姚勇：中印边界东段争议区的外来移民与发展趋势

作者：姚勇（四川大学中国西部边疆安全与发展协同创新中心副研究员）

原文载《世界民族》2020年第3期。原文注脚已删除，为便于读者了解原文引用史料或特别说明之处，正文中用“[1][2][3]”等字样标出。

内容提要：中印边界东段争议区在印度的非法控制下，人口结构自1962年以来经历着外来移民持续增长的冲击，是关乎中印边界谈判与中国国家领土主权的重要问题。本文通过对印度历次人口普查数据的挖掘，统计外来人口的数据，认为形成原因主要包括印度政府“空投式”安置与印度“邻邦”居民的生计流动，外来人口主要分布在靠近中印边界传统习惯线的低海拔地区。印度方面的政策与经济活动即是引发移民的动因，又存在限制性的因素，在此基础上，可总体把握外来人口的发展趋势。

      中印边界东段争议区位于“麦克马洪线”以南，即我国藏南地区，目前被印度非法控制。自1962年中印边境战争以来，移民成为印度实现对藏南地区“领土化”的战略手段，外来人口增长率高于总体人口增长率。1987年，印度在非法控制的藏南地区成立所谓的“阿鲁纳恰尔邦”（以下简称“阿邦”)［1］。关于“阿邦”的印度移民的数据，国内学界有从几十万［2］到几百万［3］等不同说法。我们依据印度人口普查数据分析，2019年定居型印度移民(居住10年以上)应该在10万以上，外来人口应当在30万左右，这一数字与1962年印度政府策略性移民安置之前藏南原住民的总人口接近。印度学者对“阿邦”外来人口关注的重点是，印度政府为竖立“对抗中国的人墙”安置孟加拉难民而导致的社会冲突［4］，此问题也有国内学者关注与介绍。［5］印度学者的相关研究还涉及“阿邦”内部的人口迁徙，指出“阿邦”内部原住民从高地向河谷迁徙的趋势。［6］关于“阿邦”的外来人口与变化趋势，虽然国人关切的话题，但在研究方面非常欠缺。［7］本文主要依据印度人口普查数据，对“阿邦”的移民人口与相关现象进行统计与分析，并进一步研判移民的发展趋势。

一、印度的人口普查与“阿邦的外来人口数据

研究“阿邦”外来移民，最可靠的数据当属印度人口普查数据，这也是国外学界研究印度人口相关问题的最核心的资料。印度首次对藏南地区进行人口普查(1961年)与移民安置时间(1962年)几乎前后接续，因而其历次人口普查能够较为完整地呈现外来人口的变化。

印度人口普查是英殖民时期延续下来的传统，第一次全印度范围内的人口普查发生在1865—1872年间，此次各地区的普查并不同步。第一次全印度同步的普查发生在1881年。此后，每10年一次的人口普查延续至今。最近一次的是在2011年，是历史上的第15次人口普查，印度独立后的第7次，对“阿邦”而言则是第6次。印度在1961年的人口普查时，便对藏南地区做了相对简化的统计，1971年的人口普查做到了与印度各地区的同步。2011年的普查数据近年已由印度内政部在网上公布，并提供可以在线下载的各类详细统计表，不过目前公布的数据尚不完整，尤其流动人口的详细数据有很大缺失，相比而言，公布的1991年与2001年的普查数据非常完整。(见表1) 

印度于1948年颁布《人口普查法》(CensusAct，1948)，1990年颁布《人口普查条例》(CensusＲules，1990)。人口普查工作，由印度内政部下属的印度登记与人口普查总署(ＲegistrarGeneral＆CensusCommissioner，India)领导，它主要负责全国范围内的设计、计划与实施，具体工作则由各邦与中央直辖区的驻外办公室指导。

2011年，印度总人口为1210854977人(按：包括中国藏南)。“阿邦”1383727人，人口密度为17人每平方公里，低于印度各邦，［8］部落人口951821人，［9］占比68．79%。2011年，“阿邦”的行政区划为16个“县/区”(Districts)［10］，188个“分区”(Sub-districts)，27个城镇(towns)，5589个村寨(villages)，其中5258个村寨有人居住，331个村寨废弃，总户数为270577户。城镇人口占比22.94%，所谓城镇人口是指那27个城镇的居民。［11］

藏南原住民的主体是生活在珞隅地区的珞巴族、生活在门隅地区的门巴族与生活在下察隅地区的僜人等。在印度非法治理下，他们被识别为不同的部落。2011年人口普查，“阿邦”识别了105个亚部落(sub-tribes)，这一数字在2001年普查是100个。105个部落中，有6个部落人口少于10人，18个部落人口在10—100人之间，25个部落人口在5000人以上，［12］印度学者一般认为这25个是“阿邦”的“主要部落”。印度政府公布的“列表部落”(ScheduledTribe)则是16个。［13］

在近三次人口普查中，都有“移民”（immigrants）数据，不过与定居意义上的移民是有差别的。印度普查数据中的immigrants实质相当于“流动人口”，包含不同来源地、不同居住时间的类型。在普查时，调查栏目似乎与工作情况的调查结合在一起，2001年相关的调查栏目包括“前往工作地”“居住与工作地的距离”“工作通勤的交通方式”“出生地”“外出前的居住地”“外出前的居住地为乡村/城镇”“在此乡村/城镇居住的时间”，2011年相比少了第一栏目。［14］这些调查栏目反映在印度公布的人口普查数据中，来源地分为“县内”(district)、“邦内”“国内”与“国外”，及更加详细的“阿邦”不同“县”、印度不同邦、不同国家的区分；居住时间被分为5类，分别是少于1年、2—4年、5—9年、10—19年、20年以上。依据这些不同的条件，可以统计组合出各类流动人口的数据。我们以原居住地为指标，将“阿邦”以外来源的视为“外来人口”，将“外来人口”分为“外来印度人口”与“其他国家外来人口”(按:这一数据中包括中国)，将“外来人口”中居住10年以上的视为“定居型”外来人口。通过不同数据组合，我们可以观察“阿邦”内部的人口流动、“阿邦”的印度移民以及“阿邦”的周边国家移民。

“阿邦”内部的人口流动的主要趋势是，人口由高海拔向低海拔地带聚集，由乡村向城镇聚集。例如，2001年在“阿邦”内部，部落的流动人口为172214人，其中“县”内流动的为131359人，跨“县”流动的40855人。［15］如表2所示各“县”［16］的人口密度及变化，若结合地图可以很轻易地观察到人口密度及增长趋势与地势的相关性。“阿邦”自北向南由喜马拉雅山麓延伸到布拉马普特拉河（雅鲁藏布江）河谷，海拔差距极大，例如达旺镇(Tawang)的平均海拔3025米，位于“帕普派尔县”(Papumpare)的“邦府”伊塔那噶(Itanagar)的海拔为459米，而位于雅鲁藏布大峡谷底部出口的“中国雨都”巴昔卡［Pasighat，位于“东希昂县”(EastSiang)］的海拔为155米。印度学者的一篇名为《从山区到山麓：人类学视角下的“阿邦”部落的内部迁移》的文章，指出原住民从山地向低地迁徙的现象，主要由经济因素驱动，青年是迁徙的主力军。［17］外来人口也是主要分布在靠近中印边界传统习惯线的抵海拔地区。

表3统计了不同类型的外来人口数据。由于2011年的普查数据公布不完整，我们依据前两次人口普查数据，并参考相关研究的数据，推断2011年的大致数据。例如，有研究指出“‘阿鲁纳恰尔邦’约有16%的人口属外来移民”，［18］虽然作者未注明数据来源，但我们从1991年与2001年的数据推断，16%应该是比较准确的。依据1991年、2001年的定居型印度移民占比，以及与外来人口占比的对比，我们推测2011年定居型印度移民占比6%左右，人数8．3万人左右。按照此趋势，可以推断，2019年定居型印度移民人口应当在10万人以上。

二、外来人口的主要类型

 “阿邦”的外来人口主要包括:印度政府与“阿邦”政府认可的“正规途径”（即通过“内线许可证”）进入的印度人，以及印度以外国家的移民。前者主要是与经济活动有关，后者则主要是印度政府空投式安置的结果。

（一）“正规途径”的印度移民

印度各邦的人需要“阿邦”授权的“内线许可证”(ILP，InnerLinePermit)才能前往“阿邦”，这是“阿邦”政府认可的“正规途径”。［21］内线许可证的有效期是15天，可续期一次，另有1年有效期的，在“阿邦”就业人员及其直系亲属可申请。由于“阿邦”的气候差异、基础设施落后，对印度内地人而言并无吸引力，阿萨姆等“邻邦”人是移民的主力军。1991年的普查数据显示境内阿萨姆邦来源人口62567人、比哈尔邦来源人口13111人，分别占外来印度人口的63.4%与13.3%；定居型印度移民28159人当中，阿萨姆邦的有19344人，占比68.7%。比哈尔邦的有3354人，占比11.99%。2001年的数据显示，阿萨姆邦来源人口83216人、比哈尔邦来源人口17558人，分别占外来印度人口的61.2%与12.9%；定居型印度移民51220人当中，阿萨姆邦的有32859人，占比64.22%，比哈尔邦的有7113人，占比13.9%。由于2011年普查的相关数据未公布，从前两次的数据推断，2011年阿萨姆邦与比哈尔邦的来源人口应当占印度外来人口的62%与13%左右。2001年的数据显示，两邦外来人口与定居型移民人口来源的动机主要是与生计活动相关，见表4与表5。1991年的统计数据与2001年的差别不大。 

(二)其他国家的“难民”

印度政府在“阿邦”安置来自尼泊尔、孟加拉等周边国家的“难民”。据统计数据，1991年其他国家移民约9651人，2001年为17574人。以2001年为例，来自尼泊尔的移民9090人、孟加拉6591人、中国1086人、不丹412、缅甸323人。以早期策略性安置，未计入此数据的孟加拉查克玛人(Chakma)为例，一方面，印度政府在1962年中印边境战争失败后，谋划以移民竖立起一道对抗中国的“人墙”，另一方面，也出于应对藏南原住民潜在反印威胁的考虑。［22］值得特别关注的有两个群体：遭原住民驱逐孟加拉难民群体和被原住民接受的流亡zàng人群体。

1.孟加拉难民 

印度有大量的孟加拉难民，1971年印巴战争就造成了1000万左右的难民进入西孟加拉与阿萨姆等邦，战后有超过10万难民留在印度，对阿萨姆邦的政治局势与社会治安影响极大。

“阿邦”的孟加拉难民主要为查克玛人，另有少量的下丁人(Hajong)。查克玛人为汉藏语系族群，信仰佛教，主要分布在孟加拉与印度、缅甸接壤地带，其中印度与缅甸的不少是孟加拉的难民。1962年，东巴基斯坦(今孟加拉国)在查克玛人主要聚集区吉大港山区修筑卡普泰水坝造成大量难民，部分难民迁入印度阿萨姆与特里普拉地区，并在1964—1969年间被印度政府安置到藏南地区。这部分人数为14138人，1576户。据“阿邦”调查，1991年人数超过6．5万人。［23］近年，查克玛人在“阿邦”的确切人数没有可靠的数据，有研究显示已经成为仅次于珞巴族尼兴人(Nyishi)与阿迪人(Adi)的第三大族群。［24］据2011年的普查数据，尼兴人与阿迪人的人口分别为249824人与128300人。

“阿邦”的查克玛人主要分布在所谓的“洛西特县”、“长朗县”、“帕普派尔县”，这是1964—1969年印度政府移民安置的结果。查克玛人成为数十年来“阿邦”族群矛盾与社会冲突的主要诱因。原住民针对查克玛人的驱逐运动延续了数十年。［25］由于原住民的抵制，查克玛人至今未获得印度政府同意授予的公民身份。

2.流亡zàng人 

“阿邦”是流亡zàng人的安置点之一，有数据显示1976年印度境内流亡zàng人为68748人，“阿邦”有6247人，占比7.6%。［26］据印度内政部2017—2018年年度报告中公布的印度移民局的数据，截至2013年，流亡zàng人有108005人，“阿邦”有7530人。［27］“阿邦”的流亡zàng人主要安置点见表5。与查克玛人不同，流亡zàng人较少与原住民产生紧张关系，并且一些人已经得到了印度公民身份。［28］

2014年，莫迪政府上台后，颁布了《西藏难民安置政策》(TibetＲefugeeＲehabilitationPolicy，2014)，给予未获得印度公民身份的流亡zàng人在土地租用、基础设施、经济活动等诸多方面的“福利”，虽然“阿邦”政府同意执行这一政策，但遭到了原住民的抵制，他们担心发展成又一个查克玛人问题。“阿邦”政府之所以同意实施该政策，是基于“流亡zàng人不会申请公民身份”这一判断，并且认为他们能够“规范地”居住在“阿邦”政府设在“长朗县”、“洛西特县”、“西卡门县”的安置点。［29］

3.偷渡者  

偷渡者虽然是印度官方打击的群体，但与前两类印度政府策动的移民类型有密切关系。偷渡者主要分为两种类型，一是以查克玛人为主的周边国家人员，二是因“内线许可证”缺失或过期的阿萨姆等“邻邦”人。前者显然受到印度政府安置查克玛难民的影响，后者的重要原因是阿萨姆邦人口密度大、人地关系紧张。据2011年印度人口普查，阿萨姆邦的人口密度是398人/平方公里，“阿邦”是17人/平方公里，印度为382人/平方公里(按:包括中国藏南)。［30］

周边国家人员的偷渡现象，也在1991年与2001年的印度以外国家移民的人口统计数据的对比中得到体现。1991年数据显示居住10年以上的有5734人，2001年数据显示居住20年以上的有10633人，显然1991年统计有严重遗漏，这部分应当主要是偷渡者。

三、“阿邦”外来人口的发展趋势

若与阿萨姆等印度东北邦对比，“阿邦”在移民限制上的成效是非常突出的。阿萨姆邦、梅加拉亚邦和特里普拉邦由于移民问题造成分离主义、恐怖主义泛滥，有学者评价“该地区的移民问题规模庞大、波及面广，更是成为引发印度东北边疆民族问题的最大因素”［31］。虽然存在自然条件与基础设施的客观限制，不过“阿邦”政府与原住民的能动性是限制移民的重要力量，印度政府加大对“阿邦”的经济开发，又形成限制相对的力量。

若与阿萨姆等印度东北邦对比，“阿邦”在移民限制上的成效是非常突出的。阿萨姆邦、梅加拉亚邦和特里普拉邦由于移民问题造成分离主义、恐怖主义泛滥，有学者评价“该地区的移民问题规模庞大、波及面广，更是成为引发印度东北边疆民族问题的最大因素”［31］。虽然存在自然条件与基础设施的客观限制，不过“阿邦”政府与原住民的能动性是限制移民的重要力量，印度政府加大对“阿邦”的经济开发，又形成与限制相对的力量。

1.“内线许可证”的限制相比阿萨姆邦与特里普拉邦，“阿邦”对移民限制效果是很突出的，主要依据两种法规，一是依据《内线条例》(InnerLineＲegulation)限制印度内地人定居、购置永久性产业；二是依据《保护区条例》禁止中国、巴基斯坦、孟加拉等来源人口的进入，其他国家游客临时进入则须申请“保护区许可证”(PAP，ProtectedAeraPermit)。

鉴于移民问题在印度东北地区造成的恶劣后果，“阿邦”政府主动限制“正规途径”的印度移民，数据显示1981年以来，原住民部落人口保持了较为稳定的比例，1991年以来甚至呈现上升的趋势。《内线条例》是从英国殖民时期延续下来的对阿萨姆平原与周边山区隔离的政策［32］，目前在“阿邦”、米佐拉姆邦、那加兰邦该政策依然延续。1873年，殖民政府颁布《内线条例》将阿萨姆平原地区居民与周边山地居民隔离。独立后的印度成为英国殖民政策的继承者，尼赫鲁时期，基于“尼赫鲁-艾尔温政策框架”施行所谓的保护政策，民族隔离得到延续。虽然印度人可以便捷地在网上申请到“内线许可证”，但“阿邦”政府也掌控批准权。

2.原住民与查克玛人的内在矛盾“阿邦”政府与原住民就查克玛人难民问题，与印度政府进行了长期斗争。最早的驱逐查克玛人的运动发生在1968年，但并未形成广泛的社会动员。从1994年开始，在学生团体“全阿鲁纳恰尔学生联合会”的动员下，驱逐查克玛人成为“阿邦”政治生活的重要议题。原住民驱逐查克玛人根本动机是基于保持他们在权力、资源与文化上的优势地位。

2012年，在印度内政部的主持下，成立了“高等联合委员会”，其成员还包括“阿邦”政府、“全阿鲁纳恰尔学生联合会”“阿鲁纳恰尔邦查克玛人与下丁人公民权利委员会”。目前达成的一个解决方案是，仅授予1964—1969年安置到“阿邦”的查克玛人的公民身份。为实现这一目标，基础工作是对移民进行身份识别。“阿鲁纳恰尔邦查克玛人与下丁人公民权利委员会”同意折中方案将移民分为三类:一是1964—1969年的初始移民，二是1969年以后来自孟加拉的偷渡者，三是来自印度其他邦的偷渡者。不过，近年一个新兴学生团体“阿鲁纳恰尔学生运动联合会”，反对此折中方案，要求撤销“高等联合委员会”。［33］达成并实施多方满意的解决方案依然任重道远。

3.偷渡问题增加了“阿邦”与阿萨姆邦的摩擦  自“阿邦”非法成立以来，与阿萨姆邦关于边界的争端不断，“阿邦”的印度移民主要是来自阿萨姆邦，“阿邦”还指控偷渡的查克玛人也主要来自阿萨姆邦。偷渡问题进一步增加了与阿萨姆等“邻邦”的摩擦，可以预计未来双方开展驱逐非法移民群体时，必将产生更严重的争端。

2018年，因阿萨姆邦发布《公民注册法案》(NationalＲegisterofCitizens)，限制境内孟加拉的非法移民群体。“阿邦”对此感到紧张，加强了边界管控，防止难民偷渡到境内。［34］2018年7月，“阿邦”政府在境内多个“县”发起了人口识别工作，缺少内线许可证或其他有效证件，以及内线许可证过期的人员被逮捕或遣返。“全阿鲁纳恰尔学生联合会”也发起“清洗行动”协助政府驱逐非法移民，对阿萨姆邦的边界口岸警戒守夜，清点所有入境人员，并呼吁“阿邦”政府在境内建立更多的监察站。［35］

4.印度加大对“阿邦”的开发  2005年，印度启动“阿鲁纳恰尔邦道路和高速公路一揽子计划”(ArunachalPradeshPackageofＲoadsandHighways，ArunachalPackage)［36］，同时推进的还有铁路修建计划，布拉马普特拉河水电开发项目。［37］这些项目虽然目前进展缓慢，一旦顺利开动，必将激起移民浪花。印度政府积极筹措资金投入“阿邦”的基础设施建设。2009年，亚洲开发银行给“阿邦”的6000万美元贷款的援助项目，在我国政府的抗议下得以撤销。［38］

四、结论

通过对印度人口普查数据的统计分析，我们推断，2019年“阿邦”总人口当为170万左右，定居型印度移民(居住10年以上)应该在10万人以上，外来人口约30万。普查数据还显示，外来人口增长率高于“阿邦”总人口增长率。“阿邦”的移民有印度政府“空投式”的安置，其最早发生在1962年中印边境战争爆发后，目前更主流的是伴随经济活动的人口流动，还有与这两者相关的“偷渡者”或“非法移民”。外来人口主要分布在靠近中印边界传统习惯线的低海拔地区。

对待外来人口的政策，印度政府、“阿邦”政府与社会团体都是积极的能动者。印度政府是“移民”的策划与鼓动者，“阿邦”政府由最初的被动接受转变为抵制态度，其中“全阿鲁纳恰尔学生联合会”等社会团体起到了催化作用。印度政府仍然在推动“阿邦”政府承认其安置的孟加拉难民的“公民身份”，也使得“阿邦”原住民对外来人口的态度更加警觉与保守。在政策博弈中，孟加拉难民组织的社会团体也扮演着日益重要的角色。

“内线许可证”是“阿邦”管控外来人口的有效工具，此政策的延续也当视为“阿邦”政府与原住民对外来移民的基本立场。不过，近年印度重要智库“印度国防研究与分析研究所”（IDSA)高级研究员高塔姆·森(GautamSen)公开呼吁印度政府与“阿邦”重新评估“内线许可证”，鼓吹“以经济发展为中心”，以便外来人口进入“阿邦”，［39］一旦“内线许可证”的政策发生变化，会导致移民问题进入新的阶段。21世纪以来，印度也加大了对“阿邦”的经济开发与基础设施的建设，可能掀起新的移民浪花。