反制美国“长臂管辖”之道—基于法国重塑经济主权的视角（下）

（接上文）

(三)模仿实践——以数据保护与反垄断为例

法国逐渐加强国内法律的监管和实施,体现出对“长臂管辖”的模仿和进攻性。欧盟互联网产业发展相对滞后,大部分欧洲市场被美国大型跨国公司所垄断,不利于欧盟数字经济发展和数据保护,被视为对经济主权的威胁之一。近年来,法国以竞争中性、反垄断、数据保护为由,将美国高科技公司作为法律域外适用的重点目标,并且以违反竞争政策或隐私保护法规为由,对谷歌、微软、苹果等美国企业处以高额罚款。

早在2008年,法国就开始实施有关竞争政策的《经济现代化法》(la loi de modernisation de l’économie, LME),新设竞争管理局(Autorité de la Concurrence),改革企业合并控制制度,以维护和促进市场竞争。此外,法国经济与财政部下设竞争、消费和反欺诈总局(DGCCRF)作为监管机构,确保市场正常运行,负责调查企业违反竞争政策的行为。面对美国谷歌、苹果在欧洲市场的垄断行为,法国也是毫不手软,处以重拳。2019年12月,法国竞争管理局以谷歌“采用不透明且难以理解的操作规则、滥用在搜索广告市场中的主导地位”为由,对其罚款1.5亿欧元。法国经济与财政部竞争、消费和反欺诈总局(DGCCRF)调查发现,苹果手机用户更新操作系统后可能会降低设备的运行速度,遂于2020年2月以“缺乏必要信息构成了误导性商业行为”为由,对苹果处以2500万欧元的罚款。2020年3月,法国竞争管理局因苹果在分销网络中存在垄断行为、对独立经销商构成不正当竞争,向苹果开出11亿欧元巨额罚单。同时,苹果的两家美国批发商科技数据(Tech Data)和英迈公司(Ingram Micro)也分别被处以7611万欧元和6297万欧元的罚款。

与此同时,鉴于面临美国在数据领域“长臂管辖”的威胁,加强数据保护也是法国关注的重点方向。美国《阐明数据海外合法使用法》(Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act, 简称“CLOUD法”)于2018年3月生效。该法案明确规定了其适用于美国以外的数据中心存储的信息,当美国司法部门要求欧盟境内一家数据处理商提供个人或非个人信息时,后者必须予以配合,否则可能面临美国政府对其做出处罚的风险。因此,通过该法案,美国加强了数据领域的“长臂管辖”能力。但该法案对欧盟境内个人数据的获取,与欧盟《一般数据保护条例》存在明显的冲突。为反制“CLOUD法”对主权造成的冲击,法国从经济战略和司法两方面予以反制。在经济战略方面,2019年4月,法国经济与财政部长勒梅尔提出了建立“国家战略云”计划的构想,即建立主权性数据存储工具,保障法国企业的战略性数据进行安全存储并加以保护,防止美国通过“CLOUD法”获取。在司法方面,2019年6月法国国民议会发布的《重建法国和欧洲主权、保护我们的企业反制域外管辖的法律和措施》报告,也对法国企业在“CLOUD法”的框架下如何有效保护其拥有的非个人数据,提出了相关建议:一是创立一部新的法案,禁止不通过司法互助协议、向外国行政或司法部门提供法国企业数据;二是建议扩展GDPR适用范围,将对个人数据的保护延伸到非个人数据;三是加大处罚力度,参照GDPR第83-5条的规定,将违反数据保护规定的行为人的最高处罚金额提高到2000万欧元,或是企业上一年全球营业额的4%;四是赋予法国邮电通信管理署(ARCEP)新的职责,独立于负责个人数据保护的国家信息与自由委员(CNIL),成为法人机构数据保护的行政监管当局。此外,法国加强现有工具的执行力度,率先将欧盟《一般数据保护条例》付诸实践,对美国企业下手。2019年1月,法国国家信息与自由委员会(CNIL)因谷歌提供信息不透明、违反数据隐私保护相关规定,对其处以5000万欧元罚款,成为欧盟《一般数据保护条例》自2018年5月生效以来开出的首个罚单。

(四)税收实践——以数字服务税为例

近年来,法国政府对于新兴科技的发展极为重视,也充满焦虑。据有“互联网女皇”之称的玛丽·米克(Mary Meeker)发布的《2018年互联网趋势》(Internet Trends Report 2018)报告统计,全球排名前20名的科技企业中,美国有11家,中国占9家,而欧洲企业无一上榜,鲜有数字经济领域的跨国巨头,在中美主导的数字经济国际格局中明显落后。面对不利局面,法国首次提出在欧盟框架下推行数字服务税。一方面,法国、德国等成员国对美国谷歌(Google)、亚马逊(Amazon)、脸书(Facebook)和苹果(Apple)(简称“GAFA”)等科技巨头在欧盟境内的税基转移与市场强势地位颇为不满,认为欧洲企业在竞争中处于绝对被动地位;另一方面,法国希望通过数字经济税收规则的制定,争取在数字经济领域的主动权,将产业朝着有利于欧洲的方向引导,从而提升欧洲在数字经济领域的国际竞争力。然而,在美国贸易保护主义背景下,德国担忧其汽车业成为美国的报复目标,虽与法国原则上达成一致,但希望欧盟数字服务税在谋求国际共识努力失败的情况下才生效,因而态度模棱两可。加之低税率成员国爱尔兰、瑞典、丹麦、芬兰的反对,使得法国只能单独采取行动。

2019年1月22日,勒梅尔部长在达沃斯论坛上提出,为应对跨国互联网巨头侵蚀传统税基的国际挑战,法国将率先在国内实施数字服务税,并预计2020年底在经合组织框架下推出长期数字税收的国际解决方案。2019年7月11日,法国正式通过了向大型互联网企业征收数字服务税的法律草案,将向包括谷歌、苹果、脸书和亚马逊等在内的30余家全球数字业务营业收入不低于7.5亿欧元、且在法国营业收入超过2500万欧元的互联网企业征收相当于其在法国营业额3%的数字税,征税日期追溯至2019年1月1日。意大利、奥地利、英国、土耳其、西班牙和比利时等国纷纷跟进,出台相关法案,响应法国倡议。德勤(Deloitte)研究报告显示,数字服务税在2019年将为法国带来超过4亿欧元的收入,到2020年收入约5亿欧元,主要涉及27家跨国互联网企业。如表4所示,在27家互联网企业中,美国企业占16家,在企业规模上更是占据压倒性优势,反映出法国数字服务税对美国具有极强的针对性。

表4 法国数字服务税涉及的跨国互联网企业名单

主营业务企业名称及归属地

在线销售Alibaba(中国)、Amazon(美国)、Apple(美国)、Ebay(美国)、Google(美国)、Groupon(美国)、Rakuten(法国)、Schibsted(挪威)、Wish(美国)、Zalando(德国)

中介服务Amadeus(西班牙)、Axel Springer(德国)、Booking(荷兰)、Expedia(美国)、Match.com(美国)、Randstad(荷兰)、Recruit(日本)、Sabre(美国)、Travelport Worldwide(英国)、Tripadvisor(美国)、Uber(美国)

在线广告Amazon(美国)、Criteo(法国)、Ebay(美国)、Facebook(美国)、Google(美国)、Microsoft(美国)、Twitter(美国)、Verizon(美国)

资料来源:Deloitte, “The French Digital Service Tax An Economic Impact Assessment,” 22 March 2019, p.28, https://taj-strategie.fr/content/uploads/2020/03/dst-impact-assessment-march-2019.pdf, 2020年4月22日访问。

随即,美国总统特朗普以美国科技公司受到“不公平”对待为由,首次向法国发起“301调查”,并扬言要对法国实施单边制裁措施。2019年12月2日,美国贸易代表办公室(USTR)宣布,“301调查”表明法国数字服务税对美国互联网企业构成“歧视”,具有追溯力和域外性质,与现行的税收原则不符;考虑到相关“损害”,提议美国政府向香槟、奶酪、手提包等价值24亿美元的法国输美产品加征最高达100%的关税。勒梅尔部长随即强烈抗议,称美国政府不应该对法国和其他欧洲国家采取此类报复,法国面向世界各地企业征收数字税,是非歧视性措施,旨在“恢复税务公正”。法国“不会放弃”征收数字服务税,一旦美国实施新的制裁措施,欧盟将予以强烈还击。

七 结语

鉴于“长臂管辖”对经济主权的长期压迫,在反制上既需要考虑法律因素,也必须辅以经济政策工具。结合“抵御”与“模仿”两种反制路径,法国以重塑经济主权为理念,一方面在欧盟层面积极推动建立相关“防御性”的反制措施,完善欧盟法律架构、筹建独立结算体系、推进一体化建设及重塑多边主义,与各成员国共同防范美国霸权主义行径;另一方面在国内部署相关立法和经济政策工具,采取“攻防兼备”的反制措施。例如,通过完善反腐败法案使其具有域外性,并在空客腐败案中取得成效,成功抵制被美国“抄家底”并将罚款留在本土;以竞争中性、反垄断、数据保护和税收公正为由,“模仿”美国强化法律域外适用,丰富立法、司法、税收实践,制衡美国企业并塑造法国版或欧洲版“长臂管辖”工具。相对而言,法国反制措施有效抵御了美国“长臂管辖”的威胁,并成功“化被动为主动”,开始向美国企业频频下手。鉴于此,法国经验具有一定的参考和借鉴价值,为中国与美竞争提供了相关启示。

在中国崛起背景下,美国不遗余力对中国涉外企业进行战略性打压,中兴、华为事件充分暴露出美国已将“长臂管辖”作为对中国企业极限施压的重要手段,未来会有变本加厉的趋势。积极研究相关反制措施,并在必要时推进中国国内法域外适用是反制美国“长臂管辖”的必由之路。法国反制美国“长臂管辖”系列措施,既是出于多年来深受其害的求生意识,也是出于美国霸权主义威胁下的求全之策,对于他国与美博弈具有一定的参考和借鉴意义。近年来,美国对中国“长臂管辖”的力度也在逐步加大,值得高度警惕、认真研判:一方面,研究提升中国针对“长臂管辖”的反制能力,加强各领域反制“长臂管辖”的法律,形成自己的法律保护屏障,进而加强中国域外适用法律体系建设,丰富对美竞争工具;另一方面,深化中欧交流合作,形成反制美国霸权的合力。欧美在“长臂管辖”等问题上存在深层矛盾,中国应在反制美国霸权方面的政治、经贸、金融、法律领域内与欧洲加强交流合作,形成命运共同体,共同反对美国霸权。

同时,我们也应该看到,欧美在“长臂管辖”问题上呈现的逻辑和利益存在共性,都希望占据道义制高点从而塑造对自身有利的规则标准,进而通过法律的域外适用进行全球延伸和推广,最后赢得在国际经济竞争、全球治理挑战和大国战略博弈中的有利地位。近年来,欧盟及法国出台的经济、法律等措施具有较强的域外效力“进攻性”,不仅对美国相关企业造成冲击,同时使中国企业在跨国经营中面临很高的风险。在国际经济合作及“一带一路”建设中,随着中国企业国际化布局的加快,中方应坚持底线思维,提升企业自律与合规意识,时刻保持警惕,对欧美“长臂管辖”予以足够的重视。

（来源：欧洲研究   作者：杨成玉）