中美观察 | “军民融合”视角下的跨国管制•制裁与风控合规【走出去智库】

△走出去智库（CGGT）特约法律专家、金杜律师事务所跨境监管业务贸易•出口管制顾问陈起超在演讲

走出去智库观察  

近来，在美国对中国企业的打压中，涉及“军民融合”的企业成为重点关注对象。拜登上任不到半年，就以“应对中国军工企业威胁”为由，将华为、海康威视、中芯国际、中国航天科技集团等59家中国企业列入投资“黑名单”。

走出去智库（CGGT）特约法律专家、金杜律师事务所跨境监管业务贸易•出口管制顾问陈起超在7月15日《拜登政府对华半导体、光伏政策分析推演和法律合规应对》研讨会上的主旨演讲中指出，当前美国对中国“军民融合”高度关注，据不完全统计，仅2020年中国因涉军被加入实体清单总数就占据55%。中国相关企业需重点关注美国出口管制相关规则的最新变化，避免因违反美国出口管制规则而导致巨额罚款、相关人员被刑事监禁、被列入制裁清单等严重后果。

中国涉军企业如何应对美国的管控？今天，走出去智库（CGGT）刊发陈起超顾问演讲的主要内容，供关注“军民融合”企业合规管理的读者参考。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、美国商务部工业与安全局（BIS）有权将有合理理由相信已经参与、有重大风险参与或者即将参与有悖于美国国家安全或外交利益的活动的实体列入实体清单。

2、军事最终用户清单是“非穷尽式”清单，最新的EAR规则将军事最终用户分为两类。第一类是传统军事组织；第二类是其他军事最终用户，包括其它任何试图支持军事最终用途的个人或实体。

3、针对供应链安全，主要包括物项分类、黑名单筛查、警示红旗筛查、具体交易合规风险评估、法律文件起草（对外函件与合规条款）等手段。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

(一) “军民融合”视角下的跨国管制·制裁

1.中国军民融合政策的发展

军民融合的概念最早可以追溯到20世纪50年代， 60年代由于严峻的国家安全形势一度中止，在改革开放后又继续发展。2007年，党的十七大首次将“军民融合”写入报告，我国正式开始推行“军民融合发展”的概念。2015年3月12日，习近平在十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议上，第一次明确提出“把军民融合发展上升为国家战略”。2017年1月22日，中共中央政治局设立中央军民融合发展委员会，确立了军民融合发展顶层领导机构。

2.美国对“军民融合”的高度关注

美国政府层面上负责武器控制和国际安全的助理国务卿讲话，立法机关层面上美中经济与安全审查委员会2019年年度报告，及智库层面上美国高级国防研究中心（C4ADS）的报告中都展现了对中国“军民融合”的高度关注，也形成了政府、智库、舆论及立法机关的政策闭环。

3.涉军清单

据不完全统计，仅2020年中国因涉军被加入实体清单总数就占据55%。目前主要有实体清单等四类涉军清单，具体如下：

第一类是实体清单（Entity List），目前包括约409家中国实体。美国商务部工业与安全局（BIS）有权将有合理理由相信已经参与、有重大风险参与或者即将参与有悖于美国国家安全或外交利益的活动的实体列入实体清单。被列入清单后，获取特定涉美物项需要事先获得BIS许可。实践中，被列入实体清单的企业通常很难顺利获得属于EAR管辖的物项。其管制理由包括军民融合政策、窃取商业秘密用于军品研发、涉及与中国军工复合体进行相关活动等。

第二类是军事最终用户清单（MEU List），目前包括约58家中国实体。对于EAR第744部分附件2列举的物项，即知晓（knowledge）全部或部分物项将用于“军事最终用途”或“军事最终用户”，则需要向BIS申请相应许可，且许可审批政策为“推定拒绝”。

军事最终用户清单是“非穷尽式”清单，最新的EAR规则将军事最终用户分为两类。第一类是传统军事组织；第二类是其他军事最终用户，包括其它任何试图支持军事最终用途的个人或实体（如涉及军事活动的政府组织或国有企业）。

实体清单与MEU清单的移除程序上，需要最终用户审查委员会（ERC）成员机构一致同意才能做出清单实体的移除或修改的决定。具体程序上，须经ERC代表提案及投票表决决定，如果代表对第一次投票有异议，则提案需上升到出口政策建议委员会（Advisory Committee on Export Policy，ACEP）进行表决，如果代表仍有异议，则继续上升至出口管制审核委员会（Export Administration Review Board，EARB），如果代表还有异议，可以上升至总统。

第三类是中国军工复合体企业清单（NS-CMIC List），目前包括约59家中国实体。具体的列入标准是1）在或者曾经在中国国防及相关物资，或者监控技术的经济领域运行的；或者2）直接或间接拥有或控制1）中所述实体或第14032行政令列明的59家实体，或者被1）中所述实体或第14032行政令列明的59家实体直接或间接拥有或控制的实体。限制措施主要为禁止美国主体买卖清单主体的公开交易证券，或者其公开交易的衍生证券或为其提供投资机会的证券。

第四类是中国涉军企业清单（CMC List），目前包括约47家中国实体。CMC仅包含从事商业服务、生产、制造及出口的非自然人实体，具体包括：1）人民解放军或中共中央军委下属组织的直接或间接所有、控制、实际受益的实体或其行动代表；2）中国国防领域的军民融合有“贡献”的企业。虽然被列入这份清单目前不导致直接的法律后果，但未来可能成为出口管制中的“警示红旗”。

(二) 企业合规应对措施

1.整体建议

一是加强交易前审核。审核的内容主要包括是否涉及管制物项的转移；行为是否构成美国出口管制法规所称再出口或境外转移行为；客户是否属于美国出口管制所制裁/管制的对象；客户取得商品后的用途是否属于管制的用途等等。

二是关注最新管制动态。重点关注美国出口管制相关规则的最新变化，避免因违反美国出口管制规则而导致巨额罚款、相关人员被刑事监禁、被列入制裁清单等严重后果。

三是重视内部合规控制。提高对美国出口管制的合规意识，积极寻求外部律师的帮助和专业建议，推动内部合规体系的完善。

2.未来合规应对

针对供应链安全，主要包括物项分类、黑名单筛查、警示红旗筛查、具体交易合规风险评估、法律文件起草（对外函件与合规条款）等手段。

针对交叉监管下的合规，主要包括提供各国出口管制法律和政策监控更新服务，逐步建立并完善合规体系，嵌入各业务开展所在国的监管要求，提供定期/专项合规培训，提高管理层/业务人员等的出口管制合规意识等手段。

3.供应链合规应对

对于交易相对方，可采取黑名单筛查、具体匹配项应对、警示红旗筛查，具体合规风险应对、最终用户声明等合规文件更新等措施。

对于合规体系维护及审计，可采取合规体系测试审计及外部审计、合规体系改进完善等措施。

对于物项，可采取评估物项供应链风险、进行疑难物项受控属性识别与归类、对物项分类出口管制动态进行更新等措施。

对于具体交易评估，可通过常态化的常法咨询、疑难国家/地区交易合规风险评估、关注往来联络、重视相关函件设计等措施。