三个国际文件与二战后的国际秩序

 2012年9月19日，时任中国国家副主席习近平对访华的美国国防部长帕内塔就钓鱼岛问题的表态时指出：“日本国内一些政治势力非但不深刻反省对邻国和亚太国家造成的战争创伤，反而变本加厉、一错再错，演出‘购岛’闹剧，公然质疑《开罗宣言》和《波茨坦公告》缺乏国际法效力，激化同邻国的领土争端。”

  日本前首相安倍晋三的曾经说，他“没有仔细看过”《波茨坦公告》。实际上，在日本，由于长期国内社会的右倾化，特别是在宣传和教育领域的右倾化，日本人知道《开罗宣言》和《波茨坦公告》的确实不多，即使知道的人也不以为然，因为他们的思维很简单，认为这个世界是由美国说了算的。只要日本遵守了另外一个关于二战的国际文件《旧金山和约》就行了。

  回顾历史，这三个关于二战的国际文件，都是在美国的主导下得以完成的。《开罗宣言》和《波茨坦公告》的法律效力是毋庸置疑的。而《旧金山和约》则因为主要当事国--中国（两岸）被排除在外，肯定对中国没有法律效力。但现实的情况是，不但日本，而且美国，对于奠定战后国际秩序的《开罗宣言》和《波茨坦公告》都保持缄默。

  对此现象，美国历史学家、美利坚大学教授彼得·库茨尼克曾一针见血地指出，美国遵守国际法“是在有利于自己的时候……可是，让日本遵守（战后）协定对美国不再有利……事实上，助长日本所做的最糟糕事情的是奥巴马本人。奥巴马鼓励安倍政府重新武装，削弱宪法第九条，这也是国家在现实政治世界中做的事。条约和宣言是一回事，实际行动是另一回事。”

                        《开罗宣言》中的美国算计

  1943年2月，以德国军队在斯大林格勒战败为节点，第二次世界大战的进程实现了根本转折。随后，轴心国德国和意大利节节败退。在太平洋战场，美国也向日本逼近。

　自进入太平洋战场后，美国就希望中国“能够继续抗战，以牵制日本的军队”。从1943年起，美国政府推出了一项“使中国成为大国”的对华政策，希望以此激励中国，并在战后以中国代替日本维持亚太地区的均势。开罗会议也是这一政策的组成部分。

  值得一提的是，当时的美国并不是不了解中国的真实情况。“到1943年底，国民政府的形象在美国人眼中已跌至谷底，难以产生尊重之情。”（拉纳.米特：《中国，被遗忘的盟友》第303页）美国总统罗斯福本人对蒋介石的消极抗战、积极反共亦早有所闻。但当时的美国统治集团永远不会允许他支持中共领导下的英勇抗战的八路军、新四军。因此，罗斯福选择的路线是：维持蒋介石的领导地位，通过民主的方式推动国共联合，在中国实现蒋介石领导下的政治统一。而最紧迫的目标仍然是“继续努力保持中国于战争之中”。罗斯福总统提出“给予中国在未来的联合国组织中较高地位”，其目的就是“通过给予中国体面的奖赏”，达到“中国会加强对敌作战”的效果。（徐中约：《中国近代史》第483页）这对美国来说，无疑是一项投资最小（通俗地说是动动嘴动动笔）、预期收益最大的一项策略。

 1943年11月22至26日，中、美、英三国首脑于开罗举行会议，约定的主要讨论内容是如何协同对日作战及战后如何处置日本等问题。会议签署并于12月1日发表了著名的《开罗宣言》。

  具有反法西斯的性质和积极意义开罗会议及其发表的《开罗宣言》，确实在一定程度上反映了中国人民的英勇抗战，在世界反法西斯战争中为人类作出的重大贡献和所产生的重大影响。因为尽管国民政府抗战不积极，但正面战场并未崩溃，与中共敌后战场在战略上的相互支撑，终究还是拖住了大量的日本军队。特别值得注意的是，罗斯福对中共游击战使日军疲于奔命早有深刻印象，甚至还充分了解到，“大部分中国海岸”控制在中共手中，或许当时他就考虑到了未来美军在中国登陆的问题。

不过，“中国在开罗会议上如此‘崇高的地位’竟在几天之内就被削弱。”（《中国，被遗忘的盟友》第304页）关于这个详细过程已有众多文章论述，在此不赘。从此以后，《开罗宣言》中关于中国的领土主权问题，即日本用武力从中国夺去的东北四省、台湾和澎湖列岛，战后必须归还中国等内容，很快就被美国淡忘。甚至那段历史“在美国并未被铭记，中美在战争中的合作很少在美国教科书上提及。事实上，美国人对历史的记忆很淡薄，美国是一个健忘的国家。”（美国历史学家库兹尼克语）。究其原因，其实也很简单。当时美国的目的只是怎样以最小的代价，让其他盟友，特别是中国能够配合其完成自己的战略意图。因此，在口头承诺或者签署文件什么的，并不吝啬。但要真正执行起来，首先考虑的还是自己的国家利益。

  抗战末期，美国政策由战时的“支蒋容共抗日”开始向“扶蒋反共”转变。后来在国际上又开始“扶日反共”。这样，《开罗宣言》关于中国领土主权问题也就被美国放在一旁了。

  新中国成立后，曾在不同场合批评过美国对《开罗宣言》的出尔反尔。1950年6月27日，美国总统杜鲁门发表声明，抛出“台湾地位未定论”。28日，周恩来代表中国政府发表声明，强调：“不管美国帝国主义者采取任何阻挠行动，台湾属于中国的事实，永远不能改变；这不仅是历史的事实，且已为开罗宣言、波茨坦宣言及日本投降后的现状所肯定。”

  美国是个只重为自己利益算计而不重道义的国家。美国著名汉学家费正清对此看得很清楚。他在《美国与中国》一书中指出：“在1949 年以前，我们支持了贸易门户开放政策，但在以后的20 年，我们禁止美国人同大陆发生关系。我们以前维护中国的领土和主权完整，而1949 年以后我们却坚定地支持台湾继续保持内战状态来破坏这种完整。”实际上，当时美国把蒋介石拉到开罗，目的之一就在以中国东北的权益换取苏联参战问题上，先向蒋介石吹吹风。因此，罗斯福一方面冠冕堂皇地宣布，日本用武力夺取的东北四省，战后必须归还中国；但在一方面又向蒋介石提出，在战后应该使大连港国际化。蒋介石表示，他不反对罗斯福的建议，前提是苏联必须保证在战后只和国民党政府合作，并保证不损害中国对东北的主权。在随后的美英苏德黑兰会议期间，11月30日，当斯大林表示苏联希望在东亚获得一个不冻港时，罗斯福立刻提出了把大连开辟为国际自由港的建议。美国为本国利益算计得如此精明，令人叹服。

当年美国力排众议（主要是英国和苏联对中国的轻视），要帮助中国成为一个大国的时候，除了近期目标是“继续努力保持中国于战争之中”外，长期目标还是希望中国成为一个只紧随美国的大国。如果不符合这个目标，此前的什么承诺都可以一风吹或者作“任性”的解释。

  今天当我们一再强调要捍卫《开罗宣言》和《波茨坦公告》，维护在此基础上的战后国际秩序的时候，美国和欧洲的官方基本上都很“低调”以对。尽管中国和他们，即美国和大部分欧洲国家，当年都是反法西斯战争的盟友，但由于美国、欧洲和日本在意识形态上的高度一致，他们在淡忘《开罗宣言》和《波茨坦公告》方面也就高度一致了。更令中国感到错愕的是，随着中国的和平崛起，一些西方主要媒体反而不断质疑中国在亚太地区扮演的角色。一种常见的观点竟然认为，是中国在破坏或威胁地区秩序。在此方面，美国表现得特别积极，而日本则当仁不让地继续充当了美国最坚强的盟友，不断挑战中国。在这种情况下，要想继续维护以《开罗宣言》和《波茨坦公告》为基础的战后国际秩序，最主要的还是踏踏实实地坚持走好中华复兴之路。

                   美国一手操办的《波茨坦公告》

 1945年5月8日，德国无条件投降，欧洲反法西斯战争胜利结束。日军在亚洲和太平洋战场连遭败绩。1945年7月17日至8月2日，苏、美、英三国首脑斯大林、杜鲁门和丘吉尔（7月28日以后是新任首相艾德礼）在柏林近郊波茨坦举行会议，7月26日晚发表了美、中、英对日最后通牒式公告，史称《波茨坦公告》。中国没有参加会议，但公告发表前征得了蒋介石的同意。杜鲁门在回忆录中说：“蒋介石的同意附有一项保留条件：他要我们把列在上面的三个发起国的政府首脑的名字次序更换一个，他要把他放在英国首相之前，因为这样做会在国内对他有利。为了迎合蒋介石的心意，公告就作了这项改动。”苏联于8月8日对日宣战后加入该公告。

  值得注意的是，这份公告实际上是美国一手操办的，具体内容并没有与中国领导人、英国领导人会商。而美国起草这份公告的目的，仍然还是着眼于美国利益。短期的目标是减少美国军队在进攻日本本土时的损失，长期的目标是争取日本在战后能够最大限度地服从美国的的战略目标。至于罗斯福生前信誓旦旦的“日本军国主义必须象德国军国主义一样被彻底铲除”很快就成为了昨日黄花。因此，按美国政府的看法，对日本的处理有别于对德国的处理，简单地说，德国的投降是真正的无条件投降，而日本的投降实质上是有条件投降，其条件就是“不包含变更天皇的统治国家大权的要求”。因此，日本天皇的“八一五”《终战诏书》，只是宣布为了日本民族生存和为了“人类文明”而“终战”，没有“投降”“战败”之类的字样。

  起草《波茨坦公告》的是两位美国国务院的“日本通”官员。最早是国务院特别助理杜曼。他是出生在日本的美国人，直到13岁才回到美国，后来担任过国务院的日本课课长。提出最终稿的是曾经长期担任过美国驻日本的大使格鲁，时任美国副国务卿和代理国务卿。

  当时多数美国人都认为不废除天皇制，日本就无法消除军国主义，日本就谈不上民主化。但格鲁和杜曼认为，保存天皇制符合美国利益。因为，第一，如果美国明言要废除天皇制，日本就会继续顽抗，美军势必付出更大的牺牲；第二，还要放眼战后的大格局，如果美国要废除天皇制，就不免会与日本真正交恶，美国在远东的影响力就会受到很大的限制。据《昭和天皇“独白录”》记载，当裕仁天皇将他对投降的决定通知皇族的时候，朝香亲王问如果“国体”（即天皇制----引者注）得不到保留，战争是否还要继续时，裕仁回答说：“当然”。

  在杜曼和格鲁，特别是格鲁的努力下，排除了反对派的意见，这个为美国起草的敦促日本投降的宣言书，最终成为了美英中三国联合发表的《波茨坦公告》。这个公告最可肯定的是仍然坚持了《开罗宣言》的限制日本军国主义对外扩张侵略的原则，但留下的最大遗患是实际上为日本保留天皇制留出了余地，使得日本的错误历史观有了很大的市场，以致于发展到了今天成为了日本的主市场。

 《波茨坦公告》传到日本后，并没有引起日本的重视。这是因为当时的日本主战派的强硬以及日本民众一直还受到“一亿玉碎”的激励，加上日方摸不清盟国的真实意图等原因造成的。7月28日，日本首相铃木贯太郎举行记者会，记者问：“对于三国联合公告，首相的看法是什么？”铃木回答说：“我相信三国联合公告仅仅是《开罗宣言》的重复，对于日本政府来说，并没有发现什么重要价值，没有什么要求助，仅仅是完全忽略它，为这场战争的最终胜利而战。”

  这种忽略的直接后果是引来了美国的在8月6日对广岛投下了原子弹。苏联8月8日的对日宣战彻底消除了日本企图通过苏联调停的幻想。

  在日本忽略期间，有些日本驻外官员却全面理解了美国的心机。当时日本与反法西斯盟国的外交联络，是通过日本驻瑞典和瑞士的外交机构进行的。日本驻瑞士的公使加濑俊一，在详细比较了《波茨坦公告》和《克里米亚宣言》（对德国投降要求）后，发现对日和对德的态度有“显著不同”，其中主要有：没有触及天皇及政体、承认日本的主权、在使用无条件投降的字句时只限于日本军队等。他认为，美国为了防止苏联的势力扩张，想早日结束对日战争，没有打出要求日本无条件投降的招牌，事实上是要放宽条件，早日和日本言归于好，所以美国争取了主动权，发出了三国公告。加濑俊一将这些意见于8月1日用电报报告了东京的外相东乡，还标以“十万火急”。这封电报也转给了日本驻苏联大使佐藤，佐藤研究后完全同意，也于8月5日发电告诉了东乡外相。佐藤的电报到达的第二天，广岛遭受到了原子弹爆炸。8月9日，长崎也遭遇到了广岛同样的打击。

  日本为何去何从举行了的御前会议，并于8月10日凌晨由天皇作出“圣断”，采用“只把保持政体作为接受（波茨坦）公告的条件-----东乡案（甲案）”。8月10日上午7点半，华盛顿收到日本接受《波茨坦公告》的消息。上午9点，美方由杜鲁门总统主持，开会审议对日本的《答复》。美方的立场是“天皇统治国家的权力，要置于联合国军（即盟军---引者注）最高司令部的限制下。”8月11日，美国将任命麦克阿瑟为盟军最高司令官的消息通报给了苏联。

  英国著名研究日本史的学者肯尼斯.G.韩歇尔，在其名著《日本小史》中指出：“1945年6月进行的一项民意测验显示，77%的美国人要裕仁受严厉惩罚，而同年9月18日，参议院提出一项共同决议案，宣布裕仁应以战犯身份受审。其他盟国的许多领导人物，诸如新西兰总理以及澳大利亚、苏联、荷兰、中国领导人，也都认为裕仁应该受审。”“美国政府对裕仁的立场基本上是谨慎处理。美国并不真正想废除天皇制”。“裕仁的伟大救星是麦克阿瑟。他们在9月底私下见面，而裕仁在麦帅心目中留下深刻印象。他们之间似乎彼此有强烈好感，尤其，他们都厌恶共产主义。麦帅感觉保留裕仁本人，而不光只是保留天皇制，将是防范混乱与共产主义的最有效的安全手段。”(见该书第188页 世界图书出版公司 2010年)

  日本对美国那些“国务院的日本事务专家”是感恩的，特别是对格鲁和杜曼。1960年5月17日，日本赠给杜曼二等旭日重光勋章。稍后，在9月29日，日本赠给格鲁一等旭日重光勋章，这是为了纪念日美百年修好而去美国的皇太子夫妇特意送去的。

               美国导演的《旧金山和约》破坏战后国际秩序

  1951年9月8日，在美国旧金山，包括日本在内的49个国家签订了一份“对日和平条约”，史称《旧金山和约》。在美国的导演下，中国一开始就被排除在外。此外，印度、缅甸、南斯拉夫拒绝参加，应邀与会但被排除在谈判过程之外的苏联、波兰和捷克期洛伐克等3国则拒绝在条约上签字。

  当时的背景是，面对第二次世界大战结束后国际形势的急剧变化，美国对日政策转变，急欲扶日反苏反共；1949年中国革命的胜利和1950年朝鲜战争的爆发；促使美国加快推行对日单独媾和方针。这种单独媾和的本身，就是对战后国际秩序的一种破坏。因为按当初以美英苏中四国为核心的反法西斯联盟的的相关协议，“盟国必须共同缔结对日和约，不得单独媾和”。

 但是对美国而言，制定其外交政策的唯一考量因素是功利主义，既不受道德观念的约束，也不受“契约精神”的掣肘。1950年4月6日，杜勒斯被任命为美国国务院最高顾问，接管国务院远东事务及对日媾和问题。1950年6月25日朝鲜战争爆发后，杜勒斯更确信应及早缔结对日和约。他说：“朝鲜战争，不仅给了我一个教训，而且也给了美国一个教训。这就是说，仅仅把日本作为反共的政治上的防线是不够的，一定要使它成为反共的军事基地。”

  《旧金山和约》对战后国际秩序的破坏主要体现在它是对《开罗宣言》和《波茨坦公告》的背弃。美英苏中四国之所以能达成《开罗宣言》和《波茨坦公告》，是因为在反对日本侵略和防止日后日本军国主义势力复活方面的一致性。但《旧金山和约》却变成了一个扶持日本军国主义势力复活的条约，而且在谈判这个条约时，竟然还把反法西斯战争的同盟国，在抗击日本侵略中付出最大代价的中国排除在外。

  《旧金山和约》对中国的严重损害直接体现在美国完全违反了在签订《开罗宣言》时对维护中国领土主权的承诺。《开罗宣言》中明确宣布了日本要将“台湾、澎湖群岛等，归还中华民国”，但在起草《旧金山和约》时，美国却提出“不说明由谁接管，只简单规定日本放弃主权”（见《艾奇逊回忆录》第424页）。这就为后来的“台湾地位未定”论提供了“法理”基础。顺便提一下，日本还以《旧金山和约》第三条为“法理”依据，证明日本在钓鱼岛问题上的立场是维护战后国际秩序的，而中国在钓鱼岛上的立场却是在破坏战后国际秩序。共同的目标使日本心甘情愿地被绑在美国的战车上，美国也理所当然地处处为日本说话，尽管曾经一度或许还有点因对中国的内心有愧而遮掩。

  不能忘记的还有台湾当局在美国的压力下，于1952年4月28日《旧金山和约》生效前夕与日本达成的《中日双边和约》。日本对美国的战略意图心领神会，选择了当时事实上并不能代表中国的台湾当局作为签订日本与中国和平条约的对手。但在谈判桌上，又根本不承认他们代表中国的资格，致使台湾当局陷入了极为尴尬被动的境地，不敢对日本五十年来对华侵略进行正面清算。《中日双边和约》因此不但迎合了美国的“扶日反共”政策，而且还为日后的中日的争端埋下了又一个导火索。例如，在当年的《马关条约》上，清楚地写明割让“台湾全岛及所有附属各岛屿”，但在《中日双边和约》中却没有了“所有附属各岛屿”的字样，这也就为日本吞并钓鱼岛列屿提供了一个“合法”的依据。这也是现在台湾当局选择舍弃主权而谈渔权的主要原因之一。已故中日关系史学家，旅美华人学者司马桑敦指出：“中国受日本帝国主义侵辱达半个世纪之久，中国人民蒙害至深、牺牲最大，而战后当处理日本问题的时候，中国竟然未能站在舞台的正面，说来，真应算是一个历史的悲剧。表现这段历史的最高结晶，首先值得提起的就是1952年‘中日和约’的缔订。”

  值得庆幸的是，代表全中国的中华人民共和国政府，是一个有原则有智慧有担当有远见的政府。1972年9月29日中日双方在北京发表的《中日联合声明》，将日本“坚持《波茨坦公告》第八条的立场”载入其中，这就明白无误地宣示，这个中日联合声明已经将《旧金山和约》和《中日双边和约》中的“扶日反共”的性质成功地扭转为“反对日本军国主义扩张侵略”的性质。这也预示，只要中国坚持声明中的立场，在任何适当的时机都可以对1894年以来日本对华侵略的罪行作彻底的清算。到时候，不但《波茨坦公告》第八条的明文规定的可以得到落实，而且日本通过《中日双边和约》或《旧金山和约》诈取的“台湾附属各岛屿”，甚至琉球群岛之主权都会在国际法上皆无任何立足之地。

  尽管多年来日本的官方、教育界、新闻界和学术界都有意冷落《开罗宣言》和《波茨坦公告》，但日本的国际法学界，还是承认《开罗宣言》和《波茨坦公告》的国际法地位。日本政府也并不能一口完全否认这两个国际文件的法律地位。在中日邦交正常化过程中，中国力争主动，对《开罗宣言》以来的相关法律精神，不失时机地做了进一步的重申与强化。继1972年日本政府在《中日联合声明》中重申，将坚持遵循《波茨坦公告》第八条的立场后，1978年的《中日和平友好条约》又强调双方坚持《中日联合声明》，再一次向世界宣布“(中日两国)确认上述联合声明是两国间和平友好关系的基础，联合声明所表明的各项原则应予严格遵守。”一直到今天，日本在处理对华关系时，都不得不公开宣称要遵守包括《中日联合声明》在内的中日间四个政治文件的各项原则和精神

  当然，历史告诉我们，要解决国与国之间的争端，并不是可以依据哪一个国家占据了道德高地、法律的制高点就可以解决的。所以，一位知名学者指出：“维护国际秩序靠口水更靠实力”。该学者还高度赞扬了毛泽东的“落后就要挨打”的名言。实际上，毛泽东有段话讲得更明白。 1946年10月17日，他在延安干部会议上作了题为《关于重庆谈判》的报告。毛泽东告诫道:“已经达成的协议，还只是纸上的东西。纸上的东西并不等于现实的东西。事实证明，要把它变成现实的东西，还要经过很大的努力。”

  毛泽东的这段话，至今仍可以使我们深受教益。