观点 | 梁秀波 张弛：阿富汗局势“剧变”后，难民问题怎么办？

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2021年8月15日，阿富汗塔利班对外宣布阿富汗战争已经结束。20年的战争导致超过1100万阿富汗人失去家园、沦为难民，妥善安置难民成为战后政治平稳过渡的重要条件。阿富汗难民问题与极端宗教、恐怖主义、部族冲突、毒品等问题相互交织，对地区安全产生深远影响。

2021年8月23日起，数百名阿富汗难民聚集在联合国难民署驻新德里办事处外抗议，要求承认他们的难民身份。图为跟随抗议人群的两名阿富汗儿童。图源：“世界知识”微信公众号

一、美国通过喀布尔机场撤离的是“自己人”

8月14日塔利班占领喀布尔，允许国际机场作为美国及北约撤离阿富汗的唯一通道，并限定必须在8月31号撤离结束。时间极其紧张，美国采取优先撤离本国公民原则，其后才会为符合条件并预约的阿富汗人提供离开机会。部分西方媒体将美国描述成转运阿富汗难民的“救世主”，但实际上美国转运的“难民”多数是为其提供服务的特殊移民签证（Special Immigrant Visas，SIV）持有（申请）人和其他“需要帮助的人”。

SIV计划始于2006年，起初是为驻伊美军工作至少一年（后改为两年），且安全受到威胁、寻求移民美国的伊拉克翻译人员设立的签证类别。2008年SIV发放对象扩大至为驻伊、驻阿美国政府机构、军队和相关承包商工作的伊拉克人和阿富汗人。2009年，美国国会又通过《阿富汗盟友保护法案》，为美国政府雇用的阿富汗人设立了专项配额。在阿富汗获得SIV的主要群体是美军的军事口译员。这部分人员不仅担任翻译，还给美外交、情报部门搜集情报，为美军在当地立足发挥了不可替代的作用。SIV计划根据美国国防授权法案创设，由国会依据国防财政预算确定签证数额，可以说最终获得SIV的绝大多数阿富汗人都是美军的“自己人”。不仅如此，SIV的设置目的和申请、审查流程都与难民不同，二者的安置也存在较大差异。在美国国内，SIV持有人信息和难民信息也是区别进行统计，所以SIV持有（申请）人与难民有着本质区别。

2021年4月美国宣布从阿富汗撤军后，SIV申请数量出现激增，签证数额远不能满足申请要求，并且办理缓慢，申请周期长达三年左右。为缓解国内外关于美国“抛弃盟友”的舆论压力，拜登政府于8月2日宣布为阿富汗人提供Priority 2（P-2）签证。虽然P-2签证属于美国难民接纳计划（USRAP）的签证，但签发的主要对象是为美国承包商、非政府组织和媒体机构工作的阿富汗雇员，并且只有在他们离开阿富汗后在第三国才有获取资格。美国政府所谓“需要帮助的人”主要是准备前往第三国申请P-2签证的阿富汗雇员。

普通阿富汗人并不具备登上飞机的资格，因此才发生了三名阿富汗人从飞机起落架高空坠落的惨剧。可以说，美国通过喀布尔机场撤离的是“自己人”，而不是真正意义上的难民。

二、美国利用海外基地临时安置难民的盘算

乘飞机离开的阿富汗人部分已抵达美国，多数被安置于欧洲、中东的美国海外军事基地。据福克斯新闻报道，拜登政府于今年7月宣布了一项名为“盟友避难所”的计划，并从一项紧急基金中拨款五亿美元，用以将30000名阿富汗难民和签证申请人安置于美国军事基地。自8月17日以来，约有24000人抵达美国，主要是已通过安全检查且预计会获得SIV的申请人及家属。约23000人被安置在美国驻德国、西班牙军事基地，约20000人被安置在美国驻卡塔尔、科威特、阿联酋、巴林军事基地，等待下一步安置。美国利用海外军事基地安置上述人群是经过深思熟虑的：

首先，为让更多国家承接难民争取时间。除了英国、加拿大、澳大利亚、印度和阿尔巴尼亚表现相对积极外，美国的其他盟友并不想为美国的行为买单，但又碍于盟友情面，只是对外宣布“计划”或“可能”接收少量难民。美国将难民安置在海外军事基地可以争取到更多时间，向更多国家游说或摊派难民接收任务。

其次，将安全风险由本土转移至海外。恐怖主义因素是美国安置阿富汗难民的重要考量，难民在登机之前以及到达海外军事基地之后，都必须通过“生物特征识别”和“犯罪纪录审查”。美方将还处于办理初期的SIV、P-2签证申请人安置在海外军事基地，可以有效预防恐怖分子混入难民进入美国。

第三，规避美国法律对特定群体的保护责任。根据美国移民法规定，尚未获得签证的外国人想要进入美国，须获得政府批准的人道主义假释才能入境，但不会直接获得永久居留权。这种人道主义假释是在“紧急人道主义原因或重大公共利益”的情形下视具体情况确定的，已经进入美国境内的阿富汗SIV申请者获得的就是此种假释。美国移民法还规定，任何人在美国领土上申请人道主义假释因不符合资格或安全原因被拒绝的，都有权上诉或选择在美国申请庇护。若被安置在海外军事基地，则丧失了上诉或申请庇护的权利。

三、处置不当将增大地区安全风险

阿富汗长期战乱不止，难民问题一直存在。如今美国仓促撤军不仅将难民安置责任抛给阿富汗和邻国，更给亚洲地区制造了一个重大的地缘安全难题。

据统计，伊朗和巴基斯坦长期是阿富汗难民的最主要流向国家，前者大约有280万阿富汗难民，后者约有140万。相对于亚洲，阿富汗难民流向欧洲、美洲较少且分布不均。根据欧盟难民研究报告，阿富汗难民集中在2015～2016年间前往欧洲大陆，数量约为30余万人，主要流向德国、奥地利、法国和瑞典。虽然美国对阿富汗难民问题应负主要责任，但从2001年到2021年7月，仅接纳了20841名阿富汗难民。因此，从历史角度审视，受阿富汗难民问题影响最严重的地区一直都是亚洲，而非欧洲，更不是美国。此外，根据联合国难民署的统计，除了已经流向他国的阿富汗难民，阿国内至少有350万难民流离失所。从地理角度看，阿富汗难民已很难进入欧洲。例如，为防止难民入境，土耳其和希腊已在边境地区修建大范围的隔离设施。短期内欧洲不会再次经历难民危机，但阿富汗的邻国将会由难民过境国成为主要目的地。阿富汗地处亚洲通衢之地，如果难民问题演变成难民危机，加上叙利亚难民危机、伊拉克难民危机等，亚洲安全形势将面临极大挑战。

当前，国际社会的当务之急是帮助、支持阿富汗进行和平重建，只有在和平稳定的前提下，阿富汗难民问题才有可能得到根本解决。此外，国际社会也应正视阿富汗难民问题产生的根本原因，厘清主要责任国家及其义务，加大对阿难民的人道主义援助力度，同时谨防个别国家和政治势力利用阿富汗难民问题破坏地区和平稳定。

本文转载自“世界知识”微信公众号2021年9月22日文章

原标题为《【世界知识】阿富汗难民：何处是吾乡》

本文刊登在《世界知识》2021年第18期

作者梁秀波为中国人民警察大学国际移民管理研究中心主任、教授，张弛为中国人民警察大学国际移民管理研究中心研究员

本期编辑：陈安澜 陈珏可