重磅 | 内部人来说说印度怎样把一手好牌打得稀巴烂？

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2021年底，印度发展前景到底怎么样？究竟有没有能力取代中国的全球产业链供应链核心地位？美西方对印度一直寄予厚望；印度自己也永远信心满满。然而，现实却一次又一次的打脸：近30年来印度不仅没有赶上中国的发展步伐，差距反而越拉越大，无法协助美西方对中国“孤立围堵”。那么印度究竟出了什么问题？本文作者Arvind Subramanian和Josh Felman指出，虽然印度前些年硬件基础设施建设取得很大进展，但在政策设计方面却漏洞百出、顾此失彼、前后矛盾——不仅没解决用工、土地、税收等积弊问题，反而引出裙带政治、保护主义、财阀垄断等新问题。如果不能妥善解决这些问题，印度可能再度陷入龟速增长。南亚研究小组特编译此文，供各位读者批判参考。

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在21世纪头十年的大部分时间里，印度亮眼的经济表现吸引了全世界的目光。其他国家羡慕地看着印度成长为经济增速最快的自由市场民主国家，似乎毫不费力地从深陷赤贫大步跨入享有高科技、汽车的中产社会。在Infosys、TataConsultancy Services和Wipro等信息技术公司的推动下，人们一度认为印度势必成为全球主要玩家之一，甚至跻身经济超级大国。

但2008年金融危机爆发，使印度持续三十年的结构转型随即陷入停滞。国际金融危机冲击加上积弊已久的经济管理问题，使印度结构转型在金融危机后的十年中内裹足不前。随着新冠肺炎疫情反复冲击，印度不再吸引世界目光，似乎从全球经济版图上消失。

不过，2021年印度突然活力重现。海外投资组合（FPI）经理人确信印度正在重拾发展动力，因此纷纷向印度股市注资，推动印资本市场的繁荣。而风险资本则将资金投入“数字技术”初创企业，他们看好印度的计算机工程人才、充满活力的企业家、巨大的市场潜力。确实，在印度每个月都会出现一个估值超10亿美元的“独角兽”企业，涵盖云计算、教育、娱乐、金融、支付、旅游等诸多领域。目前，印度共有近70家独角兽企业，数量仅次于中美。 

与此同时，希望将产能从中国移出的国际制造业企业也将目光投向印度。凭借巨大的国内市场、大量有经验且会说英语的管理人员、数量庞大的年轻低技能工人，印度似乎很适合承接以出口为导向的劳动密集型产业。因此，不少人问道，印度回来了吗？

然而，单凭近期耀眼的经济数据根本无法回答这个问题。毫无疑问，印度近年来取得令人印象深刻的进展：建设健全传统和数字基建等“硬件”设施建设、加强国内工业产能、培养大量熟练工程师和企业家。但与此同时，印度仍须努力补足“软件”短板，即完善指导国内外企业运行的关键经济框架。印度政策朝令夕改，且规则明显偏向个别企业，导致内外企业都不愿在印度进行必要投资，因此也无法充分利用印度快速发展的硬件。印度能否再次繁荣并替代中国，将取决于其能否克服政策中的长期积弊；如果不能，印度最近的增长势头可能不过是这个潜力庞大经济体释放的又一个虚假信号。

一、印度失去的十年

要回答“印度是否回来了”，首先必须弄清楚印度“何时以及为何走丢了”。答案在于印度那些谬误百出的大政方针。在千禧年后的繁荣时期，印度公司在持续快速增长的乐观预期下大肆扩大规模投资。然而，随后2008年金融危机造成的利率飙升和汇率崩溃却使许多印度大公司难以偿还债务。随着公司开始违约，银行背上大量不良贷款，占比甚至一度超过银行资产的百分之十。

作为回应，连续两届印度政府都推出多种举措旨在解决“双资产负债表”问题，最初要求银行推迟还款期限，而后来鼓励银行和公司通过改进破产制度解决债务问题。这些措施逐渐缓解了债务问题，但却在财务上使许多公司陷入虚弱而无法投资，同时银行也不再愿意放贷。由于投资和出口不景气，印度经济难以恢复往日活力。

随着增长放缓，印度其他社会和经济指标也不断恶化。女性劳动力参与率长期持续下降，已降至自1948年印度独立以来的最低水平。印度本就孱弱的制造业GDP占比萎缩至13%。尽管印度数十年来在减少发育不良、腹泻和急性呼吸道疾病等儿童健康方面已取得重大进步，却再度陷入停滞。

新冠肺炎疫情重创印度经济，并造成大批人员染疫罹难。2020年印经济萎缩超7%，在主要发展中国家中表现最糟糕。这导致印度贫困人口大幅增加，其占比下降趋势被扭转。尽管大型企业挺过了冲击，但中小型企业却饱受摧残，处境雪上加霜。2016年莫迪政府实行废钞令时，他们已经面临诸多困难，当时86%的货币在一夜之间被宣布无效；2017年莫迪政府又推出复杂的商品和服务税改革，即GST税改，这种增值税对小型公司的打击尤其严重。对于一个拥有大量有抱负向上流动的中产阶级的经济体来说，最有说服力的统计数据也许来自汽车行业：2020年印度售出的汽车数量仅与2012年相当。

2021年初，印度人口和卫生系统受到第二波疫情的灾难性冲击。据估计，印度新冠肺炎感染率超70%，是世界上感染率最高的国家之一，导致死亡人数较正常情况多约250万至450万人。而许多幸存者发现生活已发生巨变：一家之主背负巨额医疗费用，而他们的孩子则18个月没法上学。在一个教育成效本就不高的印度，“新冠一代”的学生受教育水平只会更加落后。

十年来的经济停滞，加上肆虐的新冠肺炎疫情，严重影响印度经济前景。2021年6月，印度中央银行的消费者信心指数跌至历史最低点，而75%的受访者表示，“经济状况已经恶化”，这一数据也下探至历史新低。

不满情绪也体现在政治上。过去一年内，莫迪领衔的中央政府与地方各邦政府围绕消费税收入分配问题争执不下。一些邦对求职者提出过去两年中的居住要求，直接挑战印度全国性劳动力市场的原则。另外，“保留政策”也出现抬头迹象，很多行业又开始为“传统弱势群体”保留部分工作岗位。

二、改善硬件，修复软件

然而，即使印度已经放缓结构转型，中央政府始终致力于为新一轮繁荣打下基础，一方面加强硬件设施建设，另一方面试图补救“软件”问题。目前，印度不少硬件项目已初见成效。铁路和公路网络不断扩大，部分主要高速公路和“德里-孟买货运走廊”即将完工，这有助于消除限制印度的交通制约因素。同时，重要数字基础设施，如全国性的数字支付系统，即统一支付接口（UPI）已经建立，这为政府向贫困群体发放现金补贴提供了新渠道，也为数字信息公司提供创新方向。

除此之外，政府在再分配领域的创新做法尽管一直不太引人注意，但也意义重大——这些举措或许才是莫迪取得政治成功的经济基础。在许多其他国家，传统社会支出侧重于提供无形公共产品，如健康和教育，但莫迪政府2015年以来，却专注于扩大供应有形基本商品和服务，其中许多针对妇女。这种"新福利主义"着眼于提供银行账户、厨用燃气、厕所、电力、住房，以及最近的水和现金。

尽管部分说法略有夸大，但无法否认新福利主义取得的切实成就。到2019年，印度98%的家庭都能用上电，而十年前仅为75%；60%的家庭能用上清洁燃煤气。根据调查数据，近四分之三的印度妇女拥有可自主使用的银行账户。过去，政府补贴穷人的政策因落实率过低而臭名昭著。现在，政府以直接现金支付的方式下发补贴，确保它们指定受益人手中。这些补贴金额每年高达1000亿美元。

同时，政府也相继推出诸多重大措施改善印度的政策“软件”，尤其是优化经贸投资规则。有三个例子最能说明这一点。一是2019年印度公司税率从35%降至25%，而新兴制造业企业还有机会获得15%的超低税率。二是2021年8月，莫迪政府宣布将解决近70亿美元的税务纠纷，包括印度与英国公司凯恩能源（Cairn Energy）和沃达丰（Vodafone）的纠纷。这些纠纷由几十年前一项设计不当的法律引起，该法律允许政府向外国公司追溯征税。三是2021年10月，印度标志性的国家航空公司——印度航空公司实现私有化，将这一政府经营68年但效益糟糕的公司卖给原所有者塔塔集团。 

上述所有这些措施都旨在发展私营部门，彰显莫迪政府对此目标的承诺和决心。事实上，莫迪正在酝酿更多雄心勃勃的改革，包括将其他公共部门资产货币化、农业部门自由化，以及清理优化印度神秘、陈旧、自由裁量权极大的劳动法体系。

印度政府的“亲市场”改革似乎表明，印度的政策“软件”，像其“硬件”一样，正在迅速改善。然而，得出这一结论还为时过早。尽管莫迪政府精简优化了政策框架的某些部分，但却引出更多、更大的新桎梏阻碍私营部门增长。当前印度政府促增长的核心路径，即发展战略产业，并以培育“国家冠军”为目标的产业政策恰恰就是一个很好的例子。

三、向外求，向内转？

莫迪政府新产业政策的出发点是吸引国际制造业从日益缺乏竞争力的中国迁往印度。金融危机以后，中国已放弃约1500亿美元的劳动密集型产品全球市场份额。然而，到目前为止，印度能够从中国放弃市场中吸引的份额不超过10%。为争取更大份额，莫迪政府推出了名为“自力更生的印度”（Atmanirbhar Bharat）战略，其有三大特征：一是发放有针对性的财政补贴；二是重返保护主义；三是不参与区域贸易协定。

莫迪政府补贴政策主要采取为指定行业制造商提供生产关联激励（PLI）的模式，覆盖手机、电子产品、药品等重点领域，且本土和外资公司均可享受。五年内，PLI可能消耗政府约1%的GDP。

为进一步刺激重点领域扩大本土产能，莫迪政府一改上世纪90年代经济自由化以来的低关税政策，开始提高进口关税。自2014年以来，莫迪政府上调关税约3200次，覆盖进口总额达70%。由此，印度平均关税率已从13%提高至近18%，使印度的贸易壁垒远高于东亚发展中经济体。

最后，莫迪政府一改往届政府积极寻求加入区域贸易协定的态度，反而避免参与以中国为中心的亚洲生产体系。在莫迪的前任曼莫汉·辛格领导下，印度签署了11项贸易协定。而自2014年莫迪上台以来，印度没有签署任何协定。值得注意的是，莫迪政府拒绝参加“区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）”，而几乎所有亚洲国家都已加入该协定，包括中国、日本、韩国和东盟十国，以及澳大利亚和新西兰。印度与欧盟的贸易谈判也没有取得太大进展。

自力更生的印度会成功吗？答案值得怀疑。毕竟，这套内向政策也不是什么创新，印度独立后的经济政策就与当前产业战略惊人相似。而当印度政府意识这套政策使自己远远落后于其他亚洲经济体后，就在1991年放弃这套政策。莫迪的“补贴之治（subsidy raj）”可能产生此前“许可证之治（license raj）”的所有缺陷：难以执行、决策随意，并建立易进难出的权利体系。

莫迪政府的战略也未能解决印度最迫切的需求。印度人口仍然很年轻，大量的低技能工人希望能找到一份工作，从中可以获得合理且不断增长的报酬。为了满足他们的愿望，印度需要遵循其他东亚经济体起飞的秘诀——促进劳动密集型出口产业。然而，PLI的补贴对象反而是以手机制造为代表的技术和资本密集型产业，而这些行业提供的岗位远无法满足庞大人口的就业需求。

更重要的是，保护主义的关税政策不太可能吸引跨国制造商离华赴印。高关税将使企业难以获得现代生产所依赖的廉价、高质量的进口材料。而印度决定不加入RCEP，也意味着印度出口产品进入全球市场恐面临诸多不利条件。换句话说，当印度在期待已久后第一次获得与中国竞争全球制造业中心的机会，莫迪政府却设法阻碍印度经济融入全球供应链。

四、暗箱操作

莫迪的产业政策最与众不同之处，或许在于其倾力支持在特定经济部门已获得主导地位的公司。日本和韩国几十年前也曾采用类似的“国家冠军”战略，即培育财阀企业。在政府帮助下，被扶植的公司可以急速扩张规模、建立关系网络，并帮助实现国家经济目标。它们还可以加强东道国在全球市场上的地位。

在印度，莫迪政府的扶植补贴战略以两个大型商业集团为中心，即阿达尼集团和信实工业公司，分别由亚洲最富有的两个人高塔姆·阿达尼和穆克什·安巴尼领导。这种战略取得的积极成果是信实集团旗下的Jio公司推出价格低廉的4G手机网络服务，使数亿印度人首次连上了互联网。另外，两家巨头公司都正向可再生能源领域大举投资，这能够帮助印度实现其气候目标。 

但是，凡事要看两面。鼓励某些公司扩张意味着阻碍另一批公司发展，现行规则使后者很难与这些“国家冠军”竞争。在Reliance Jio迅速扩张之际，印度电信（Bharti Airtel）和沃达丰（Vodafone）等电信公司的财务能力却遭到削弱，使它们无法拿出足额资金，将手机通信迅速升级至5G网络。与此相似，亚马逊、塔塔集团、沃尔玛发展在线零售平台的计划，也因法规变化而流产。国内服装出口商因人造纤维的高投入成本而无法优化成本，但这种情况却有利生产纤维的Reliance公司。总体而言，该战略阻碍了改善投资环境的总目标。

在印度，培育“国家冠军”累积的负面影响可能比其他国家更为严重，因为阿达尼和安巴尼等财团利益已延伸至印度经济生活的方方面面，包括国防生产、港口和机场、能源、天然气、石油和石化产品、数字平台、电信、娱乐、媒体、零售、纺织品、金融支付和教育。通过牺牲其他本土、跨国公司利益来全力支持“2A（即阿达尼和安巴尼）”，莫迪政府实际上在鼓励经济权力高度集中于少数集团手中。

在日本和韩国，大财阀的经济权力往往受限，因为他们通常只涉足可贸易商品部门，需要通过在全球竞争中脱颖而出以证明自身效率。但是，诸如“2A”的印度大财团则主要涉足其国内的基础设施部门，而这些部门因政府密集监管几乎不受国际竞争影响。因此，印度的“国家冠军”战略有制造寡头经济的严重风险，这将扼杀创新和增长。

五、污名化的资本主义

也许最令人担忧的是，这种“国家冠军”战略可能恶化印度由来已久的“资本主义污名化”问题。许多印度人对私营部门和资本主义深感矛盾。人们习惯于将印度私营部门与其产生背景，即“许可证之治”年代相联系，而在那个时代腐败无处不在。时至今日，人们还普遍认为一些印度最大的企业家之所以能建立商业帝国，仅仅是因为钻了印度关税和税收法规的空子，然后明目张胆利用它们牟取暴利。

20世纪90年代信息技术的繁荣部分洗刷了私营部门的污名，这主要是因为信息技术产业的发展得益于其远离政府，而非靠近政府。但是，在金融危机之前的几年里，基础设施繁荣伴随着国大党联合政府的“寻租之治”政策而来。在这一政策下，包括土地、煤炭、电信频谱等公共资源，被私营企业“付费攫取”。而现行的莫迪政府选择“偏袒”两大财团，给予他们监管“优惠”及获得基础设施合同的“特权”。这种“国家冠军”战略使“资本主义污名化”再度兴起。

这种偏袒政策似乎无益于说服公众支持市场化改革，反而刺激许多人反对改革。2020年，政府决定放开高度管制的农业部门，这是整个政策研究界长期敦促政府采取的改革措施。但出乎意料的是，一些政策的预期受益者反而坚决反对这项措施，因为他们担心新制度会帮助2A巨头公司巩固寡头农业，最终压低农产品价格。政府试图说服农民，但没有成功。2021年11月下旬，在农民抗议一年多的持续施压下，莫迪政府被迫宣布撤回该法律。

六、有缺陷的决策过程

除了问题百出的产业政策和“国家冠军”战略之外，莫迪政府的政策决策本身也缺陷严重。莫迪政府依据错误数据直接影响包括政策规划和实施在内的政策全过程。

在过去的几年里，专家们高度质疑印官方数据质量及完整性。最近制定的预算清楚显示出一个趋势，即政府不在资产负债表上记录支出，导致即使是现在，公众也对国家整体财政状况缺乏清晰了解。在疫情高峰期，科学家们一再要求政府提供其收集的健康数据，但公布的信息却很少。如果政府透明度不足，就难以让人相信政府决策以高质量信息为基础上。

印度联邦结构也使许多政策在实施过程中遭到搁置。今天，印度几乎所有的重大经济问题——农业、卫生政策、电力、税收、福利计划——都需要中央政府和各邦政府联合行动才能解决。然而，中央政府制定政策过程中往往自行其是，导致许多政策在邦一级难以贯彻。在这种情况下，政策制定或将陷入两级政府缺乏互信的恶性循环：对中央政府的不信任使地方政府不愿好好执行上级政策，邦政府的不配合则挫伤中央政府对邦政府的信任，进而使其更不愿制定政策时与各邦协商。最近的农业改革就说明了这个问题，中央政府在制定改革措施时并未与将受影响的各邦顺畅协商。

但政策即使在制定和实施环节不出差错，仍可能面临缺乏连续性问题。政府后续出台的一些政策往往与此前政策目标自相矛盾。例如，改善农业收入的目标，因政府决定禁止关键产品出口、限制私营公司可持有的粮食库存量而严重受阻。扩大税基的目标在2019年莫迪政府大幅提高所得税征收门槛时也严重受挫，约四分之三的纳税人因此免于缴税。另外，增加外国投资的目标目前也面临莫迪政府在线零售新规的威胁，该规则将严重影响亚马逊和沃尔玛的运营。

所有政府都必须不时改变其监管方式。但印度政府长期朝令夕改的做法使企业很难指望印度经济框架的稳定性：如果他们根据现行规则投资，那么如果规则一两年后发生改变，他们就可能遇到困难。有些人因此甚至认为不在印度投资是最好的选择。缺乏一个明确、稳定的投资生态从根本上阻碍了跨国制造商离华赴印。这也解释了为什么外国直接投资往往选择印度的技术部门：因为该部门与制造业不同，监管较轻，所以受政策不确定性影响较小。

七、重来的机会？

如果印度经济能够克服当前疫情影响，那么2022年的经济表现或许值得期待。印度国内生产总值已恢复至疫前水平。国际货币基金组织预测印度2022年GDP增速达8.5%，比中国多约三个百分点。问题在于，莫迪政府能否用好这一增长势头，实现更持续的繁荣，将印度打造为全球制造业中心。

与中国比较将很有启发。与中国相比，印度人口和劳动力都很年轻。中国硬件改革——对基础设施和住房的高强度投资——某种程度上已经完成，而印度的硬件革命才刚刚开始。而且，中国的国家干预措施有可能挫伤私营部门的创业精神和创新能力。相比之下，印度作为全球最大的民主国家，为扩大私营部门奠定基础。

然而，印度若要彻底激活经济潜力，印度政府必须彻底改变观念，全面革新政策“软件”。例如，其产业政策必须重新定位，以降低贸易壁垒，并在更大程度融入全球供应链。同时，印度政府也应该放弃“国家冠军”战略，转而平等对待所有公司。最重要的是，印度政府的决策过程本身也需要改进，以便建立和维持一个稳定的经济环境，使制造业和出口产能能够蓬勃发展。 

但几乎没有迹象表明这一切将会发生。更可能出现的场景是，印度继续通过加强物质和数字基础设施建设，并推行新福利主义以稳步强化其经济硬件，但却被其软件缺陷所拖累。而软件因素无疑具有决定性意义。除非政府能从根本上改善其经济治理，并提高决策透明度以增强投资者信心，否则国内企业家和跨国公司将不愿扩大投资，这使印度难以脱离既有的经济窠臼。

此外，印度还面临其他深层次风险。莫迪政府偏爱独断专行和非自由政策，可能会影响社会稳定与和平，并伤及印度司法、媒体、监管机构的独立性。而这种侵犯民主规范的实践也会产生高昂经济成本，如削弱公民和投资者对政府的信任，并在中央政府和各邦政府之间造成新的紧张。另外，由于中印边境摩擦和阿富汗塔利班在巴基斯坦支持下接管阿富汗，印度在东西两个方向面临都面临急剧上升的安全挑战。

如果上述因素干扰印度发展大计，印度经济或将经历又一个令人失望的十年。当然，印度经济仍将取得些许增长，甚至一部分人和一些产业仍将取得亮眼成绩。但是，那种得以彻底改善数百万印度人生活，并使世界相信“印度回来了”的普遍式大繁荣将变得遥不可及。在这种情况下，莫迪政府对全球经济领导地位的渴望可能会像其前任所经历的那样——化为泡影。

本文编译自foreign affairs网站2021年12月14日文章

原标题为India’s Stalled Rise How the State Has Stifled Growth

原文链接为https://www.foreignaffairs.com/articles/india/2021-12-14/indias-stalled-rise

作者Arvind Subramanian，为印度政府财政部前首席经济顾问，目前在哈佛大学肯尼迪学院任教

作者Josh Felman，为国际货币基金组织印度办公室前负责人

本期编辑：郭欣雨 穆祎璠