文在寅拼政绩，朝韩关系改善能否持续加分？

2018年9月18日，韩国总统文在寅抵达平壤，开启了近一年来的第三次朝韩领导人会谈。这也是时隔11年后韩国总统再次访问朝鲜。访问期间，双方达成了《平壤共同宣言》，在改善朝韩关系、推动半岛无核化以及消除战争威胁和军事紧张三大议题上达成了诸多共识，并商议朝核联合申办2032年夏季奥运会。10月，文在寅主持召开国务会议，审议并通过《9月平壤共同宣言》和《＜板门店宣言＞军事领域履行协议》（简称朝韩军事协议）的批准案。这两份协议无需经国会通过，下一步只需要公示两三天即可具备法律效力。这将是首份具备法律效力的朝韩首脑会晤宣言。

虽然在半岛事务上取得诸多建树，但文在寅更多地是“顺势而为”，因为改善朝韩关系并非文在寅政府上台伊始就确立的首要工作目标。因势利导地将工作重心转向推动朝韩关系缓和，积极延续和落实对朝“阳光政策”，很大程度上也是“不得已而为之”。

一、文在寅政府执政绩效达成并不理想

2017年7月，青瓦台公布“五年国政运营规划”，文在寅政府确立五大施政目标，分别为“人民做主的政府”、“共同富裕的经济”、“普济民生的国家”、“平衡发展的全境”和“和平繁荣的半岛”。从五大施政目标的顺序来看，推动政治改革、发展经济是文在寅政府原定的工作重点，改善南北关系虽然同样重要，但并非文在寅设想的首要目标。

但上任一年来，无论是政治改革还是提振经济民生，文在寅政府都远未能达到预期目标，甚至还因修宪而导致朝野矛盾激化。2018年3月26日，文在寅正式签署修宪案，试图将总统任期由5年修改为4年并可以连任1届，并试图将文在寅的竞选主张，也就是将“釜马战争”、“5·18光州民主化运动”、“6·10民主抗争”等韩国民主运动事件写入宪法序言中。4月9日，执政的共同民主党以及在野党团的国会代表举行会晤，就修宪展开谈判，但没有取得任何成果。朝野双方在修宪问题上固守既定立场，双方没有找到任何折中方案。5月24日，韩国国会在召开全体会议以审议文在寅政府提交的宪法修正案时，受到了在野党的强烈抵制，实际仅有114人参加投票表决，未达到法定的192人，国会只得宣布投票不成立。

韩国经济发展现状也不利于文在寅政府达成施政目标。9月4日韩国银行发布数据，初步核实2018年第二季度国内生产总值（GDP）为397.9592万亿韩元（约合人民币2.4460万亿元），环比增长仅为0.6%，同比增长2.8%，均低于预估值。具体来看，第二季度民间消费和政府财政支出各增长0.3%，增幅分别为2016年第四季度和2015年第一季度以来的最低值。建筑投资环比减少2.1%，从1月的1.8%转为负增长。设备投资环比减少5.7%，虽高于初估值，但仍为2016年第一季度以来的最低值。此外，韩国第二季度国民总收入（GNI）环比减少1.0%。实际GNI则去年第四季度环比减少了1.2%。就业方面的数据更不令人乐观，10月12日，韩国统计厅发布统计数据，9月韩国就业人口同比增加4.5万人，为2705.5万人，失业率为3.6%，同比上升0.3个百分点。这已经是韩国新增就业人口连续8个月不足10万人，失业总数创下亚洲金融危机爆发以来的最高水平。

伴随着经济成长与就业形势低迷，文在寅的支持率深受影响。从2017年5月到今年6月，文在寅的支持率基本维持在7成左右，但短短两个月后就出现大幅下滑迹象。8月31日，盖洛普韩国发布的民调结果显示，韩国总统文在寅施政支持率为53%，创下执政以来新低。其中，最主要的给予消极评价的理由分别就是经济和民生问题解决不力，所占比例达到了41%。到9月初，文在寅的支持率更是跌破了50%。盖洛普韩国在9月4日到6日针对韩国1000名成年人进行的问卷调查则显示，只有49%的韩国民众积极评价文在寅的施政表现，这是文在寅施政支持率首次跌破50%的关口，且支持率较上周下滑4个百分点，连续两周刷新最低纪录。凭借朝韩关系的改善，文在寅的民调支持率在9月一度回升到65%以上。但好景不长，根据韩国民调机构Realmeter发布的数据，整个10月，文在寅的支持率一直在下滑，并于10月低再一次跌破60%。

二、持续缓和韩朝关系成为文在寅政府的主要“抓手”

持续韩朝关系缓和与发展，尽管只是本届政府的主要施政目标之一，但在其他政绩不彰的映衬下，此项也俨然成为文在寅维持执政满意度的“救命稻草”。

2018年以来，文在寅积极推动韩朝关系缓和，9月18日更是首次访问平壤。在他返回首尔后，根据盖洛普韩国9月21日发布的民调数据，韩国民众对总统文在寅的支持率重回60%以上。据悉，盖洛普韩国18至20日期间针对1001名韩国成年人进行了问卷调查，结果显示：61%的韩国民众积极评价文在寅的施政表现，较上周上升了11%；受访者中仅30%给予消极评价，较上周下滑9%。Realmeter在21日发布的数据也显示，71.6%的韩国民众对第三次韩朝首脑会谈给予积极评价。从民调数据的反馈看，半岛事务上的建树，为文在寅政府挽回支持率，似乎功不可没。

不过从短期来看，朝韩关系的改善的确可以为文在寅政府加分，但这并非长远之计，毕竟朝鲜半岛局势持续改善的主导权并不掌握在文在寅的手中。相反，朝鲜半岛局势与东北亚秩序密切相关，即便冷战在欧洲结束后，这种地缘政治关系在半岛仍然保留下来，而这既意味着半岛国家无法从根本上决定局势走向，也表明韩朝缓和的举措对于韩国而言将不得不面临“天花板”问题。虽然朝韩两国政府目前均表达了充分改善两国关系和维持半岛和平状态的意愿，但美朝之间结构性矛盾并未根除，解决迹象尚不明显，两国冲突依然存在。韩国采取积极态势缓和与朝鲜关系，推动朝鲜半岛和平进程，尽管符合美国确保地区和平稳定的传统政策目标，但与其根本目的是相矛盾的，其最终结果是美国所不能接受的。

同时，韩国对朝政策还取决于朝鲜对于自身安全的认知以及对韩国政策的理解程度，这在很大程度上制约着韩国对朝政策的成效。应该看到的是，文在寅政府对朝政策取得阶段性成功，正是取决于朝鲜政府同样秉持改善北南关系的意愿。朝鲜最高领导人金正恩在2018年新年致辞中说得十分清楚：“美国及其追随势力为了剥夺我国的自主权、生存权和发展权，毒辣地进行史无前例的制裁封锁活动，我们却在这样的环境中靠自己的力量取得了别人连想都不敢想的辉煌胜利……当前形势要求北南事不宜迟，不拘于过去，改善北南关系，采取决定性措施以打开自主统一的突破口。”金正恩将“自主权”置于“生存权”之前，足可见朝鲜在此问题上的意志与决心，也使得文在寅的“阳光政策”得以达成。所以朝鲜谋求自身独立自主处理半岛事务成为文在寅对朝政策取得成效的充分必要条件，而这并非文在寅所能左右的，同样美朝之间的关系也涉及其政策成效以及国内保守势力的影响，而这也不是文在寅政府能够左右。

就半岛无核化这一具体问题，即使美朝两国首脑已经举行历史性会面，但两国在半岛无核化的目标和进程上至今难以达成共识。8月25日，特朗普责成美国国务卿蓬佩奥取消原定8月27日访问朝鲜的计划。9月7日，即韩国特使团访问朝鲜回国的第二天，朝鲜劳动党中央委员会宣传局就发布了 “美国强占南朝鲜73周年声讨书”，痛斥驻韩美军是“侵略和分裂的元凶、不幸和痛苦的祸根。”9月20日文在寅结束访问朝鲜的行程后，美国国务院发言人诺尔特仍在记者会上明确表示，在解决朝核问题上，美方仍坚持朝鲜应先行弃核，美国对朝制裁也会继续下去。这在很大程度上制约着文在寅政府对朝政策的有效性，甚至会使其在某种程度上陷入不安全的境地。

因此，文在寅政府在对朝关系上采取积极举措，虽是一贯主张使然，但其中不得已而为之的意味也较为浓厚，看似主导了韩朝关系和半岛形势，却只是“见缝插针”的结果。半岛局势未来发展结果究竟会如何，没有人能够给出明确答案。不过对于文在寅政府而言，局势的缓和是韩朝关系改善的前提，但其脆弱性较高，对其自身安全风险的影响也较大。更何况在当前时段，韩国民众尽管关注韩朝关系的改善，但更为注重经济民生问题，前者难以改变后者对政府施政满意度和支持度的影响。根据今年6月1日的盖洛普民调，彼时75%的韩国民众对总统文在寅施政表现给予好评，但他的“对朝关系、亲朝倾向”依然占到了消极评价的24%，仅次于“经济民生问题解决力度不足”（29%）。因此，仅寄希望于朝韩关系的改善来遏制支持率下跌的势头，对于文在寅政府而言是缘木求鱼。如何提振自金融危机后再次跌入谷底的韩国经济，恐怕是文在寅政府要严加思考的首要问题。