执法能力，能够更好地为中国经济的发展保驾护航。这也与习近平主席在《求是》文章中高屋建瓴的意见相契合。有关部门应积极响应习近平主席在《求是》文章中提到的精神，完善涉外法律框架，制定更加科学的执法规则。

1.根据急用先行原则，加强涉外领域立法，形成系统完备的涉外法律法规体系

应根据实践需要，加快完善与《反外国制裁法》相适应的配套法律法规。遵循急用先行原则，针对目前制裁与反制裁活跃的现状，有关部门应当针对风险高、处罚重、影响大、波及范围广的制裁行动出台配套反制裁细则。

2.密切关注国际形势，在必要时加强法律执行

鉴于反制裁立法体系已具备基本框架，各部门应围绕中央要求，将相关法律落实到位，根据国际形式的变化，必要时加强法律执行。例如，在《出口管制法》下指定具体国别和实体进入“黑名单”，充分使用“不可靠实体清单”等，以对一些西方国家形成震慑，便于在当前复杂的国际形势下切实维护我国的政治和经济权益，维护企业的利益和诉求。

3.明确各部门的职责分工，形成联动机制

《反外国制裁法》第十条的规定：“国家设立反外国制裁工作协调机制，负责统筹协调相关工作。国务院有关部门应当加强协同配合和信息共享，按照各自职责和任务分工确定和实施有关反制措施。”

如上所属，反制措施的形式包括不予签发签证、不准入境、注销签证或者驱逐出境；查封、扣押、冻结在我国境内的动产、不动产和其他各类财产；禁止或者限制我国境内的组织、个人与其进行有关交易、合作等活动等。这些措施需要各执法部门之间联动配合。立法部门应制定执法细则，明确不同部门的分工及执法程序，设立专门性反制裁机构协调各主体的反制裁措施，提高不同部门之间的执法联动效应。例如外交部牵头，明确证监会、中国人民银行、商务部、公安部等部门协调配合，联动实施制裁措施。

4.有关部门要及时开展个性化指导，切实解决企业难题

《反外国制裁法》赋予了我国企业受到不当域外法律侵害的救济途径，减少了外国长臂管辖的不利影响。企业可以根据《反外国制裁法》，在自身利益受到侵犯时，通过向人民法院提起诉讼等方式维护自身合法权益。有关部门也要积极指导企业加强境外风险管理建设，关注国际形势的变化，切实解决企业面对制裁时的难题，延伸保护我国海外利益的安全链。