232调查：旧工具，新使命

来源：机工情报

作者：黄鑫（机工智库研究员）

1月21日，美国商务部工业与安全局（BIS）发布公告，广泛收集根据《1962年贸易扩展法》第232节的调查请求。公告称，BIS将启动232调查，以确定特定产品的进口对国家安全的影响，并将调查结果告知总统，以便通过关税对进口进行可能的调整。

调查旨在收集信息，以便BIS能够启动232调查，针对如精密轴承、微处理器、机床等特定产品或技术，评估外国进口战略产品对美国国家安全的影响。

232调查侧重国家安全

是美国惯用的贸易“旧工具”

1962年《贸易拓展法》第232节（《美国法典》第19卷第1862节）规定，总统有权根据商务部的肯定裁决，对某些进口产品实施限制，即被调查的产品“进口到美国的数量或情况可能危及国家安全。”

1962年的《贸易拓展法》为232调查设定了明确的步骤和时间表，并允许总统在商务部认定相关进口产品威胁到国家安全之后，对采取适当的行动做出最终决定，但对“国家安全”的定义和调查的潜在范围并未明确规定。虽然没有对国家安全进行具体定义，但指出调查必须考虑某些因素，例如预计国防需求所需的国内生产；国内产能；为国防提供的必不可少的人力资源和物资；以及由于过度进口造成国内产品被取代，进一步引发的失业、投资下降、政府收入下降等。

图 232调查流程

来源：《Section 232 Investigations: Overview and Issues for Congress》

232调查是美国惯用的几种贸易限制工具之一。其他工具包括

（1）调查和行动，以解决对美国产业造成或可能造成“严重伤害”的进口激增（《1974年贸易法》第201节），即201保障措施；

（2）处理违反或拒绝贸易协定规定的美国利益的行为（《1974年贸易法》第301节），即301调查；

（3）反倾销和反补贴税法（《1930年关税法》第七篇），以打击有害的不公平贸易行为。

美国共发起多起次232调查？

1962～2019年，美国共启动了31起232调查。在其中的16起调查中，美国商务部确定进口产品不会威胁到国家安全。在14起调查中，商务部认定目标进口威胁到国家安全，并向总统提出征税等措施建议，总统采取了9次行动。在特朗普政府之前，有10次232条调查是由政府主动发起的。特朗普期间发起的232调查包括：

钢铁，2017年4月20日启动；

铝，2017年4月27日启动；

汽车及其零部件，2018年5月23日启动；

铀矿石及相关产品，2018年7月18日启动;

海绵钛，2019年3月4日启动;

变压器和晶粒取向电工钢，2020年5月4日启动；

移动式起重机，2020年5月6日启动——12月4日终止；

钒，2020年6月3日启动。

图 232调查情况（截至2020年8月）

来源：《Section 232 Investigations: Overview and Issues for Congress》

拜登政府会赋予旧工具新使命吗？

钢、铝领域，拜登政府的政策选择处尴尬境遇。在竞选期间，拜登曾表示，在找到解决产能过剩的全球解决方案之前，他将支持并维持钢铁和铝的232关税，但他提出了几点看法，即希望赋予232调查新的“使命”：

一是，“将审查现有的232关税”，以确保这些关税“在现在和长期实现支持工人和壮大中产阶级的目标”；

二是，将采取一切必要行动，以确保公平贸易、保护关键基础设施；

三是，保持美国的战略核心地位，联合盟友，共同对付中国……他批评特朗普“将美国最亲密盟友——从加拿大到欧盟——的进口产品定为国家安全威胁，并破坏性地、不计后果地征收了（盟友的）关税”，他认为“特朗普切断了我们（美国）与伙伴的经济影响力，削弱了国家应对真正经济威胁(中国)的能力。”

而产业层面，近期，美国钢铁协会（AISI）、钢铁制造商协会（SMA）、美国钢铁工人联合会（USW）、管材进口委员会（CPTI）和美国钢结构协会（AISC）联名致信拜登，要求（新政府）保持特朗普的232关税不变。信中称，“继续征收(钢铁)关税和配额，对于确保国内钢铁行业在面对如此巨大且不断增长的过剩钢铁产能时的生存能力至关重要。”这封信还称，取消或削弱这些措施将导致进口“新的激增”。

美国原铝协会（American Primary Aluminum Association）也给拜登政府写了一封信，呼吁保留232关税，而铝业协会（Aluminum Association）在一份声明中呼吁采取针对具体国家的做法。铝业协会主席兼首席执行官Tom Dobbins表示，“全面关税未能削弱推动产能过剩并伤害美国铝生产商和工人的非市场化结构性补贴。我们期待着与当选总统拜登的贸易团队合作，采取新的、创造性的方法来应对这一长期挑战，包括与传统贸易伙伴和盟友重新开展合作。”

其他相关组织也开始了公关活动，希望消除关税。例如，美中贸易全国委员会(U.S.China Business Council)最近认为，拜登总统应该结束232关税。

可见，出于不同利益的考量，美国国内对232关税的保留与取消存在较大分歧。有分析称，拜登政府不会在一夜之间更改或取消钢铁和铝的关税，但对盟友，将通过排除和谈判豁免方式，以示好盟友或达成联合对华的贸易交换筹码。其中，日本和欧盟是其首选示好的对象。然而，联合和交换筹码需要进行密集的双边谈判，同时也需要在打击产能过剩和不公平贸易做法上共同商讨一致的行动方案，在优先豁免条件上，有可能引发外交担忧等……对象的选择及谈判条件，将成为拜登政府贸易政策的风向标。

2020年12月14日，BIS发布公告，宣布对232调查中钢铁和铝关税的排除程序进行修改。根据此次公告，BIS主要进行了三大关键改进。其中之一是对特定产品采取了普遍认可的排除(Generally Approved Exclusions，GAEs)。任何进口商都可以使用GAEs来避免支付额外关税，而无需提出排除请求。GAEs的第一批获批产品中包括108种钢铁和15种铝产品，已于2020年12月29日生效。

GAEs的公布对美国进口商来说是一个喜讯。既然提到“第一批”，就意味着未来将会有更多批次的GAEs。尽管BIS指出，GAEs将在没有公众参与的情况下发布，但这将会成为美国利益相关者进行游说的重点领域。

“新使命”可能更多针对中国

特朗普政府有时会利用232调查的威胁（例如汽车产品）来获取他国（地区）贸易让步或迫使不情愿的伙伴参与双边谈判。这些行为在美国国会、商界和外国政府中反响不佳，导致欧盟、日本等所谓美国的盟友质疑美国作为贸易伙伴的可靠性。虽然特朗普政府援引世贸组织国家安全例外条款为其232调查辩护，但也给世贸组织争端解决机制带来了压力。

考虑到特朗普政府232调查造成的不良影响，以及示好、拉拢盟国的策略，预计拜登政府仍可能会利用232调查这一工具，但将更灵活、更有选择性地使用它，即对盟友慎用，对竞争敌手严用。

美国金属制造商和用户联盟的执行董事Paul Nathanson表示，他的成员公司已经支付了数十亿美元的额外关税，以进口受关税影响的钢铁和铝产品。他表示：中国才是真正的目标，对其他国家征收关税几乎没有意义。彼得森国际经济研究所发现，232关税主要针对来自日本和欧盟等盟国（地区）的进口产品，而没有专门针对中国。

参议员Mark Warner认为，“我们必须对中国的不公平和非法贸易行为持强硬态度。但是我们需要与我们的盟友一起努力做到这一点。特朗普滥用国会赋予他的权力，并把‘国家安全’的概念过度延伸，从而拉远了我们与主要盟友和伙伴的关系。”

1月21日，拜登政府已经发出了广泛收集232调查信息的公告……后续的正式立案调查可能依据信息收集情况展开。可以肯定的是，新立案件，不会或很少会针对美国盟友，而会更多针对中国等美国所谓的国家安全“竞争敌手”。至于调查会涉及哪些产品、领域，立案节奏如何等，尚待观察。除前文已经提到的精密轴承、微处理器、机床等外，也不乏会在钢、铝等细分领域进行延展……