负责中美谈判的莱特希泽 如何看待中国在WTO中作用？（续）

罗伯特·E. 莱特希泽，他将主责未来90天中美的谈判。今天给大家分享他在2010年发表的《对过去十年中国在世界贸易组织中作用的评估》的证词，在不少美国人眼里，他是美国过去三十年来最好的贸易谈判官，这篇报告清楚的呈现了他对中国的态度。现在重温这篇证词，是有价值的。

本文经授权转载自微信公众号：时运变迁

原标题：美国对华贸易政策为什么这么强硬？

对过去十年中国在世界贸易组织中作用的评估

——在美中经济安全审查委员会2010年9月20日会议上的证词

罗伯特·E. 莱特希泽

（李思珊 翻译，版权归属罗伯特.莱特希泽）

（ 负责中美谈判的莱特希泽 如何看待中国在WTO中作用？ 评论 3 ）

现在，我们怎么办？

许多专家认为，我们与中国的贸易关系时对我们的经济和WTO有效运作的威胁。美国的政策制定者应当如何应对这些问题呢？正如下面会详细讨论的，我认为，他们应当停止如此消极的态度，转而采取一系列直接措施缓和中国重商主义行为引起的损害，并思考更具想象力的措施来对付中国。

 我们不能再如此消极。迄今为止的十年里，在中国实施造成贸易严重失衡的政策的同时，美国政策制定者几乎没有反应。这种态度不奏效，美国政府是时候变积极了。

消极态度的支持者提出了四个主要理由，没有一个令人信服。首先，他们主张，我们当前的政策正在见效。但我们已经等了十年，在此期间，本文所述贸易扭曲现象已经普遍恶化，我们再也等不起了。而且，美国政府本身已经表态，中国正在偏离市场自由化，而不是向它 靠拢。就在上个月，美国政府就采取温和的对华路线做了最后一次努力——在北京举行的一次战略经济对话会议期间，但没能取得任何有望解决本文所提问题的重大成果。

其次，我们被告知，中国是一个骄傲的民族，美国政策制定者施压会导致现在的情况变得更糟。但是，考虑到极其严峻的现状，我们不应该认为我们的积极行动会自动导致情况恶化。坚信中国在重大贸易政策问题上的决策是以其领导人的感情是否受到伤害为基础实属天真；相反，我们应当认为中国领导人会采取对其有利的措施。如果我们希望中国实施对市场更为友好的政策，我们应当让其领导人意识到这样做符合他们的利益——即便这意味着清楚表明，继续待在如今的轨道上会招致负面影响。

第三，我们被告知，美国在一些地缘政治问题上需要中国的帮助，比如维持朝鲜半岛的和平，或者阻止伊朗获得核武器。但这个理由真的是一种任由现在的趋势无限持续下去的观点，那种我们可以向中国求助的危机永远都会存在。关键问题不是我们是否想要中国的帮助，而是我们可以获得的潜在帮助是否值得我们因中国的贸易政策受到的损害。我们的对华贸易赤字本身就是一次重大危机，已经严重损害了我们的经济，而且这种损害未来还会继续。如果我们一直将这一危机搁在一旁，它变得越来越严重几乎是必然的。

第四，我们被告知，美国在这种情况下没多少优势，因为我们需要中国继续购买美国国债，而中国并不依赖我们的市场。但是，中国购买美国债券，并不是出于支持美国经济的无私努力。那些购买行为是中国想要阻止人民币对美元升值的必然结果——因为市场力量会提出其他要求。同样地，美国面对中国的重商主义行为无能为力的观点也是夸张的。如上所述，中国领导人将利用出口来创造中国赖以维持稳定的就业置于极其重要的地位。他们具有很强的动机来避免任何可能显著减少其对美国出口减少的冲突。

有一些可以带来明显改变的直接措施。假如美国的政策制定者认真解决中国的重商主义问题，应当立即采取几项措施。

首先，我们必须积极实施我们的贸易法规，包括我们的反倾销法（“AD”）和反补贴法（“CVD”），以及421条款的保障措施。对正在因中国不公平的进口贸易而遭受损害的美国企业和劳动者来说，实施贸易法规就是短期内提供有效救济的最为实际的措施。因此，最低限度，我们应当：

— 任命商务部和国际贸易委员会官员，他们承诺严格执行我们的贸易法规；

— 为反倾销法起见，继续将中国视为非市场经济国家；

— 为我们的反补贴法起见，认定中国操纵货币的做法构成补贴；

— 向有资格援引421条款获得保障措施救济的产业提供大力度的、有效的此类救济；

— 采取旨在强化我们贸易法规的措施；

— 严格限制其他国家试图通过WTO争端解决程序攻击我们贸易法规的行为；以及

— 拒绝任何将会削弱我们贸易法规的新协议。

其次，我们必须对中国操纵货币的行为作出回应。如上所述，美国政府为我们的反补贴法起见应当将操纵货币视为一种补贴。此外，美国应当正式指认中国为货币操纵者，在国际货币基金组织质疑中国的操纵货币行为，并以操纵货币是被禁止的出口补贴为由向WTO提交案件。

第三，我们应当向WTO提交有关中国不遵守WTO义务的补充案件。正如上面所解释的，WTO争端解决程序并不是设计出来解决我们在中国身上发现的全面不履行义务问题的。尽管如此，我们仍应当尽量积极运用该程序。美国贸易代表办公室已经确定了在一些领域——从知识产权到产业政策到经销服务，中国没有遵守其WTO义务。如有必要，国会应当给予美国贸易代表办公室额外资源以增强其审理并打赢新案件的能力。

我们必须有意愿采取更具想象力的做法。很遗憾，上面概括的措施可能不足以解决现在的危机。正如本报告通篇所述，中国对美国的政策制定者提出了独一无二的挑战，这可能会要求独一无二的应对。

比如，我们应当考虑积极解释可能对我们处理中国的重商主义有帮助的WTO条款。虽然详细分析具体条款已经超出了本报告的范围，不过一些条款显然与我们面临的问题有关。下面是三个例子。

关贸总协定第十二条规定，只要满足某些条件，“任何缔约国为了保障其对外金融地位和国际收支，可以限制准许进口的商品数量或价值”。1971年，美国在其贸易顺差恶化为逆差后，援引该规定征收临时进口附加费。实际上，我们采取该措施是作为旨在解决美元高估问题的一揽子措施的一部分。当然，我们现在又一次遭遇了美元高估的处境，美国的对外金融地位已经严重恶化，普遍的共识是，我们的贸易赤字反映的失衡正在破坏全球经济。鉴于这些事实，美国的政策制定者应当考虑是否有必要根据第十二条采取某种措施，来解决我们的贸易赤字问题。不过，应当注意到，第十二条似乎并没有提前安排仅针对比如中国这样一个单一国家的措施。因此，该规定对解决中美争端的帮助可能很有限。

关贸总协定第十五条，标题为“外汇安排”，规定：“缔约各国不得以外汇方面的行动，来妨碍本协定各项规定的意图的实现”。“外汇安排”这一术语通常被认为涉及（关贸总协定于1947年创立便是如此）“货币管制、外汇许可证、交易税和其他限制潜在买家为购买国外商品获得所需外汇能力的官方措施”。不过最近几年，国际货币基金组织放宽了该术语的含义，无论是货币价值浮动，还是其与另一种货币挂钩，都可以使用该术语。有人建议，该规定现在可以用来质疑中国的货币制度：

关贸总协定或WTO从来没有就第十五条的含义做出明确规定，包括关贸总协定的条款可能如何因外汇措施而无法实现其意图。有些人也许会认为，货币低估以一种经多边贸易对话允许的单边取消关税减让的方式，提高了进口商品价格。

据此，可以申诉一起案件，而WTO应当适用“外汇安排”这一术语的宽泛含义，并考虑在争端解决程序中国做出币值评估安排。近几年，操纵货币及其对世界贸易和金融关系影响的问题也得到了更多关注。因此，可以认为，这也许是一个合适的，可能也很吉祥的时机，来将与操纵货币的贸易影响有关的问题提交WTO争端裁决程序。

当然，在WTO“赢得”一个案件是否真的能对中国的货币政策产生重大影响并不清楚。毋庸置疑，中国会花费数年抵制试图说服其遵守这类裁决的努力——就像它已然抵制了要求它遵守其他WTO义务的呼声一样。

关贸总协定第二十三条规定：“如果任何缔约国认为其根据本协定直接或间接可享受的利益正在丧失或受到损害是由于……另一缔约国未能实施其义务所致”，该缔约国可以向有关缔约国或缔约各国提出建议以解决问题。如果当事缔约国未能使问题得到满意解决，申诉国可以争取“如果全体缔约国认为条件允许，对其他缔约国或缔约各国暂停实施本协定规定的减让或其他义务”的许可。有人建议，该规定可以作为全面质疑中国体制的依据：

一项基于该观点的申诉可能进展如下：当中国加入WTO时，中国领导人同意执行其法律并对我们的产品，比如苹果音乐播放器或喜力啤酒，提供免税准入。我们预期你们会尊重国际标准（例如消费者安全、产品安全或劳动者权益）。但是很多观察员——中国的和外国的，仔细研究了中国的做法并报告说，中国官员无视规范生产出口商品的工厂（比如那些供应外国公司的），以及与苹果或喜力竞争的中国工厂的国际、国内法律。因此，贵国已经违反了这些非WTO规则，而且这样做也对我们进入市场造成了阻碍；所以，我们请求就丧失的进入机会的价值获得赔偿。

当然，我们无法肯定WTO是否会接受这些理论——抑或，如果接受，他们是否会在可预见的未来令中国的行为发生显著变化。但要解决像我们的对华贸易赤字这样的大问题，美国官员必须做好准备，最低限度，考虑WTO中极为激进的立场。

事实上，我可以就这个观点走得更远。美国的贸易政策讨论日益被关于各种措施是否“与WTO一致”（这被视为具有类似宗教或伦理意义的咒语）的晦涩争论所主导。事实上，建立WTO的基础是一个框架——相互让步和所谓因扩大的贸易和开放市场带来的互惠。WTO承诺并非宗教义务，不会（也不应当被解释为）侵犯国家主权，更不会受制于某个WTO警察机关的威压。如此看待WTO承诺——并暗自树立这种观点作为衡量美国一切贸易政策不容破坏的标准，是与WTO本身的架构相抵触的，更不用说WTO成立时，其推动者慷慨激昂的反复声明。

就这一点来说，WTO承诺表现为各个国家做出的互惠互利、市场开放的明确规定。如果一个国家没有完全履行其承诺，其他国家有权做出相应的中止自身市场开放承诺的行为，但数量上必须与它们因已经发生的义务减损导致的贸易损失价值相等，不得高于后者。这样一来，整个WTO体系的基石其实是WTO成员和彼此之间成本及利益相对平均的推定——因此，遵守WTO规则也因减损义务将导致同等贸易减让中止的认识而得到鼓励。如果这种关系不能维持——也就是说，如果一种贸易关系如此失衡，关系受到的威胁相比减损义务的潜在利益苍白无力——这种情况只有认为主权国家会根据自身国家利益作出取舍（取决于、同时也包括潜在的对WTO条约的违反）才能讲得通。

这无须被视为对WTO体系完整性的某种根本威胁。要我明说，我其实并不提倡美国离开WTO——该机构对我们和全球贸易体系太重要了。我只是在说，减损义务也许是一种常识，是WTO参与者做出的经济上的理性分析——因此，潜在的违反WTO规则的决定导致了WTO体系内部其他缔约国的求偿权。

事实上，这种观点显然是WTO协议所期望的，也是美国政策制定者所认可的。若是理解恰当，WTO规则并不会侵犯各国就经济政策作出主权性决定的权能——受制于其自身缔结的WTO协议与任何违反这些协议的行为带来的权利和义务。在这一点上，美国官员一贯表示，WTO承诺不会干涉我们的国家主权，WTO裁定也不会变更美国法。在就美国受应当加入WTO辩论期间，这些观点被国会成员反复提起。而且，美国贸易代表办公室已经明确表示，WTO法律小组“无权改变美国法律或者要求美国或任何州及当地政府改变其法律或决议”。美国贸易代表办公室特别解释说，其他国家不能强迫美国遵守WTO法；相反，它们唯一可以采用的应对方式是通过收回贸易利益来反击：

最终，如果美国无法与提交争议解决诉求的国家达成双方认同的协议，该国可以取消同等影响的贸易利益。不过，根据贸易协定规则，美国在决定如何回应任何针对其的小组决议方面，保留完全的自主权。

这些说法与《WTO争端解决谅解》（“DSU”）的内容是一致的，后者规范成员国因另一成员国违反其义务而提交的诉求。DSU第22条（2）款规定，如果一WTO成员不遵守争端解决裁决，并且不能就赔偿达成双方满意的协议，援引争端解决程序的成员可以请求授权中止对非守约方做出的贸易减让。第22条（4）款规定：“授权的减让或其他义务的中止范围……应和利益丧失或损害的范围相同。”换言之，“DSU的规定总体上允许违约方永远保持违约行为，只要它赔偿或愿意承担报复性中止减让的代价”。

在中美贸易的背景下——美国因此一直在承受实际上所有理性的观察者都认为不可持续的灾难性赤字，考虑所有可以适用的选项当然是明智的。至于美国打算考虑更加激烈的措施来解决该问题——比如按理会违反WTO承诺的关税或数量限制，中国相应拒绝给予贸易利益当然也应该进行评估。但是，某种意义上——如果来自中国的商品进口超过了3000亿美元，而美国对华出口低于700亿美元——一个人必须问一问中国潜在的报复是否真的会，甚至可能彻底抵消更为积极的贸易措施为美国带来的利益。

我没有轻率地提起该话题，也不否认这一过程会引发严重的质疑和担忧——尤其是，贸易摩擦加剧是否会导致附加成本，第三方是否会因美国对华措施受损并对此进行报复，等等。要点在于不加思考地、过分简单地、盲目机械地服从“与WTO一致”的咒语——面对一种完全失衡、日益背离中国入世时一切承诺的贸易关系——毫无意义，显然也不由我们的国际义务决定。事实上，违背义务可能是迫使WTO体系转变、促使中国真正遵守其WTO义务的文字和精神并实现一种可持续的互惠贸易关系的唯一途径。

当然，我建议的这些政策没有一项能够发挥作用，除非美国的政策制定者愿意以一种坚定、有力的方式来实施它们。数年来，我们对华经济地位由于美国的政策制定者拒绝冒险——涉及质疑中国的重商主义，已经发生了恶化。结果，我们现在因为每个人都认为不可持续的贸易失衡而烦恼。扭绞双手、尽量往好处想绝非答案。我们需要强大的领导者，他们做好了艰难决策的准备，在危机解决之前决不罢休。

结论

国会批准PNTR时的乐观承诺没有兑现。美国政策制定者多年来的消极放任态度致使美中贸易赤字日益扩大，以致被普遍视为对我们经济的重大威胁。未来，美国政策制定者应当更加认真对待这些问题，并在与中国打交道时采取更为积极的方式。