80后掌舵千亿国企不是腐败，但问题比腐败更严重

1、我们被同龄人抛弃？

千亿国企交给80后董事长、95后董事掌舵，这件事已经过去一周了，至今大多数媒体的评论还停留在“官二代抢跑还是办事人员背锅”的层次上。然而，能以公开的形式让大多数人觉得“不合常理”的新闻，就算是挖掘阴谋，也得往深一点的层次挖。我之前在陕西工作数年，和类似的城投平台类国企打交道不少，就此我来谈谈个人看法。

首先我回顾一下事件经过。

首先，10月底，有媒体“忽然”发现，西安高新控股公司的高层齐刷刷地换成了八零后乃至九零后。

上半年那篇自媒体热文《你的同龄人，正在抛弃你》还让人记忆犹新，而王思聪等80后天天在刺激年轻网民的神经。眼下忽然跳出来一群（貌似）抛弃了同龄人的无产阶级样板，网民的第一反映当然是蜂拥而上，轮番批判，要一个“真相”。

又过了几天，各路深挖的媒体挖不出什么线索，而网民也意识到，真要是官二代想抛弃普通人，恐怕也不会采取批量替换，公开明示的方式。于是，第二波舆论开始转为“似乎我们想复杂了”，企图用“简单”的方式来解释问题。

第三层的内容挖掘，则致力于解释“西安高新控股公司”是一家什么样的企业，为什么1200亿资产，403亿净资产，盈利却近乎为零——这家公司几乎就是西安高新区政府的基建代理人，负责修建道路、排水、绿化工程，再由政府回购。作为政府机构的影子公司，眼下上级要求“政企分离”，公务员和事业编制人员不得兼任企业领导。所以在公司员工中选了几个纯粹的雇员当高管，实际上只是替原有领导代签字而已。高新区自己贴出的员工工资表，似乎也证实了这个说法：

然而，核心问题仍未解决，如果这家公司仅仅是政府的影子，政府又为何要跳过建设局、交通局等机构，设置一个叠床架屋的国企？如果找一群新员工当高管代理人没错，财政局长为何会因此免职？到底这个企业有权还是无权？

关于这些问题，我得用大白话说说城投平台类公司的来龙去脉。

2、融资平台

所谓“城投平台”，全称是“城市建设投资融资平台”。为什么要用名词“平台”来修饰“公司”呢。因为这个平台指代的是一个“机场”，一个让外来（空降）资金落地，参与城市建设的地方。

中国是一个单一制政府，上级政府随时可以在人事、财政方面干预下级政府的工作，反过来说，上级政府（党委）也承担了下级政府破产的风险。所以，地方政府以自身的名义借债，首先会给上级政府带来非常不可测的压力，其次也受到上级政府的严格控制。以往地方政府公开发债，都是由国家财政部代理，近年才给一些发达省市小额发债的自由。

但很多地方政府认为，在城建方面投入资金，很容易在几年内得到土地增值、税收增加的快速回报，如果用自身财力慢慢积累资金，可能会错过这些机会。所以地方政府需要一个“平台”吸纳社会资金，带动城市快速发展。

从金融机构的视角来看，既然国家限制地方政府发债，那么借钱给地方政府搞城建，很容易换个领导就没人认账，所以也不肯出钱——除非地方政府拿出足够的抵押，证明还款能力。

于是，地方政府成立一个融资平台，把一部分资产（土地、收费权）放到这个平台里，作为还款抵押。这样，从法律上说，借钱的是地方国企，而不是地方政府；而在金融市场的评估中，这个企业有自己的资产，有借款的权利，真要是投资失败，至少也有足够的抵押物偿债。双方面都有需求，融资平台自然遍地开花。

第一批融资平台成立于21世纪初，最早是为了承接政策性贷款和外国援助（如联合国资金，日元贷款）而建立的，大多处理一些内容被严格限定的项目，所以纯粹是个“壳”，不受重视。有的城市把他挂在建委（负责干工程）名下，有的把他挂在金融办（负责对接政策）名下，有的放在财政局（负责走帐）名下。但无论放在哪个单位，此时的融资平台都是一个程序性机构，在挂靠机构里找个中层干部就能当法人代表。

3、“二政府”

2008年前后，融资平台迎来了新的发展机遇。

第一件事是政策性资金陡然增加——为了缓和经济危机带来的冲击，中央政府通过各大银行（主力是国开行）放出以万亿计的基建资金，地方政府报上来的城建项目几乎100%得到批准。这些资金利息极低，还款期超长，几乎可以视为给地方政府送钱，谁能要到政策性贷款，谁就等于赚到。某些直辖市领导甚至把儿子拿给国开行当抵押物，换取更多的贷款指标——也的确带来了领先全国的经济增长率。

不过，虽然是国家资金，虽然是政策性银行的资金，但这笔钱依然是从金融市场来的贷款，不是直接送到财政局账上的拨款。所以各地必须加强融资平台建设，以消化天量投资。

第二件事是房地产热潮席卷全国。原本融资平台抵押土地保证还款，大多只是个账目问题，主要还是依仗政府财政还钱。但房地产热潮一来，政府发现，只要配好基础设施，对外宣布规划，土地增值速度飞快，房产商会扑上来争抢建设用地。大面积征农田，修好基础设施卖“熟地”是一件大赚的买卖，比吸引企业增加税源更立竿见影。于是，融资平台的主要任务就是借来征地和修路的本钱，然后卖地还钱，在扩大城区的同时，为政府积攒一笔可观的利润。所谓土地财政，很大程度上要靠融资平台的利润来转化。

两个方面刺激下，融资平台的权力、责任和资本量都飞速扩张，负责落实的基建项目可能比政府序列内的城建局、交通局、水利局还多。各级融资平台不得不实体化，配备自己的技术、财务、人事系统，才能把潮水一样的资金花出去，制造城建大跃进。在很多地方，融资平台有了“二政府”的名号，一般要由本级政府的常委担任法人代表，最不济也要财政局或建设局局长挂帅。这就是西安高新区融资平台1000多亿资产的由来。

但是，随着经济形势好转，政府的低息贷款逐渐减少，而房价也不会一直涨下去。地方融资平台的融资成本逐渐提高，土地出售却越来越难，融资平台的风险开始成为问题——“二政府”借的（地方企业）债，早晚还是“真”政府的责任（地方债），而“真”政府又是中央政府的下属，在单一制政府结构下，这些风险最终会成为中央政府的麻烦（国债）。2016年底，中央政府清查了一下全国的融资平台债务，发现起码有7万亿，从宽估计可能有20-30万亿。

如此之大的隐患，中央政府肯定不能等它爆炸了再插手；但从另一方面说，很多城市的新建城区，理论上都是这些融资平台的资产，日常维护的经费也从融资平台开支。如果一刀切叫停，也会带来极大的混乱。所以，中央的意见是，归并地方融资平台，逐渐解除融资平台的政府职能，把它变成一个市场化运营的国企。能赚钱最好，就算不行，亏钱也止于自身资产，不要把地方政府乃至中央政府拖跨。这就是最近两年确定的“脱钩”政策。

国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知_政府信息公开专栏

在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。

大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。

严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。

http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/22/content_9797.htm

4、假脱钩

既然是企业，还要市场化运营，当然不能由地方领导再兼任高管。中央不断下发文件，催促地方领导（包括各局局长）辞去融资平台的职务。但客观上，地方政府，尤其是新区居多的地方政府不可能和融资平台一刀两断，这个“二政府”拥有大量优质资产，也是政府挪借资金的主要现金池。如果真的交出去，政绩受打击不说，政府的正常运转都可能受影响。

更何况，一旦把融资平台变成“真”企业，势必从财政系统转交国资系统，西安高新区这个千亿级的国企，上级怎么也得派个副厅级巡视员来接管。到时候两边都有重量级的干部掌舵，地方政府和这个“二政府”之间不再是合作关系，很可能成为竞争关系。地方政府在它身上投下的所有心血，明里暗里给的各种便利，将来都将是反噬自身的麻烦。最好的选择是名义上脱钩，实际上保持控制。

于是，西安高新区财政局命令一批没有公务员身份的员工“接管”企业，实际发号施令的肯定还是财政局领导，是高新区党工委。这就是本次“80后高管抛弃同龄人”事件的起因。当然，有人得利，就有人潜在受损。国资系统没能得到企业的控制权，也会抓住一切机会进攻，打击那些企图维持现状的官员。最终我们看到，一方面高新区否认有任何人事徇私行为，另一方面财政局长必须下台谢罪。背后就是因国企“脱钩”而引发的系统矛盾。

但这件事的终极责任也不在西安高新区。作为一个区域性中心城市最活跃的城区之一，借债发展经济未必就是错误的选择。但是，在中国单一制政府结构下，区级政府不太可能建立独立的信用，向市场筹资，只能借地方融资平台搞建设。而即便西安高新区的融资平台不出问题，在全国内地县市普遍用融资平台滥发债的情况下，中央政府也只能一刀切，要求所有融资平台和政府脱钩，非此不能按住隐患。

归根结底，地方企业债就是地方债，之所以地方债借这个名义失控，原因在于中国单一制政府客观上需要向地方政府分权，否则无法完成有效管理。而地方政府官员最需要的奖赏不是本地长期繁荣，而是在任期结束前做出政绩，升迁到上一级。所以，一旦有了地方企业债这个客观上的分权机会，地方官员当然会积极利用房地产热潮，拼命借钱，猛炒土地，把政绩拿给自己，把债务留给后任。如果中央政府不能理清和地方之间的分权关系，不能改变地方官员的奖赏机制，不扭转房地产的畸形地位，就算这次地方企业债问题按下去，矛盾也会以其他方式爆开的。

最后，目前看来，整个事件中最无辜的，还真就是这批“80后”、“90后”董事。我们不希望被同龄人以超常方式抛弃，但也不能让他们当替罪羊。人肉搜索可以告一段落了。