跨境供应链 | 全球关键矿产供应链竞争政治化，如何确保安全

走出去智库观察  

3月11日，美国战略与国际研究中心（CSIS）发布报告《关键矿产供应链的地缘政治学》指出，清洁能源技术所需矿产和材料的供应链安全已成为一个战略问题，这不仅是因为其可能会影响清洁能源技术的部署速度，还因为清洁能源技术已成为地缘经济竞争的最新前沿。

走出去智库（CGGT）观察到，美国此前针对中国关键矿产与材料产业出台多个行政令，如联合澳大利亚、巴西、刚果（金）和赞比亚等10个国家加入《能源资源治理倡议》，组建矿产资源大联盟。而这10个国家是中国矿产资源进口主要来源地，中国进口的85％铁矿石、36％铜矿、20％金矿、58％的镍矿、95％钻矿均来自上述国家。

全球主要经济体如何确保关键矿产供应安全？今天，走出去智库（CGGT）编译该报告的主要内容（点击文末“阅读原文”可下载报告全文），供关注矿产供应链安全的读者参考。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、清洁能源技术的组成部分对多种矿物质的依赖程度不同，而这些矿物质的危急程度又受到价格波动和供应国稳定等因素的影响。

2、美国将减缓气候变化确定为清洁能源技术部署的关键驱动因素，政府强调了供应链安全与美国加快其在清洁能源技术方面领导能力之间的联系。

3、确保供应链的安全不仅仅意味着获得这些矿物，它还影响到一个国家在先进技术制造业（如电动汽车）中保持或增强竞争力的能力。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

Jane Nakano

战略与国际研究中心（CSIS）

能源安全和气候变化项目高级研究员

概述

面对日益严重的气候变化威胁，世界上许多国家政府已经开始努力使用电力能源系统，同时使电力脱碳供应。这一趋势导致对无碳排放的电力和储能技术的需求增加，反过来又增加了对能源技术的需求组成的矿物和材料。根据世界银行的一项研究，对铝、钴、锂、锰等储能电池组矿物的需求，到2050年，如果采用符合《巴黎气候协议》目标的清洁能源技术，将大气温度升高控制在2摄氏度以内，镍的涨幅可能会超过450%。

清洁能源技术的组成部分对多种矿物质的依赖程度不同，而这些矿物质的危急程度又受到价格波动和供应国稳定等因素的影响。稀土元素如钕、镝和镨，是用于高性能风力涡轮机的永磁体（不会失去磁场的强大磁体）的关键成分。硼酸盐、镓、锗和铟也是太阳能光伏（PV）的重要成分，而用于电动汽车（EV）的锂离子电池需要钴和锂。虽然这些矿物在全球都有，但有些矿物高度集中在少数几个国家。例如，全球钴供应量的一半来自刚果（金）；全球锂供应量的80%以上来自澳大利亚、智利和阿根廷；全球锰供应量的60%来自南非、中国和澳大利亚。最值得注意的是，全球稀土元素供应的85%以上来自中国。

清洁能源技术所需矿产和材料的供应链安全已成为一个战略问题，不仅因为它可能影响全球清洁能源技术的部署速度，而且因为清洁能源技术已成为中国竞争优势引发的地缘经济竞争的最新前沿制造领域。中国不再是一个简单的矿产生产商或组装商，而是正在成为一个价值更高的制造商，需要越来越多的被视为清洁能源技术关键的矿物和金属制造业。这个发展增加了依赖矿物进口的其他主要经济体的压力，以确保其关键矿物供应链的安全。

同样重要的因素是，中国似乎将其关键矿产供应链的实力视为地缘政治杠杆。例如，在2019年中美贸易战的一个阶段，习近平主席和其高级贸易谈判代表参观了江西省的稀土加工厂。此访被广泛解读为提醒美国，中国在稀土供应链上有杠杆作用，让人回想起2010年秋季因领土争端而发生的中国对日稀土出口禁运。另外，习近平主席在2020年4月呼吁必须增强全球供应链对中国的依赖，并发展强大的报复和威慑能力，以应对外国方面的供应中断，这只会加剧西方决策者的担忧，即稀土矿等至关重要的供应链严重依赖中国，一旦中西方发生冲突，中国可能会利用这一弱点。

此外，Covid-19大流行暴露了全球供应链的脆弱性，这些供应链不仅包括药品和重要的医疗用品，还包括一些重要的矿物。例如，南非政府于2020年第二季度实施严格封锁之后，刚果（金）生产的钴在南非的运输被推迟了数月。

这些发展的结合提高了确保关键矿产供应链的战略重要性，特别是对于那些拥有创新者和企业家的经济体制造商。各国政府已扩大现有战略，以应对这一挑战，而其他国家则概述了行动计划，或仅就供应链的特定部分阐述了自己的观点。本报告确定了一些选定的经济体，这些经济体对关键矿产供应链的安全性采取的方法可能在地缘政治方面具有重要意义。通过文献调查和访谈，本报告回顾了这些经济体关键矿产供应链的现状以及解决供应安全问题的策略。本报告阐明了这些经济体最近战略演变背后的关键经济、安全和地缘政治因素，以及它们对关键矿产供应链安全的方法。

本报告主要研究结果包括：

▪ 从预期的角度来看，关键矿产供应链的安全是一个战略性问题，清洁能源技术在全球的应用带动了需求的指数增长。

▪ 对技术创新的持续政治承诺对于管理日益增长的市场至关重要，资源和清洁能源制造价值链的竞争加剧。

▪ 中国中下游产能的发展使其从原材料供应商转变为供应商：矿物和材料的主要消费者。中国矿产供应链是影响其他经济体战略反应的关键因素。

▪ 不同的经济体出于不同的考虑，反映出经济的异质性：他们的资源禀赋和产业结构。美国似乎最关注可能被地缘政治利用的进口依赖，而欧盟和日本似乎主要关心的是供应中断对本国经济和产业竞争力的影响。

▪ 最近加强关键矿产供应链的努力包括美国发展中游产能，欧盟对其电池的精心支持以及日本在海外的库存现代化和资源开发。

▪ 依赖进口的经济体之间对关键矿产供应的竞争也在加剧。这种竞争可能会阻碍有效的国际伙伴关系，否则，这种伙伴关系可能会减轻影响供应链存在的风险。

主要经济体关键矿产情况

中国

中国已成为全球关键矿产和清洁能源产品供应链的主要利益相关者。在太阳能光伏领域（主要包括多晶硅、晶锭、晶圆、电池和组件的制造），中国拥有全球90%以上的晶圆制造能力，2/3的多晶硅制造能力和72%的模块制造能力。在锂离子电池制造领域，中国拥有关键部件(如阴极、阳极、隔膜和电解液)的大部分加工能力，以及近80%的全球电池制造能力。

在资源匮乏的领域，中国通过海外投资采矿项目进行弥补。例如，中国投资刚果（金）钴矿，并参与钴冶炼，以确保稳定获取钴资源。目前，中国已占全球钴精炼产能的72%。2017～2023年，预计中国钴消费量将翻一番。虽然中国只是生产锂的五个国家之一，但锂加工能力约占全球锂精炼产能的60%。

美国

美国拥有丰富的矿产资源。虽然美国曾经是全球稀土矿产生产的领先者，但在几十年的全球化进程中，导致美国将其大部分制造基地转移到海外。到2000年，美国稀土几乎完全依赖海外进口。近期，美国重启国内稀土供应链的行动包括MP Materials和Lynas分别试图在加利福尼亚州和德克萨斯州建立轻稀土元素的加工能力。美国国防部动用《国防生产法》授权，分别与上述两家公司签署相关协议。另外几个稀土分离和加工项目也在开发中，包括阿拉斯加的博坎山（Bokan Mountain in Alaska）和科罗拉多州的麦岭（Wheat Ridge, Colorado）。

在清洁能源技术价值链上，美国也开始了国内发展。例如，内华达州已经成为特斯拉的GigaFactory电池工厂所在地，紧随其后的是德克萨斯州的另一家特斯拉电池工厂。美国计划在佐治亚州、纽约州、北卡罗来纳州和俄亥俄州建立更多生产电动汽车电池的工厂。

欧盟

一些欧盟成员是矿产生产国和供应国。例如，德国的镓产量占全球的8%，芬兰的锗产量占全球的10%，西班牙的锶产量占全球的31%，法国的锗产量占全球的10%，铪产量占全球的49%。欧盟成员中还包括太阳能光伏组件、风力涡轮机和电动汽车的主要制造商，如德国、丹麦、法国、意大利、西班牙和瑞士。

长期以来，欧洲经济的重点在于炼油和制造业，而不是采掘业。欧盟内部对资源可获得性的了解有限，加上经济和社会障碍，似乎阻碍了上游发展，导致欧盟在许多矿产的全球供应链上游部分相对缺失。欧盟能够生产的风力发电技术（稀土）或锂离子电池技术（钴、天然石墨和锂）所需的矿产不超过1%。

日本

日本是一个制造业大国，对自然资源(包括关键矿产)严重依赖进口。虽然北海道北部曾经有一座大规模的铟矿，但该矿在2006年停止运营，使日本的铟供应完全依赖进口。日本在关键矿产上游严重不足，但它确实拥有大量的稀土加工和制造业。例如，日本公司约占全球磁铁年产量的15%。日本在磁铁行业的能力源于在加工过程中的早期发明以及随之而来的知识产权。

主要经济体保障关键矿产供应链安全的政策措施

全球主要经济体已纷纷修改了战略，扩大了应对挑战的政策工具，或者推出了行动计划，以改善或维护关键矿产供应链的安全。美国的做法是多管齐下，以维护其矿产财富以及强大的创新基础。欧盟和日本的做法倾向于创新，以减少用料，并推动回收和再利用。

美国

几十年来，矿产的可获得性一直是美国政策制定者面临的一个重要问题，但在21世纪初之前，这主要是在其国防应用的背景下进行的。近年来，这种情况迅速改变。关键矿产的供应已经成为一个重大的经济安全问题，而这反过来又成为一个国家安全问题。

1月15日，美国能源部（DOE）宣布成立矿产可持续发展部（Division of Minerals Sustainability），以加强对确保美国关键矿产供应链安全的关注。这将改变美国的能源和制造行业，使其更清洁、更具弹性、更安全。该部门专注于整个供应链的技术开发和部署，并促进联邦机构之间的合作，以解决能源、商业和国防关键矿产供应的可持续性问题。此外，该部工作人员将与国际盟友合作。

拜登政府就职一个月后就签署了“美国供应链”行政令EO 14017，并呼吁立即审查关键矿产和大容量电池(包括电动汽车电池)供应链中的脆弱性。将减缓气候变化确定为清洁能源技术部署的关键驱动因素，政府强调了供应链安全与美国加快其在清洁能源技术方面领导能力之间的联系。

欧盟

欧盟委员会在《关键原材料韧性》(Critical Raw Materials Resilience)中特别指出，新冠疫情揭示了“全球供应链被扰乱的速度有多快，程度有多深。”欧盟2020年5月发布的经济复苏计划将关键矿产和材料确定为欧洲需要更具韧性的领域之一，为应对未来的冲击做准备。新冠肺炎疫情引发的供应链脆弱性似乎激发了欧盟通过内部供应能力来增强其“战略自主权”的兴趣。

欧盟可能会更多地依赖融资和贸易规则，以在围绕绿色矿产供应链的全球竞争中推进自己的利益。例如，欧洲投资银行(EIB)最近采取了一项新的能源贷款政策，使该银行能够支持与欧盟低碳技术所需关键原材料供应的相关项目。欧盟期待欧洲投资银行帮助降低此类项目的风险，并吸引更多私人投资。

日本

2020年3月，作为新国际资源战略（New International Resource Strategy）的一部分，日本发布了关于如何确保关键矿产和材料供应链安全的最新观点。该战略强调，在碳减排的背景下，电动汽车和可再生发电设备使用的关键矿产的重要性与日俱增。在制定战略时，政策制定者考虑到了与美国、欧洲、中国以及各个新兴经济体日益激烈的资源竞争。在这一战略下，日本政府呼吁更好地调整矿产的重要性和政策工具，审查储备制度，促进研究方面的国际合作，并专注于与矿产回收相关的创新等。

根据新的国际资源战略，日本国会于2020年6月通过立法，修改和扩大日本石油天然气金属矿产资源机构(JOGMEC)在帮助日本企业参与海外关键矿产上游项目方面的财务职能范围。在修订之前，JOGMEC的股权活动仅限于勘探、收购现有开发和生产资产，以及投资与采矿相关的精炼活动。修正案扩大了JOGMEC的范围，包括继续为从勘探阶段进入开发和生产阶段的项目提供资金的能力。

此外，日本的储备将扩大到原来的七种矿产之外，并将储备水平从国内消费的60天提高到180天（部分矿产）。

印度

印度重视发展清洁能源制造能力的政策值得关注。印度科技部(Department Of Science And Technology)2016年发布的一份报告评估了关键矿产供应安全对印度制造业产生的影响。印度一直在努力扩大其清洁能源制造基础，“印度制造计划（Make in India program）”就是一个例证。印度于2020年6月与澳大利亚签订了一份谅解备忘录(MOU)，以确保获得澳大利亚的关键矿产供应。

澳大利亚

澳大利亚是全球关键矿产供应链的另一个主要利益相关者。澳大利亚拥有丰富的能源和自然资源，包括许多关键矿产，也是一些全球顶级矿业公司的所在地。澳大利亚一些地区正在进行相关的行动，比如西澳大利亚州倡议锂离子电池行业利用当地矿产，新南威尔士州则吸引金属和稀土资源的投资。2019年，澳大利亚政府发布了关键矿产战略，旨在通过促进投资和激励创新来增强其采矿和加工能力。

总结

关键矿产面临着在供应链上出现的地缘经济竞争。清洁能源技术在降低负面影响方面发挥着重要作用。因此，对清洁能源技术及其关键矿物成分的需求预计将增长。加上中国崛起所带来的地缘政治不确定性以及全球供应链的脆弱性（如Covid-19大流行的影响），增强了加强关键矿产和材料供应链的战略重要性。确保供应链的安全不仅仅意味着获得这些矿物，它还影响到一个国家在先进技术制造业（如电动汽车）中保持或增强竞争力的能力。

2010年中国稀土出口禁运和2014年世贸组织的胜利，似乎并没有实质性地改善目前美国和欧盟等主要经济体的关键矿产对于中国的进口依存度。然而，有迹象表明正在取得进展。例如，美国的战略正在发挥作用，国内推出了多个分离/加工和组件制造业项目。欧盟在再利用和再循环领域的努力正在取得进展，而欧盟内部的上游发展可能会利用经济复苏计划的额外资源。与此同时，日本专注于与资源丰富的国家建立矿产供应伙伴关系，并推进减少、再利用和回收技术的发展，这有效地减少了对中国稀土的依赖，尽管该国在关键矿产供应方面仍然依赖进口。

各个经济体受到其资源禀赋和产业结构的不同，对矿产供应链的关注重点也不同。美国似乎最关心的是确保不间断地获取关键的基于矿物的成分用于国防应用，以及减少对单一供应商的大量进口依赖，而该供应商可以从地缘政治角度加以利用。同时，欧盟和日本似乎主要关注确保价格可承受的关键矿物和加工材料的不间断获取，以保护其工业竞争力和国内制造商。尽管可能不可避免，但由于缺乏与关键矿产供应链有关的“安全性”通用定义，这可能是在此问题上建立有效多边伙伴关系的一个障碍。

主要经济体的经验表明，国内矿产供应的可获得性并不是一个国家拥有安全供应链能力的唯一不可或缺的因素。例如，国内缺乏分离和加工稀土精矿的能力，限制了美国充分利用山中的稀土矿供应。此外，中国在刚果（金）的经验表明，在随后的中下游阶段，不必持有主要的钴矿床就可成为主导。

国内上游产能的潜在贡献在这方面提出了一个有趣的问题。在美国和欧洲，环境和气候-减排运动青睐可再生能源和清洁能源技术，有时却在排除低碳化石燃料，如天然气。碳氢化合物资源的使用在各个阶段都受到审查，从资源开采到国内燃烧，再到出口到国外电力或工业部门使用。平衡对进口依赖的担忧和公众对国内矿产生产的接受，是一个需要深入讨论的公共政策问题。

另一个重要问题，是国家经济安全关切与商业关切之间的紧张关系。前者从国家角度涉及能源进口依赖和产业竞争力等问题，后者涉及企业在保持市场份额和利润最大化方面的利益。如果国内采购的矿物比国外供应的要贵得多，制造商会采购这些矿物吗？即使是以国家利益的名义来开发更安全的关键矿物供应链？

清洁能源技术所需矿物和材料供应链的安全已成为一个战略问题，不仅因为它可能影响清洁能源技术的部署速度，而且因为清洁能源技术已成为地缘经济竞争的最新前沿。对关键矿产供应和将其转化为清洁能源产品的技术能力的竞争正在加剧。主要经济体正在重新审视其关键矿产供应链的安全性，并完善其战略，以增强其安全性。虽然美国的方法是多管齐下的，反映了其矿产资源丰富以及强大的创新基础，但欧盟和日本的方法则倾向于创新，以推动材料的减少、再利用和回收。究竟是什么推动每个经济体加强关键矿产安全的战略可能有所不同，但它们的努力需要持续的政治承诺，特别是在技术创新领域。正是水力压裂和水平钻井联合应用于页岩油气开采的创新和独创性，在将公众对“石油峰值”的关注从有限供应转变为需求下降方面发挥了核心作用。创新有助于削弱作为地缘政治资产的石油货币，改变产油经济体之间的地缘政治以及它们与依赖石油进口的经济体之间的关系。在改变关键矿产供应链的地缘政治方面，创新会起到类似的作用吗？一场新的竞赛正在进行。如果这一结果能显著改善矿物和材料供应链的安全，并促进对应对气候变化的生存威胁至关重要的清洁能源技术的部署，那么这场竞赛将使每个经济体都成为赢家。

（本文由走出去智库编译，并参阅机工情报的相关文章，内容以英文原报告为准。）